“吹哨者”視角淺談事業單位內部控制

□喬 柳

一、引言

在我國當代社會中，行政事業單位作為我國經濟發展的一個特殊組織，承擔著政策制定和組織與實施的重要職責，以提供各種社會服務為直接目的，財政撥款是其主要資金來源，可以說，行政事業單位是中國社會發展走向的主導者。但是，和我國現有的上市公司和其他非營利性組織等部門相比，行政事業單位的內部控制情況卻相對落后，與其初始成立的目標理念、肩負的社會重要職責有所違背，主要存在的問題是單位工作分配不合理、分工不夠明確、工作效率低、競爭機制不明顯、貪污腐敗現象存在等。這些不良現象備受社會各界的普遍關注，有些甚至引發了人民群眾的不滿，加劇了社會矛盾的產生。因此，如何以較低的成本有效地提高行政事業單位管理水平，創新行政事業單位管理方式，增強事業單位的規章制度實施效率，提高單位的內部控制質量，已經成為事業單位現存的一個迫切需要解決的問題。而單位內部員工是最熟悉單位內部控制制度實施有效與否的人員，他們能否主動扮演“吹哨者”，這在很大程度上影響了我國事業單位的內部控制質量。

二、文獻綜述

國內外有很多學者也從不同角度對事業單位的內部控制情況和改善措施等方面進行了研究。Near JP,Miceli,MP（1985）談到吹哨者在有利益的保護下和利益的驅使下更容易誘發吹哨者的吹哨行為，良好的吹哨者保護措施可以使吹哨者將其獲取的信息充分揭發，但是他們還可以選擇利用掌握的內部信息從其他渠道獲得利益。由此看來，利益在很大的程度上決定了吹哨者的吹哨意愿。王德敏（2010）在論文中提出并總結了事業單位存在的問題，指出事業單位的內控應該從崗位設定、責任分配、業務操作規范等方面進行精細化管理，成為了一部指導用書。宗文龍，魏紫，于長春（2012）采取對某事業部門財務人員進行單位內部控制現狀的問卷調查，總結了組織部門內部控制的問題，員工的反映情況和工作狀態，進一步提出解決對策等。唐曉玉（2013）在梳理了事業單位的內控體系后，從組織單位的日常經濟活動入手，探究內部控制的制度設計、實施環節，深入發掘存在的問題，針對性的給出建議。馬丹（2017）以中等職業學校為研究對象，從宏觀和微觀著手尋找中職院校內部控制存在的問題，基于問題提出具體的方案設計。盡管對于事業單位的內部控制質量有很多學者有所研究，但都是拘泥于內部控制的五要素上，本文以上市公司為類比，從吹哨者視角來優化我國的內部控制。喬慧，張曼，鄭風田（2017）以消費者注重的食品安全為課題，研究食品市場吹哨者的作用，結果發現，吹哨者不僅降低控制成本和監管成本，而且大大緩解了我國的食品安全問題。欒甫貴，田麗媛（2017）研究發現：上市公司內部工作人員能否主動扮演吹哨者的角色，將在很大程度上保障我國信息披露的質量，而且會降低公司的審計成本和代理成本，可見吹哨者的重要性。孟飛（2018）在研究英國的吹哨者權利保護大法《公共利益披露法》的基礎上，參考英國金融監管部門構建的吹哨者保護規定，指出其存在的意義，結合我國詳情，提出構建我國金融監管部門的吹哨者保護規則。

三、理論分析

事業單位是國家為了提供科教文衛等社會服務而建立的社會公益性組織，其最顯著的特點是服務性非營利性的組織。根據2012年財政部出臺的《行政事業單位內部控制規范（試行）》中對事業單位內部控制定義的界定，它提出：“為實現組織目標，通過構建制度體系，執行戰略和實施程序等，對經濟活動可能面臨的風險進行預防和控制。”

“吹哨者”一詞來源于英國警察的吹哨行為，在有罪案發生時，用于提醒公眾的注意。本文主要是指事業單位內部有不良行為時，單位員工能予以揭發檢舉，使社會公眾了解，盡快采取措施，使事業單位及時改正。

當前事業單位的內部控制五要素為內部控制整體環境、風險評估、事實與控制、信息傳遞與反饋和監督保障機制。結合現實是事業單位的特點，我們可以發現，事業單位的控制環境主要包括機構設置、管理層的直管能力、人事政策和單位文化氛圍等；風險分為整體風險和作業風險。整體風險可能有內部人員相互勾結，互相包庇的貪污風險，使用財產效率低，預算執行不當等風險。作業風險主要可能是具體業務活動實施不當，涉及范圍狹窄，如權責分配不當，執行程序不規范等風險。事業單位的控制主要涉及預算控制、業務流程控制、財務系統控制、信息控制等。信息傳遞對于事業單位而言主要是及時有效，提高信息的有用性。監督保障主要是上級部門和內部管理人員的監督檢查，沒有特定的時間和特定的規范。

事業單位不像我國上市公司每年都必須由審計師出具的審計報告，因此內部人員的積極參與程度對我國事業單位的內部控制質量的提升有很好的促進作用。首先，單位內部人員熟知單位各項操作流程，了解本單位的內部控制制度，在長期的工作中，很清楚哪些制度或規范欠缺，存在漏洞。其次，內部人員是最直接的人員，他們的參與程度和發言權是最真實有效的，也是能在第一時間告知內控不足的人員，有利于及時糾正錯誤，減少相應的成本。因此，建立有效的吹哨者保護措施，不僅可以降低成本，也可以提升工作人員的工作積極性和參與程度，有助于事業單位的良好發展。

四、影響吹哨有效的因素

在單位沒有制定相應的吹哨保護制度時，當員工揭發檢舉單位存在的不法現象時，很容易受到處罰，輕則罰款、減薪，重則降職、被開除，甚至會被打擊報復，因此作為一個理性的工作人員，在自己吹哨之前，往往會進行抉擇，選擇有利于自己的理性行為，寧可做一個碌碌無為的小員工，也不會積極揭發，這樣對于事業單位很容易形成一種上級人員貪污腐敗，沒有真實作為，下級員工當一天和尚撞一天鐘，一副事不關己高高掛起的姿態。因此，影響單位員工吹哨的因素有以下幾方面。

（一）物質保障不到位，精神激勵欠缺

單位員工選擇在事業單位工作，一方面是由于事業單位屬于國家性質的單位，有利于實現自己的政治理想和抱負，另一方面，大部分人很可能看中的是其工作體面，屬于鐵飯碗性質的崗位，工作輕松，盡管工資不高，卻可以養家糊口。因此，單位員工會由于工作的來之不易，放棄吹哨，放棄揭發檢舉，一旦失去工作或降薪，將無法滿足自己的生活需要，如果物質激勵比較豐厚，內部人員就可以少一層生活顧慮。

物質保障是基礎，精神激勵與物質激勵同等重要。但實際上，一般單位的精神激勵并不到位。事業單位雖然有匿名信箱，用于群眾和員工反應單位存在的不良現象，但現實中，其有效作用并不得以發揮。在員工揭發檢舉后如果遭遇失業，被迫下崗，如果有上層單位領導心存報復，自己的正義行為很可能被同行看作是內鬼，遭遇非議，泄露本單位信息，在短時間內很難找到各方面適宜的工作，心靈創傷更是難以彌補。

（二）員工責任意識淡薄，選擇性逃避自身責任

當代社會，責任意識欠缺現象嚴重，事業單位作為政策的制定者，本應該積極起好帶頭模范作用，但實際上貪于享受自己的現有條件，身上的重任并沒能充分意識到，盡管可能有意識到自己的責任，但身存的氛圍很有可能將自己的精力消耗殆盡。面對單位內部存在的關鍵問題，會有選擇性的逃避，避重就輕，不屬于自己范圍內的任務，絕不參與，不提出自己的見解，即使是自己的責任，也會做出有利于自己的安排，而不是為了有效地解決事情。

（三）競爭機制存在不足，職務晉升、分配不合理

事業單位的崗位相對穩定，在職人員少，提升空間也不足，大部分人員都抱有當一天和尚撞一天鐘的想法，對于單位執行程序規范存在的不足也當睜眼瞎，不聞不問，不管不顧，對于上級領導層分配的事物懶懶散散，消磨時間，不去甄別任務的有效性、可行性和實用性，不能充分發揮自己的價值，恪盡職守，更不會惹事燒身，積極發現單位存在的漏洞，提出自己的見解。

這些問題可能與晉升空間狹窄有關。事業單位的內部在職人員少，工作任務主要是服務性和非營利性的，人員表現的機會和用武之地欠缺，我國的人口基數大，工作人員法定退休年齡在55歲或60歲，現有的單位高層管理人員絕大數是70年代的人，均未達到退休年齡，職位尚未有空缺，因此晉升空間不充沛。事業單位招人采取筆試加面試的考核制度，以成績來分配工作崗位，可能存在考生的能力被錯誤安排，不能發揮自己的才能。

五、優化吹哨效力的對策

（一）不忘初心，堅定信念

事業單位的本質是服務性的組織，其最開始的目標是服務于國家和廣大群眾，有利于國家和社會的健康穩定發展，基于此，事業單位應時刻響應黨的號召，執行黨的決定，樹立為人民服務的信念，不忘初心，砥礪前行。在不斷實踐的過程中應形成積極健康向上的組織文化，時時處處將人民的利益置于首位，發揮自身的光和熱，充分踐行服務意識。只有在這樣的氛圍中，公司員工才能擔當起自己的責任和使命，面對不法行為，積極吹哨示意。

（二）優化考核方式，人盡其才

選擇合適的考核方式是獲取人才的重要途徑，作為事業單位，對已有的考核方式，應結合本單位的特點，對其進行合理優化，遵循適應性，全面性，以及成本效益等原則，保障人才獲取的公平性。同時，加強人力資源管理，盡可能熟悉每位職工的特點，將他們置于合適的崗位，充分發揮每位人才的特點，更好地為本單位服務。

（三）合理競爭，優化晉升機制，調動積極性

在晉升路上，競爭是不可避免的。但事業單位應發揮自己的組織文化，使員工合理競爭，公平競爭。競爭有合理競爭和惡意競爭，只有通過合理競爭，才能使每位員工發揮自己的作用，營造共同進步的結果。在日常生產經營活動中，單位應充分調動員工的積極性，通過建立合理的獎懲機制，使得每位員工都能參與到本單位的經營中來，及時發現某些制度的缺陷，結合自己的專業特點和自己的知識儲備，尋找出更為良好的解決方法，從而提高本單位的生產經營效率，進而加快單位前進的步伐。

因此，事業單位要始終堅持擇優，優中選優，不養閑人，充分發揮每位員工的長處，讓有實力的人得到提升。主要領導者要能秉承公平公正的態度，堅持廉義禮恥，建立完善的工作體制和晉升體制，加強內部監督，及時預防和懲治單位內部存在的舞弊行為和拉幫結派行為，在民主投票的基礎上不局限于票數高的能晉升，要以事實工作業績為基礎，綜合抉擇，盡量做到人盡其才，杜絕人才的浪費，對于敢于提出不同見解的同志要予以表彰，給予提升的機會，杜絕非法打擊報復行為的發生。

六、結論

通過上述分析，我們可以得出以下結論并提出相應的建議。

第一，對于吹哨者而言，良好的吹哨者保護措施會直接影響吹哨者的意愿，有效的獎金激勵機制、良好的晉升機制和工作表彰很大程度上增加了吹哨者的數量和積極參與程度，對于單位內部發生的不良和不法行為，能夠在第一時間得到解決，提升了事業單位的內部控制質量。因此，現階段的主要任務是建立良好合理的吹哨者保護措施，給出最為明確的規定。

第二，對于事業單位而言，吹哨者保護措施的建立，會在很大程度上提升內部控制的質量和信息披露的及時程度、有效程度，不但降低了國家政府的監督管理成本，保障了內部人員揭發檢舉的權益，而且激發了內部人員的工作積極性和參與程度，良好的晉升機制和競爭機制，讓下層員工看到了晉升的空間，也會讓上層領導者有危機感，所有的員工在工作中會更加善于發現問題，敢于提出不同的見解，真真正正的做到人盡其才，一改以前慵懶渙散的工作氛圍，單位的組織文化也會有很大的提升。

因此，我們應該充分利用內部人員的吹哨行為來監督單位的運營管理，這就需要國家根據我國現有情況，參考國外的吹哨者保護制度，建議符合中國國情的吹哨者保護措施，改善我國事業單位的內部控制質量，使事業單位良好健康的發展下去。