論新時代法治社會背景下民族地區政府社會治理創新的路徑

吳 艷 林麗芳

（云南交通職業技術學院馬克思主義學院 云南 昆明 650101）

十九大報告指出創新社會治理領域，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。從社會治理法治化來看，我國現在進行的社會治理創新是在新時代建設法治社會背景下進行的改革，因此應當按照新時代法治社會的要求來思考和實施社會治理創新的工作，探索社會治理創新的法治路徑。在民族地區，由于社會發展、民族結構等社情民情與內地有差異，所以，社會治理創新的法治路徑又有特殊之處，只有從實際出發，講求法理情的統一，才能使社會治理創新既符合民族地區的特點和少數民族的需求，又能實現社會治理的新目標。本文試圖以民族地區政府的社會治理創新為研究對象，針對民族地區社會治理中存在的普遍問題，從法治建設的視角提出社會治理創新的法治對策。

一、培育民族地區政府社會治理創新的法治理念

在社會治理創新理念方面，習近平總書記指出：“要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”[1]這表明政府必須用法治理念對社會治理進行創新。然而，在我國民族地區以宗法制、血緣、地緣為紐帶的熟人社會中，存在民族習慣法、宗教教義、封建法律思想等多種傳統文化的沖擊，造成民族地區許多政府領導干部和少數民族群眾的潛意識中還存在著濃厚的“官本位”思想，很多政府官員法治意識淡薄，總是習慣于以管制者的身份出現，缺乏依法行政理念，輕視法律，以權壓法。鑒于此，面對法治意識淡薄、“官本位”思想濃厚、多種傳統文化沖擊的民族地區政府在社會治理創新過程中應樹立法律至上、權利本位、公平正義的法治理念，那么，就要培育民族地區政府領導干部和少數民族對法律的崇尚和信仰。正如美國著名法學家伯爾曼所言：“法律必須被信仰，否則它形同虛設”。[2](P14)因民族地區缺乏法治文化傳統，“權力至上”、“避訴”、權利意識較差等觀念仍然影響著人們。鑒于此，要想培育政府領導干部和少數民族對法律的信仰，將會是一個漫長而又充滿挑戰的過程。因此，加強普法宣傳教育應該由政府領導牽頭學習法律知識，通過講座形式請知名法學專家、律師、法官、檢察官到民族地區進行普法，讓政府領導干部和少數民族知法守法，使政府領導干部做到依法進行社會管理創新，而讓少數民族群眾懂得依法表達利益訴求、解決矛盾糾紛，從而使法治理念深入人心。

二、建立和完善少數民族群眾參與社會治理制度，實現民族地區善治

習總書記在創新社會治理體制中多次強調要人人參與社會治理，這表明在社會治理創新過程中，政府不僅起主導作用，而且還要培育和引導公眾參與社會治理的意識，調動他們的積極性，提升他們的參與能力，使政府與公民形成良好合作的局面，促使公共利益最大化，從而實現“善治”。善治就是使公共利益最大化的社會治理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。[3]然而，在我國民族地區，少數民族群眾參與公共事務管理的意識還比較淡薄，順從型意識主導著他們的參與行為，從而導致多數群眾不關心政治。除此之外，當少數民族群眾的合法權益遭到侵犯時，他們多數采取宴請、越級上訪、暴力對抗、游行靜坐示威等非制度化的政治參與方式進行維權，進而嚴重影響了民族地區的穩定問題。那么，作為政府，應該怎樣完善少數民族群眾參與社會治理的制度，實現民族地區善治，筆者認為應從兩方面入手：其一，培育少數民族群眾參與社會治理意識。少數民族群眾參與社會治理積極性不高，不少群眾總抱有“事不關己高高掛起”的態度，從而也導致民族地區社會治理進展緩慢，針對這種現象，民族地區政府應開拓多種渠道，提供多種條件增強公民意識，培訓村民參與的技巧，不斷提高少數民族群眾參政議政的能力，從而培育他們參與社會治理意識。其二，政府應為少數民族群眾參與社會治理提供制度保障。當前在民族地區少數民族群眾參與社會治理的保障性制度供給不足，公民參與的渠道比較單一，主要有人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作、政治協商制度、民族區域自治制度和村民自治制度等，而信訪、聽證制度的涉及范圍則很少，這些制度對于少數民族群眾參與社會治理基本上是流于形式。因此，政府應進一步完善民族地區的人民代表大會制度、信訪制度、聽證制度、信息公開制度、決策制度等等，讓少數民族群眾充分參與社會管理，實現與政府的良好合作，從而達到善治。

三、構建服務型政府，完善民族地區公共服務供給的社會治理

黨的十九大報告提出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。”[4]這表明，新時代中國行政管理體制改革的方向是建設“服務型政府”，政府的職能應定位在公共服務上，為公民提供更多、更優質的公共服務。然而，民族地區的公共服務供給情況令人堪憂，主要表現在：其一，在教育方面，民族地區多為以農業為主的自給自足自然經濟，教育經費嚴重短缺，致使校舍簡陋，師資供給不足，教學質量差，從而導致教育發展緩慢。其二，在醫療衛生方面，根據筆者對云南省鄉鎮衛生院情況的了解得知，因為醫療設備陳舊、落后、缺乏和醫療人員的缺失，致使醫技、診療、手術能力較低，從而出現“小病扛著不醫治，大病衛生院無法治”的普遍現象。其三，在基礎設施方面，因民族地區的財政能力弱和物資的匱乏，基礎設施建設非常滯后。其四，民族地區政府財政收入大部分用于維持政府正常運轉上，而投入到公共服務方面的費用欠缺。由此可見，民族地區公共服務的供給嚴重不足，那么，作為民族地區的政府，應怎樣構建服務型政府，完善民族地區公共服務供給的社會治理，筆者認為，應從以下幾方面入手：其一，轉變政府的職能，強化公共服務職能。政府的工作重心仍然是經濟發展，而對公共服務提供的職能卻很少涉及，雖然在行政管理體制改革文件中多次強調要轉變政府職能，但都無濟于事，這或許是“壓力型體制”在作怪，導致政府領導的政治前途與經濟發展密切相關，因此，要轉變政府職能，必須要改變政府領導的升遷單純決定于經濟發展狀況，這樣的話，政府領導才會把精力投入到公共服務中，政府的職能轉變才會有效果。其二，加大民族地區公共服務供給的財政轉移支付力度。隨著農業稅的取消，導致民族地區政府財政收入大減，也就不能確保公共服務的物質基礎，這只能依靠上級政府加大對民族地區公共服務提供的財政轉移支付力度，實行“事權財權相統一”的原則，從而使民族地區公共服務獲得有效供給，真正滿足少數民族群眾的需要。其三，完善政府政績考核制度。現行政府政績考核指標不科學，主要體現在過分注重經濟發展、綜治維穩、計劃生育、政府制度建設和某一特定時期內的中心工作，而對民族地區公共服務提供的考核指標則很少，而這些考核指標的高低完全由上級制訂，于是出現“官出數字，數字出官”的普遍現象。鑒于此，筆者認為應該改革現行政府政績考核制度，根據當前民族地區的需要，轉變政府職能，重新確定對政府考核指標項目，并將民族地區公共服務提供作為重點考核指標內容。此外，對政府的考核評價不能由上級單獨說了算，應該讓少數民族群眾參與政府績效考核，政府的政績其實就是政府履行服務職能質量的評價，這只能由被服務對象的民眾評價其好壞，因此，要保障少數民族群眾在政府績效考核中的話語權。

四、建立和完善社會矛盾多元化解決機制，維護民族地區的穩定

現階段我國處于社會矛盾凸顯期，社會矛盾錯綜復雜，最主要的就是社會利益矛盾錯綜復雜，尤其在民族地區的社會矛盾更是嚴重，主要表現在：其一，由于民族地區利益主體的多元化，導致其社會矛盾也呈現多元化趨勢，主要集中在土地糾紛、占地補償、林地產權糾紛、環境污染、司法不公、行政不當等方面的糾紛，這些矛盾導致少數民族村民與當地政府積怨加深，由此引發了很多群體性事件，這些社會矛盾若得不到及時解決的話，將會演變為民族問題，從而影響社會穩定，這也是擺在政府面前的一個重要課題。其二，由于我國民族地區大多處于邊境地帶，民族地區跨境交流和人員流動的頻繁，導致各種社會問題日益增多且復雜，如：非法通婚、非法走私、毒品販賣和跨國賣淫等等，嚴重威脅民族地區的社會穩定和民族團結，進而給民族地區政府的社會管理帶來很大困難。面對民族地區社會矛盾問題的民族性、邊境性等特點，這就要求政府要善于認清和區分不同社會問題的性質及其利害關系，明確自身在其中的責任，建立和完善民族地區社會矛盾多元化解決機制。首先，在涉及民族內部矛盾和糾紛時，應充分發揮少數民族群眾在問題解決過程中的作用，政府要把少數民族群眾的根本利益放在首位，將其作為政策制定的重要考量，妥善處理好群眾的利益問題。與此同時，由于民族地區大都處于“熟人社會”，加上各少數民族都有較為濃厚的風俗習慣，因此，政府在解決社會矛盾糾紛時，既要遵守國家法的同時，也要尊重民族地區的民間法（如：村規民約、社會的善良風俗、傳統道德、習慣），學會運用國家法和民間法化解社會糾紛。其次，在涉及跨國販毒、走私、賣淫等違法犯罪問題上，不單純依靠邊防站、公安邊防、海關等部門，政府要發揮積極的社會管理職能，不僅要通過外交途徑與國外聯合打擊上述違法犯罪活動，而且要通過國內外司法途徑共同聯手應對上述違法犯罪活動。最后，在涉及敵對勢力利用宗教、民族、民生改革中的問題進行各種挑釁活動，政府要建立多部門聯動應對機制，絕不能讓敵人陰謀得逞，從而維護民族地區團結和穩定。