高校設備專項費績效管理問題與對策

張 蕾(成都大學 期刊中心，成都 610106)

0 引 言

教學科研儀器設備是高校培養創新型人才必不可少的物質條件，教學科研儀器設備專項經費的使用是高校部門預算的重要支出方向。隨著“211”工程、“985”工程的實施以及“雙一流”建設的開展，高校財政性教育經費撥款大幅度增加[1]，高等教育投入嚴重不足的矛盾得到有效緩解。高等教育經費的支出績效開始受到教育主管部門、財政部門和社會公眾的更多關注，高校在經費績效管理上的問題逐漸顯現出來[2]。2015年，國務院在《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》中即明確要求雙一流建設必須“堅持以績效為杠桿”，對雙一流建設要“創新財政支持方式，更加突出績效導向，形成激勵約束機制。”2017年，教育部、財政部和國家發改委在《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》中也要求“建設高校完善經費使用管理方式，切實管好用好，提高使用效益。”并且，將“制定科學合理的績效評價辦法”，對建設高校實施動態管理，以增加建設實效。

儀器設備是高校進行教學工作和科學研究的重要物質基礎，是學校辦學實力和水平的重要標志之一[3]。無論是何種類型高校，在建立和發展過程中必然會花費大量經費采購儀器設備用于教學實踐或科研實驗，不僅有利于課程建設[4-5]，更可以提升教學和科研水平，進而實現社會服務之功能。儀器設備的有效利用為高校的長足發展起到了顯而易見作用，如何管好用好設備專項費也成為高校經費管理的重要工作。近年來，高校在教育經費的績效管理方面已經取得了一些進展，但設備專項費由于金額大、所涉設備數量多、種類復雜，績效管理還存在一些亟待改進的問題。

1 存在的問題

長期以來，投入不足一直是我國高校在教育經費問題上的主要矛盾，這也因此掩蓋了高校績效意識淡薄，經費使用績效普遍不高的事實，尤其是設備經費的使用，在高校內部的各個管理層，都不同程度存在績效管理的薄弱環節。

1.1 學 校

(1) 重申報采購，輕后續管理。高校的設備管理常常止于申報和采購環節，為了獲取更多的設備資源，往往是對設備經費的預算申報和招標采購非常重視，滿足于資產數量與賬務金額的增加，在儀器設備管理的檢查考核中也只需賬實相符即可。至于設備購置以后怎么使用、績效如何卻疏于管理，未從學校層面對設備的使用做出統一的制度規定，也沒有建立起設備使用績效的監督檢查和問責機制，以致于出現設備的閑置和浪費，設備經費投入難以收到預期效益。

(2) 資源未有效整合和充分利用。一些高校對儀器設備的管理使用缺乏統籌規劃，條塊分割，重復購置，搞小而全。一方面，部分教學單位因設備短缺難以保證學生的實踐訓練需要，另一方面，有些教學單位的設備卻不能實現滿負荷運轉。由于缺乏明確的牽頭部門和相關的配套措施，各教學單位之間設備信息不透明，資源的整合與共享難以真正實現，設備不足和設備閑置的現象同時并存，設備專項費未能實現資源的均衡配置。

(3) 管理權責不明確。由于一些高校內部各個職能部門之間管理權責不夠明晰，協調聯動機制尚未建立，既存在著管理上的重復和越位，也存在著管理上的盲區和缺位。財務部門關心預算的安排和控制，資產管理部門關注招標采購的合法合規，教務部門主要維護實踐教學的正常秩序，紀委監察部門則是重點防范設備采購過程的廉政風險，至于這些設備專項費的使用績效，不在這些職能部門的管理職責范圍之內。

1.2 學 院

(1) 缺乏必要的論證環節。設備采購項目僅有可行性研究報告而無具體翔實的論證材料，對于設備采購的必要性、設備的型號和規格、后續的安裝和使用、在教學和科研上的預期效益產出等，常常沒有做深入全面的分析和比較，甚至于拍腦袋決策，以所謂的集體研究甚至以領導個人意志代替專家論證。由于缺乏自下而上的充分論證，教師會認為這些設備是領導因為其他一些目的而讓我用的，非因為其自身教學科研的需要，因而對項目設備使用的主動性和積極性不高，對于項目建設目標和要求不了解，對項目設備的性能和操作不熟悉，一旦學院領導崗位調整，項目設備馬上就棄置一旁，新任領導旋即又開始新一輪的設備采購申報。如此循環往復，以致年年購置年年短缺。

(2) 設備的操作培訓不到位。熟悉設備的操作使用需要花費時間和精力，更需要相關的專業培訓。但是，一些高校新購置的設備安裝調試完成以后，僅由生產廠家的技術人員做簡單的技術培訓，實驗教學人員對設備的性能和使用缺乏深入細致了解，一些性能優異但操作與維護相對復雜的儀器設備或是閑置，或是利用率極低，制約了教學設備在創新型人才培養中作用和效益的發揮。

(3) 開放服務不到位。高校的教學科研設備是人才培養和科學研究的重要物質基礎，應該首先服務于創新型人才培養和創新驅動發展戰略。在滿足教學科研需求的前提下，利用高校先進的設備開展社會服務并取得一定的收益，不僅合理合法，而且有助于充分發揮這些設備的使用效益。但是，高校教學科研儀器設備不僅未對外開展有償社會服務，甚至于部門之間協作不夠，影響正常教學和科研工作順利進行。

2 原因分析

2.1 重投入輕產出的觀念根深蒂固

教育效果的滯后性和教育影響因素的復雜性，造成對高等教育投入進行績效評估存在相當的難度，這種狀況使我國高校自上而下缺乏績效觀念，重投入輕產出的意識根深蒂固。在學校財務運行過程中，不習慣于對資金的使用效果進行評估，更少將評估結果作為日后資金撥付的依據[6]。往往是根據項目來確定所需的資金，在預算上沒有約束或約束不力，預算的剛性不強。在相應制度體系不健全的環境下，更容易造成資金浪費，大量的重復購置和設備閑置，就是重投入輕產出，重采購輕績效所導致的嚴重不良后果。

2.2 尚未形成完整可行的績效預算管理模式

完整的績效預算管理過程包括設立預算目標、預算撥款支出、項目執行單位資金運用、產出績效評價與結果運用。科學的績效預算管理能夠實現預算配置經濟性與合理性、預算執行效率性與嚴肅性、預算目標效益性與科學性的有機結合。高校設備專項經費的預算申報、經費劃撥、采購執行到最后的績效評價，每一環節都需要與教學科研設備管理標準與規范的鏈接與融合，指標體系必須精準而完備。因此，對教學科研設備進行績效預算管理，必須統籌協調好教學單位和管理部門之間的關系，并圍繞績效指標對教學單位和管理部門進行統一的監督和評價。當前，各個高校對于校內職能部門及二級學院的考核是按照兩個不同的序列分別進行的，在設備的績效問題上很容易出現“公說公有理婆說婆有理”的情況，而且，考核與評價方法往往過于寬泛，未能始終貫穿績效理念，造成專項設備費績效管理缺乏整體性與統一性，影響績效管理程序設計的科學性和內部控制機制的合理性。

2.3 績效監督和管理制度缺失

高校的設備專項經費績效管理之所以存在諸多問題，除了高校管理者和教師績效意識淡薄這個原因之外，績效監督和管理制度的缺失也是一個重要原因，尤其是缺乏績效審計以及績效審計結果運用的制度設計。專項資金績效審計就是要對專項資金運用是否經濟有效進行審計監督[7]。高校專項設備經費績效審計是對高校專項設備經費使用的經濟性、效率性、效果性及資金使用效益進行審計。對高校專項設備經費實施績效審計不僅僅是為了揭示經費使用過程中的問題，更重要的還在于問題的整改以及對審計結果的有效運用。當前，高校對于設備采購經費績效審計還比較少，即便實施了績效審計，也往往是事后審計而非事中審計。由于審計時間的滯后，使得存在的問題難以得到及時的整改，審計結果難以在這個項目本身得到有效運用，從而限制了績效審計作用的更好發揮。

3 實施建議

3.1 轉變觀念，提高對績效管理的思想認識

績效管理是為加強財政支出管理，提高財政資金使用效率和效果的客觀選擇，不僅是管理方法的創新，更是管理理念的轉變[8]。樹立科學的績效管理理念，是高校績效評價治理機制的先導和邏輯起點。當前，高校的設備采購還存在片面追求數量和速度增長的現象，忽視了提高管理水平和管理質量，對設備采購的合規性、經濟性、效益性缺乏足夠的認識。盡管隨著績效管理工作的不斷推進，這一狀況已經有所改觀，但長期以來形成的“重分配、輕管理”的觀念未能徹底根除。績效管理作為一種管理思想、管理方式方法的重大變革，它要求高校管理者和廣大教師必須從思想上徹底轉變觀念，提高對績效管理重要性和必要性的認識，積極開展績效管理理論與實踐研究，并通過專項經費績效評價與績效審計的試點，總結經驗，逐步推廣，真正使績效管理理念深入人心[8]。

3.2 立足績效預算，制訂校院兩級績效管理實施辦法

要充分發揮績效杠桿的促進作用，推行績效預算管理當是一個必然的選擇。績效預算與績效評價的邏輯契合在于績效評價是績效管理的充分必要條件，充分性要求績效評價立足與績效預算的現實狀況，提升評價體系的清晰度和操作性，從而夯實績效管理的基礎；必要性要求績效評價面向未來績效預算的需求傾向，合理的績效管理流程，具備從績效結果披露的單一職能到績效結果激勵的潛在能力[9]。因此績效預算可以提升績效評價與部門管理流程的契合度，以績效預算流程為依托，系統衡量預算配置、執行與結果績效，滿足改善績效管理的需求。實行設備專項經費的績效預算管理，必須把績效理念和績效指標貫穿融入到經費申報、劃撥、使用、監督檢查、效益評價、結果運用的整個過程之中。這就需要學校以及二級學院在深入調研的基礎上，科學設計出設備專項經費績效管理的指標體系和操作程序，制定出切實可行的設備專項經費績效管理實施辦法，做到有章可循，有法可依。

(1) 明確設備專項經費績效管理的責任部門。績效預算將預期績效目標和預算分配直接掛鉤，更有利于對有限的資源進行合理、高效的配置，也更有助于借助績效手段對經費使用部門進行強有力的監督與約束。實施設備專項經費的績效管理，必須改變當前高校內部管理職能交叉、管理權責不清、管理缺位越位的狀況，盡快明確績效管理的牽頭部門，統籌負責包括教學科研設備的申報、論證、驗收入庫、管理使用、監督檢查和績效考核等環節工作，只有這樣，才能真正做到既重采購，更重管理，既重投入，更重產出。

(2) 嚴格控制設備采購支出總額。控制支出總額是實施績效預算管理的基本目的之一。如果沒有支出總額的限制，設備資源的分配效率、執行效率以及支出效益就無從談起。要嚴格控制設備采購的支出總額，必須增加績效預算的剛性約束，制定硬性規定并強制執行。設備專項費采購支出的控制不僅是財務部門的硬性控制，更應該從部門預算申報之初就嚴格論證，反復測算，以保證預算的切實可行，招標采購環節也需仔細復核，滿足所購設備符合實際需求，避免到最后的財務支付和驗收環節才發現疏漏，造成難以挽回的損失。

(3) 預算分配與績效評估相結合。編制設備專項經費績效預算，需要將預算分配與績效評估結合起來。就要求管理部門必須及時追蹤預算執行的變化趨勢，將實施結果與事前設定的目標進行對比分析。學校的層次和類型各不相同，在教學、科研和社會服務上各有側重[10]。因此，在設計績效評價指標體系時，既要考慮大學的共性，也要關照到各自學校的類型和層次特點。預算分配與績效評估結合可提高預算管理水平，實現設備專項費預算資源的合理分配，提升使用效益。

3.3 實施績效審計催化管理創新

隨著教育財政開支的大幅度增長，社會公眾對明確資源管理的責任和提高教育財政資金使用效益的要求越來越高，希望教育資金的使用過程更加透明。而教育資源使用效率和效果的真實信息，必須依靠對教育財政政策的執行情況以及資金來源和使用效果的績效審計[11]。對高校設備專項經費進行績效審計，可以降低經費使用的總體風險、提高教育經費使用效率。對設備專項費使用的經濟性、效率性和效果性給予評估與監督，可以有效抑止或防范因決策失誤、管理不到位、只講事業發展需要不計資源使用效益等因素造成的資金浪費及經濟損失[12]。強化設備專項經費績效審計能夠督促學院和管理部門在設備管理過程中關注績效，注意搜集有關資料和數據信息，保持績效預算執行的透明度，提高績效管理的質量。績效審計應貫穿于整個審計工作的全過程，不僅要對設備專項經費的財務信息進行評估，還要更多地關注管理部門的執行過程，作詳細、系統調查與分析。同時，還應該將設備專項資金績效審計結果納入學校整體支出評價考核范圍，并將審計結果作為以后申報專項資金和學校設備預算安排的重要依據。

4 結 語

設備專項經費績效管理是一項系統全面的工作，是設備管理過程中的重要環節[13]。通過構建科學的績效評價指標體系，應用嚴謹客觀的評價方法，可以為改善設備管理體制和運行機制提供決策依據，也有助于更好地為人才培養、科學研究和社會服務提供強有力的保障。高校設備專項經費績效管理是一個涵蓋績效目標驅動、績效過程管理、績效結果激勵的系統化、多層次預算管理框架[14]，體現了績效目標驅動與績效目標管理的有機結合，有利于夯實高校未來實現整體績效管理的基礎，也為高校實驗室高效運轉提供了新的思路與方法[15]。

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