淺析云南少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)的公共政策
——以云南普洱市JD彝族自治縣為例

(1.云南民族大學(xué) 云南 昆明 650000；2.云南師范大學(xué) 云南 昆明 650000)

一、西南少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的歷程及自然環(huán)境保護(hù)政策概述

(一)西南少數(shù)民族歷史環(huán)境保護(hù)生態(tài)政策回顧

千百年來，西南各少數(shù)民族由于生存發(fā)展需要，在與繁復(fù)多樣的生境進(jìn)行非遍歷性博弈或沖突融合中形成并積淀了大量深厚的保護(hù)環(huán)境資源、和諧人與自然關(guān)系的環(huán)境習(xí)慣法。譬如苗族榔規(guī)規(guī)定：“村寨公有山林、田土不準(zhǔn)村內(nèi)外私人侵占，違者令其退出，風(fēng)景樹被砍，令其補(bǔ)栽，以上處罰不服，另罰一只鵝或鴨”；侗族刊刻于1773年有“中華環(huán)保第一碑”之稱的《文斗六禁碑》規(guī)定：“不俱遠(yuǎn)近杉木，吾等所靠，不許大人小孩砍削，如違罰艮十兩”；藏族以藏傳佛教“十善法”為基礎(chǔ)的習(xí)慣法規(guī)定：“要相信因果報應(yīng)，杜絕殺生；嚴(yán)禁獵取禽獸，保護(hù)草場水源；禁止亂挖藥材，亂伐樹木”凡此等等、不一而足。其他如傣族的“祖訓(xùn)與勐規(guī)”、布依族的“榔團(tuán)盟約”、瑤族的“石牌律”其對護(hù)佑西南民族地區(qū)的“綠水青山”與和諧生態(tài)環(huán)境長期發(fā)揮著最重要的基礎(chǔ)作用，是優(yōu)良的本土生態(tài)法治“富礦”。

(二)云南少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)實(shí)施措施與狀況

《云南省環(huán)境保護(hù)條例》(1992年11月25日云南省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過根據(jù)1997年12月3日云南省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議《云南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修訂十五件地方性法規(guī)的決定》、2004年6月29日云南省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《云南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改和廢止16件涉及行政許可的地方性法規(guī)的決定》修正)。本條例是根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，結(jié)合云南省實(shí)際而制定。條例包括總則、環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)、環(huán)境監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害、法律責(zé)任和附則七章共六十三條。

二、邊疆少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行后的基本狀況

(一)環(huán)境質(zhì)量保持基本穩(wěn)定

云南地處祖國西南邊陲，環(huán)境保護(hù)一直受到省委、省政府的重視。上世紀(jì)九十年代，省委、省政府就提出了“建設(shè)綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”的目標(biāo)，將生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)列為重要內(nèi)容。“十五”時期，工作力度進(jìn)一步加大。立足于全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，省委、省政府又提出“生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先”的戰(zhàn)略思想。省水環(huán)境質(zhì)量總體上保持穩(wěn)定，部分水域水環(huán)境質(zhì)量有所改善。六大水系77條河流、150個監(jiān)測斷面中，優(yōu)于Ⅲ類的水質(zhì)斷面比例占58%，水環(huán)境功能達(dá)標(biāo)斷面比例占62%，水質(zhì)受到重度污染劣于Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)的斷面占22%。總體上看，主要河流監(jiān)測斷面水質(zhì)符合Ⅰ～Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的有所上升，符合Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)的有所下降，水環(huán)境功能達(dá)標(biāo)率有所上升。

(二)污染物排放總量初步得到控制

我省五年累計新增工業(yè)廢水處理能力111.78萬噸/日。2005年廢水排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到81%；排放化學(xué)需氧量28.47萬噸、氨氮1.94萬噸，分別比2000年下降了4.2%、3.5%；其中工業(yè)廢水化學(xué)需氧量下降了40%，工業(yè)廢水重復(fù)利用率達(dá)到85.31%。五年累計新增工業(yè)廢氣處理能力6582萬標(biāo)立方米/時，二氧化硫、煙塵和粉塵排放達(dá)標(biāo)率分別為46.8%、60.4%和52.9%，排放達(dá)標(biāo)率總體均呈上升趨勢。

(三)生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得新成效

生物多樣性保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)試點(diǎn)取得初步進(jìn)展。“十五”期間新增自然保護(hù)區(qū)77個，保護(hù)區(qū)總數(shù)達(dá)到198個，總面積355萬公頃，比2000年增加了115萬公頃。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到逐步加強(qiáng)。對畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)藥化肥施用、生活垃圾和農(nóng)作物秸稈等主要農(nóng)業(yè)污染源開展了污染防治示范，結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，采取了綜合防治措施，積極探索適合農(nóng)村生活污水、垃圾和農(nóng)業(yè)面源污染的治理途徑。

三、我省環(huán)境保護(hù)面臨的主要矛盾和突出問題

(一)重點(diǎn)地區(qū)加快發(fā)展與環(huán)境容量約束的矛盾

全省經(jīng)濟(jì)高度集中于滇中地區(qū)，對各州市而言又高度集中于城市建成區(qū)。這些地區(qū)或區(qū)域面臨的環(huán)境壓力明顯高于全省的平均水平。重點(diǎn)地區(qū)加快發(fā)展與環(huán)境承載力之間的矛盾將進(jìn)一步加劇。從水體污染程度和污染物排放區(qū)域來看，保山、臨滄、德宏、紅河和玉溪5個州市排放的廢水占總排放量的71%；德宏、昆明、紅河、臨滄、保山和曲靖6個州市排放的有機(jī)污染物(化學(xué)需氧量)占總排放量的69%；紅河州、曲靖市和昆明市排放的二氧化硫占總排放量的81%，排放的煙塵占總排放量的63%；昆明市產(chǎn)生的工業(yè)固體廢棄物占總量的55%。這些區(qū)域是我省城市化發(fā)展和工業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，將面臨著環(huán)境容量的嚴(yán)重約束。

(二)粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式與環(huán)境保護(hù)的矛盾

云南的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體水平落后于全國平均水平，經(jīng)濟(jì)增長仍處于外延和粗放階段，高消耗、高排放、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)對資源環(huán)境造成很大壓力。在全國增長方式的綜合評估中，云南排在第25位，綜合能耗排列第17位，資源綜合利用指數(shù)排在第26位。近年來全省工業(yè)廢水、廢氣排放量仍呈增長趨勢，工業(yè)固體廢棄物的排放量排在全國第五位，是全國萬元地區(qū)生產(chǎn)總值固體廢棄物排放平均水平的1.86倍，化學(xué)需氧量和二氧化硫的排放也明顯高于全國平均水平，對土地、能源、水、礦產(chǎn)資源的消耗也比全國高。

(三)生態(tài)環(huán)境的脆弱性和敏感性與資源開發(fā)的矛盾

我省約占40%土地坡度在25度以上，水土流失面積占國土面積的36.7%，巖溶面積占全省國土面積的28.14%，遍及全省16個州市115個縣市區(qū)，自然保護(hù)區(qū)和其它受保護(hù)地區(qū)面積占國土面積的10%以上，共有滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害2萬多處，生態(tài)環(huán)境的敏感性和脆弱性十分突出。如果處理不好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，大規(guī)模的資源開發(fā)將導(dǎo)致以水土流失、河道斷流和生物多樣性下降等為代表的生態(tài)環(huán)境問題將進(jìn)一步加劇，并嚴(yán)重?fù)p害我省可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)。

四、云南少數(shù)民族地區(qū)主要生態(tài)環(huán)境問題

(一)云南少數(shù)民族地區(qū)破壞環(huán)境式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

JD是全國唯一同時擁有兩個國家級自然保護(hù)區(qū)的縣區(qū)。無量山和哀牢山兩個國家級自然保護(hù)區(qū)東西對峙，覆蓋JD全境。正是因為兩個國家級自然保護(hù)區(qū)，木材成了當(dāng)?shù)氐摹跋沭G餑”。許多老板把木材產(chǎn)業(yè)看作發(fā)財機(jī)會，木材也是當(dāng)?shù)卣囊粋€支柱產(chǎn)業(yè)。

少數(shù)民族地區(qū)的一些基本生產(chǎn)，是由于是小作坊式的生產(chǎn)模式，工藝落后，生產(chǎn)效率低下，生產(chǎn)產(chǎn)品時候資源消耗嚴(yán)重，糖廠的污染問題一直存在，在榨糖時候產(chǎn)生的污染直接排放到川河中去，90年代造成了川河下游魚蝦的大量死亡，岸邊農(nóng)民還進(jìn)行過上訪，粗放式的發(fā)展模式一直是中國經(jīng)濟(jì)的主要發(fā)展模式，低技術(shù)附加值，勞動密集型產(chǎn)業(yè)，到今天JD的國有企業(yè)基本倒閉完。現(xiàn)在在國有企業(yè)倒閉的情況下，私有企業(yè)紛紛涌現(xiàn)出來，也開始振興當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，由于是邊疆地區(qū)，引進(jìn)來的企業(yè)也是家具制造廠，包裝印刷廠，蠶桑廠，水泥廠等這些低技術(shù)含量，低附加值，污染比較高的企業(yè)。

(二)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村面源污染加劇

少數(shù)民族地區(qū)處于邊疆省區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和土地生產(chǎn)力低下，農(nóng)藥、化肥和農(nóng)用地膜等農(nóng)用化學(xué)品使用量大。農(nóng)藥、化肥和農(nóng)用地膜的使用在促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的同時，也給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。不僅造成土壤板結(jié)，有機(jī)質(zhì)含量下降，農(nóng)田生態(tài)失衡，農(nóng)業(yè)有害生物猖獗危害，使土地綜合生產(chǎn)能力不斷下降，而且妨礙了蔬菜“綠色”品牌創(chuàng)立和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)項目的生態(tài)滯后性

云南省礦產(chǎn)資源豐富，但礦產(chǎn)資源開采生態(tài)恢復(fù)管理滯后，造成了礦區(qū)植被破壞和土壤、水源、空氣污染；棄渣等堆放占地及水土流失造成了地質(zhì)災(zāi)害的隱患和斜坡穩(wěn)定性下降，使本來就很嚴(yán)重的滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)一步加劇。由于治理恢復(fù)的速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于礦區(qū)破壞動物速率，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境整體呈惡化趨勢。近年來，公路、水電建設(shè)項目較多，發(fā)展較快，一些項目的生態(tài)保護(hù)措施未得到有效落實(shí)，監(jiān)督管理不到位，致使大量植被被毀，水土流失加劇，加大了對建設(shè)區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。

五、云南少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的思路

(一)邊疆地區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)

云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后是粗放型、低效益的落后生產(chǎn)方式造成的，為發(fā)展云南少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。在云南少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)業(yè)資源、旅游資源相當(dāng)豐富，應(yīng)該大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、無公害農(nóng)業(yè)綠色農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)，缺水地區(qū)要降低高耗水種植業(yè)的比重，推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)。對各種旅游資源在保護(hù)的前提下開發(fā)，在開發(fā)中強(qiáng)化保護(hù)，加強(qiáng)管理，通過發(fā)展生態(tài)旅游，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。同時，對各種礦產(chǎn)資源、生物資源等要進(jìn)行合理開發(fā)與利用，嚴(yán)格保護(hù)，發(fā)展生態(tài)工業(yè)。

(二)為民族地區(qū)培養(yǎng)、引進(jìn)人才提供更多的優(yōu)惠政策

為少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)人才提供更多的優(yōu)惠政策，給引進(jìn)的人才提供住房、生活補(bǔ)貼、給以人才更多的發(fā)展機(jī)會等等。同時，政府可以通過與高校合作，為少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與服務(wù)、環(huán)境保護(hù)治理技術(shù)等急需的人才。通過向民族地區(qū)培養(yǎng)、引進(jìn)更多的人才，能夠提高民族地區(qū)的總體文化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，為生態(tài)文明建設(shè)提供人才支持。

(三)提高對民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)的資金投入

近年來，云南省在大力推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省戰(zhàn)略，加大科技和環(huán)境保護(hù)投入。少數(shù)民族地區(qū)是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，對民族地區(qū)的環(huán)境保護(hù)投入仍然不足，特別是少數(shù)民族地區(qū)的廣大農(nóng)村，環(huán)境保護(hù)資源投入嚴(yán)重不足，民族地區(qū)的農(nóng)村也是新農(nóng)村建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。所以，在新農(nóng)村建設(shè)中，我們必須加大對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的環(huán)保投入。應(yīng)逐步建立完善將農(nóng)村環(huán)保設(shè)施投入和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的監(jiān)測、防治和管理支出納入各級財政預(yù)算的財政制度，各級政府加大財政資金的向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，提高排污費(fèi)資金用于農(nóng)村環(huán)境污染治理的比例。投入資金，完善人員編制，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作。

六、結(jié)論

根據(jù)全文分析我們可以總結(jié)得出，雖然云南實(shí)施了一系列環(huán)境保護(hù)的政策和措施，邊疆少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)也取得了成績，但是少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境保護(hù)形勢還是很嚴(yán)峻。云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后是粗放型、低效益的落后生產(chǎn)方式造成的，為發(fā)展云南少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。在云南少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)業(yè)資源、旅游資源相當(dāng)豐富，應(yīng)該大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的完善，為少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供強(qiáng)有力的支持和監(jiān)督！讓少數(shù)民族地區(qū)天更藍(lán)，水更清，山更綠！

【參考文獻(xiàn)】

[1]佚名.景東縣概況[EB/OL].新華網(wǎng)云南頻道.[2002-04-15]http://www.yn.xinhua.net.com.

[2]林慶.云南少數(shù)民族生態(tài)文化與生態(tài)文明建設(shè)[J]云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2008，25(5):26-30