構建"五位一體"體系 為社會化養老服務提供新思路

· 上海市民政局福利處處長 陶繼民

2005年，上海率先提出了構建“9073”養老服務格局的發展思路，2014年，上海進一步提出了建設涵蓋“養老服務供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業監管體系”的“五位一體”養老服務發展目標，探索社會化養老服務發展的新思路、新模式，為全國建立新型養老服務體系提供了重要經驗。

一、構建養老服務供給體系,解決總量不足的問題

1.以規劃推動養老服務設施建設。2014年出臺的《上海市養老設施布局專項規劃（2013-2020年）》明確了全市養老設施建設的總體目標、規模總量、空間布局等；同時，各區結合區域實際，編制了區級養老設施布局專項規劃，并按照規劃逐年推進養老服務設施的建設落地。市、區兩級規劃為上海養老服務設施的建設提供了頂層設計和法制保障。

2.創新符合特大型城市特點的養老服務供給模式。上海中心城區寸土寸金，新建養老機構成本高、周期長，而老年人又非常期待在自己熟悉的環境中養老。為此，上海探索了“長者照護之家”和社區綜合為老服務中心兩種社區嵌入式養老服務。

3.發揮鄉里鄉親的優勢，提升農村養老服務能級。在農村地區，以村民小組為單位，利用農村閑置房屋建設睦鄰點，為鄰近居住的農村老年人提供“不離鄉土、不離鄉鄰、不離鄉音、不離鄉情”的互助式養老。截至2017年底，上海共有330余家社區養老服務組織為有需求的老年人提供居家養老服務，其中12.02萬名經濟困難老年人享受養老服務補貼；500家示范睦鄰點在農村地區發揮引領作用。

二、完善養老服務保障體系,解決支付和配套短缺的問題

1.提升老年人養老照護支付能力。老年人養老照護的支付能力是促進養老服務發展的根本杠桿。2004年起，上海實施養老服務補貼制度，為經濟困難的老年人提供養老服務補貼。2017年，上海率先在三個區開展長期護理保險制度（以下簡稱“長護險”）試點，2018年1月在全市全面推開。截至2018年8月底，上海長護險服務對象已達14.5萬人，服務人次達228萬人次。

2.全面加強醫養結合。醫療需求是養老服務需求重中之重。2015年，上海出臺《關于全面推進上海醫養結合發展的若干意見》鼓勵養老設施與醫療設施整合設置、鄰近設置。2017年底，全市703家養老機構中有內設醫療機構的共283家，占總數的40.26%；對無法內設醫療機構、也無法與醫療機構鄰近設置的養老機構、社區托養機構，與社區衛生服務中心或者其他醫療機構簽約，2017年底已實現簽約服務全覆蓋。

3.推進養老護理員隊伍建設。2014年底，《上海市養老護理人員隊伍建設（專項）規劃（2015-2020年）》出臺，2017年，《關于加快推進本市養老護理人員隊伍建設的實施意見》登場。文件涵蓋養老護理人員職業發展、招錄使用、培訓補貼、薪酬激勵以及技能考核和評價機制等不同方面。

4.發揮信息化對養老服務支撐保障作用。隨著養老機構日常管理服務系統、統一需求評估系統、居家養老服務系統的相繼啟用，上海為老服務綜合信息平臺也將問世。目前，一批以“智慧養老”為特征的社會組織已經將物聯網、云計算等信息技術運用于養老服務。

三、健全政策支撐體系,助力養老服務良性發展

1.加強養老服務法制化、規范化、標準化。2014年6月，《上海市養老機構條例》正式實施，這是我國第一部養老機構方面的地方性法規。2016年5月1日實施了《上海市老年人權益保障條例》。2010年2月出臺《社區居家養老服務規范》；2013年、2014年，陸續發布《老年照護等級評估要求》《養老機構設施與服務要求》《養老機構應用標識規范》等地方標準。

2.規范基本養老服務收費政策。2014年6月，市物價局和市民政局聯合出臺《上海市養老機構服務收費管理暫行辦法》，明確不同類型養老機構服務收費的組成部分、定價要求等。2016年，新的《上海市養老機構服務收費管理辦法》修訂出臺。

3.完善養老服務扶持政策。《關于推進本市“十三五”期間養老服務設施建設的實施意見》明確對新增養老服務設施給予一次性建設補貼。同時，“以獎代補”政策為非營利性養老機構的日常運營予以補貼。 2017年推出的“社區養老服務機構責任險”也減輕了養老服務機構的運營風險。

4.落實稅費、公用事業性等收費減免政策。2014年6月，市發改委和市民政局聯合出臺了《關于本市養老機構執行水、電、燃氣、有線電視等價格標準的通知》，明確各類養老機構使用水、電、燃氣、電話，均可按照居民生活類價格標準收費；養老機構使用有線電視，按照本市有關規定，享受付費優惠。

5.完善推動多元主體參與養老服務業發展的有關政策。2016年，市民政局會同市工商局制訂《關于本市養老服務業企業登記管理的實施意見》，對養老服務企業的登記在企業名稱、公司法人類型、投資主體等方面予以放開、簡化操作流程。截至2018年6月底，新設立養老服務企業共236家。2017年9月，《關于本市公建養老服務設施委托社會力量運營的指導意見（試行）》出臺，以推動社會力量參與運營政府投資新建或新租賃改造的養老服務設施。

四、建立統一需求評估體系,解決養老服務供需不平衡的問題

統一需求評估體系注重整合養老機構、社區居家養老服務設施、老年護理院、社區老年醫療護理站、社區生活照護站等多個養老服務資源。通過使用統一的信息管理系統，由第三方評估機構和評估隊伍實施統一口徑的老年照護需求評估。截至2018年6月底，上海累計申請12.6萬人次，已評估10.4萬人，符合長護險照護等級9.5萬人。

五、建設行業監管體系,把控養老服務的各個環節

1.加強準入監管。為方便養老機構辦理設立許可申請，先后擬定《養老機構設立許可手冊》《養老機構設立許可指南》。同時，養老機構設立許可信息系統實現設立許可業務全部線上運行。

2.強化日常監管。市民政局、市公安局聯合組織培訓、持續開展消防安全專項治理，確保養老服務安全底線；市食藥監局、市民政局聯合印發《關于加強養老用餐服務食品安全工作的通知》，規范養老服務的用餐安全。并組建養老機構督導員隊伍作為提升養老機構管理和服務水平的第三方力量。

3.加強行業自律。積極發揮行業組織的作用，開展對養老護理人員的培訓、等級鑒定。建立養老機構等級劃分和評定制度，對養老機構的人員配備、設施設備條件、管理水平、服務質量、社會信譽等進行綜合評估。

4.加強社會監督。把信息公開作為加強行業監管的突破點和突破口。2016年4月，依托962200社區服務熱線，設立市養老服務機構投訴熱線，接受市民舉報、投訴和建議。各區實施養老機構年度服務運行情況公示制度，接受社會公眾監督。為強化信用約束機制，《上海市養老機構失信信息歸集和使用管理辦法》出臺。

5.開展專項行動。2017年以來，市民政局聯合市公安局、市消防局、市衛計委、市質監局、市食藥監局等部門聯合開展養老機構服務質量建設專項行動，對養老機構地毯式大檢查，并按照“一院一策”，逐項整改。