關于對晉城市煤層氣抽采利用情況的調研報告

□吳淑春 魏兆軍 李雄波

根據省財政廳安排，2017年6月12日至7月30日，晉城財監處對某煤礦企業開展了會計監督檢查，檢查過程中對該企業煤層氣抽采利用情況進行了調研，并于檢查結束后走訪了煤層氣抽采利用的主管部門和相關企業，對晉城市煤層氣抽采利用現狀和煤層氣補貼政策進行了深入調研。

一、基本情況

（一）背景材料

十九大報告指出：推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。《國務院關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發展的意見》（國發〔2017〕42號）要求：推動能源供給革命，優化能源產業結構，重點布局煤炭深加工、煤層氣轉化等高端項目和新能源發電基地，鼓勵煤礦瓦斯等煤礦資源綜合利用。煤層氣是一種新型的清潔能源，我省作為煤層氣資源儲量大省，加大煤層氣的開發利用，既是煤礦安全生產的需要，也是推動能源供給革命的主陣地，更是落實十九大報告精神和推進我省經濟轉型發展的重要路徑。因此，此次對煤層氣抽采利用情況進行了重點關注和深入剖析，評估煤層氣財政補貼政策實施效果，了解政策執行中的問題，為完善財政補貼政策、更好發揮政策引導作用提供一些參考。

（二）基礎數據

1.煤層氣抽采利用情況

晉城市地處山西省東南部，沁水煤田核心腹地，煤層氣資源豐富，地質儲量達6141億立方米（占沁水盆地總量的1/10），探明儲量3073億立方米，主要分布在西北部沁水、陽城兩縣及高平市、澤州縣少許地區，具有資源埋藏淺、開采性好、甲烷純度高的特點，是目前全國煤層氣資源勘探程度最高、最具開發潛力的煤層氣田。煤層氣的開采方式分為地面鉆井抽采和煤礦井下抽采兩種。地面鉆井抽采的煤層氣濃度較高（96%以上），主要用途為壓縮液化后通過管輸和車輛運輸用于車輛燃料、化工原料等。井下抽采的煤層氣濃度較低（約30%上下），主要用途為就近用于瓦斯發電、煤礦及周邊村民自用等。2014-2016年晉城市共抽采煤層氣116.64億立方米，其中：地面抽采完成87.17億立方米，井下瓦斯抽采完成29.47億立方米；2014-2016年共利用煤層氣81.22億立方米，其中：地面抽采完成65.44億立方米，井下瓦斯抽采完成15.78億立方米。

2.財政補貼標準和補貼資金情況

煤層氣抽采利用財政補貼標準2014年為每立方米0.25元，其中：中央0.2元、省級0.05元；2015年為每立方米0.3元，其中：中央0.2元、省級0.1元；2016年為每立方米0.4元，其中：中央0.3元、省級0.1元。

晉城市2014-2016年申報并收到中央和省級煤層氣利用財政補貼資金114085.43萬元，其中：2014年31745.00萬元、2015年34875.44萬元、2016年47464.99萬元。

3.煤層氣補貼政策績效分析

近年來，在煤層氣抽采利用補貼政策的引導下，晉城市地面抽采企業和煤礦積極投入到煤層氣的開發利用中，煤層氣開發利用的安全、環保和經濟效益逐步顯現，具體體現在以下方面：

（1）安全效益：在補貼政策引導下，各企業通過地面和井下抽采煤層氣，使抽放區域的煤層噸煤瓦斯含量有效降低，釋放了瓦斯壓力，使煤礦開采時瓦斯事故發生頻率大大降低，為煤礦工人的生命安全提供了一道必不可少的安全保障。

（2）環保效益：財政補貼政策以煤層氣利用量為基數進行計算，鼓勵企業不斷提高煤層氣抽采利用量，減少排空量，多數企業通過改進工藝和增加投入，不斷提高了煤層氣抽采利用率，減少了溫室氣體的排放，減少了對大氣臭氧層的破壞，對緩解全球氣溫變暖起到了積極作用。2014-2016年，財政部核定晉城市煤層氣利用量為36.33億立方米，根據有關測算方法，煤層氣的有效利用相當于減排二氧化碳1333.33萬噸，環保效益不可小視。

鄱陽湖位于長江中下游的南岸，地勢南高北低，承納江西境內贛、撫、饒、信、修等五河來水，湖水由北部湖口出口匯入長江，是典型的吞吐型淡水湖泊。鄱陽湖水位變化大，季節性變化明顯，枯水期一般出現在春、冬季，豐水期一般出現在夏、秋季節。鄱陽湖水流受長江水位和五河來水的影響，水體流速變化明顯，水齡時間短（Qi et al.，2016）。鄱陽湖處平原區，屬大風集中區域，特別是鞋山、老爺廟和瓢山風力最為集中（張琍等，2014）。在豐水期，湖面范圍大，懸浮物空間變化不僅受河水流速的影響，還受風速的影響（賀志明等，2011；江輝等，2018）。另外，受采砂作業活動等影響，鄱陽湖北部水體呈現高渾濁特征。

（3）經濟效益：調研中，我們走訪獲取了1個地面煤層氣抽采企業和4個井下抽采企業2016年的抽采利用成本，通過座談和查閱相關資料發現無論地面抽采企業還是井下企業部分年度存在成本倒掛的問題，財政補貼使企業經營實現微利，激發了企業抽采利用煤層氣的積極性。2015年晉城市煤層氣企業完成工業總產值40.9億元，實現銷售收入41.72億元，實現利潤10.44億元，上繳稅金4.41億元。

二、煤層氣抽采利用情況和問題

（一）煤層氣抽采利用現狀

1.發展進入瓶頸期

從晉城市煤炭和煤層氣工業局了解到，晉城市近兩年煤層氣抽采總量保持在40億立方米，其中：地面抽采約30億立方米、井下抽采約10億立方米。和前幾年相比晉城市煤層氣產業發展速度放緩，很難有大的突破，目前煤層氣發展進入了抽采利用技術和資金的瓶頸期，需政府進一步加大引導和扶持力度。

原因分析：（1）晉城市煤層氣區塊中，開發效果好的項目建設和投入已基本飽和，而地質條件復雜、開采條件差的區塊遲遲無法取得技術和產能突破，制約了煤層氣產業化、規模化發展；（2）目前多數煤層氣企業均處在微利和保本經營階段，無力再進行提升產能、擴大再生產，新的社會資本由于煤層氣行業投資成本大和風險高等因素，投資積極性較低。

2.煤礦瓦斯利用率呈下降趨勢、有待提升

晉城市2016年井下抽采利用率比2015年下降了3.4個百分點，2017年1-10月利用率比2016年下降了1.3個百分點；且2014-2016年井下共抽采煤層氣29.47億立方米，利用量僅為15.78億立方米，排空13.69億立方米，利用率為53.55%，低于地面抽采21.53個百分點。

原因分析：（1）煤礦抽采的瓦斯濃度較低，多數在10%以下，利用成本高、難度大；（2）升級改造煤層氣抽采系統投入較大，部分煤礦在微利經營下，由于資金因素不愿在抽采工藝和利用技術上加大投入。

煤層氣開采對地方生態環境破壞較大，主要表現在：一是地面開采企業抽采煤層氣要占用耕地、林地等資源，開采時造成了小泉小水斷流、地下水位下降、地下含水層污染、土壤植被破壞、水土流失、生產性泥漿及固廢污染、煤層氣排空造成大氣污染等；二是煤層氣開采農村使部分原有的飲水工程報廢，水源地水質污染，引發了新的人畜飲水困難和安全問題。

4.對地方財政增收和拉動就業貢獻不大

據主管部門介紹，地方政府和群眾在煤層氣開采利用中獲利較少，煤層氣企業上繳稅費在財政收入中占比較低，吸納本地人員就業較少，但為鼓勵煤層氣企業投資和創優發展環境，當地政府要投入大量資金完善企業在土地、水、電和交通等基礎設施方面的建設、人員就醫和子女入學等配套設施。

原因分析：（1）國家目前對煤層氣開采和利用的稅收優惠政策為：增值稅先征后退，暫不征收資源稅，所得稅從開始獲利年度起，第一、二年免征企業所得稅，第三年至第五年減半征收，且開采企業大多為央企和外企，所得稅全部或部分不在當地繳納，因而對地方稅源貢獻有限；（2）由于煤層氣產業屬于高新技術產業，對從業人員要求較高，用工人數和煤礦相比要少的多，因而對帶動就業有限。

5.煤層氣銷售價格未完全建立市場機制

調研中，通過座談和查閱資料，了解到上游開采企業銷售煤層氣的價格較低，低濃度的煤層氣銷售價格每立方米僅0.1-0.2元，造成企業投資和收益失衡，且銷售價格差異較大。以A國企和B外企為例，同等濃度的煤層氣，銷售給汽車燃料供應企業的單價，國企為3.8元/立方米、外企為2.38元/立方米；銷售給煤層氣瓦斯發電企業的單價，國企為1.5元/立方米、外企1.3元/立方米。

原因分析：（1）煤層氣價格形成機制不完善，從上游出廠價格到中間的管輸價格，再到門站價及不同終端的銷售價格，涉及環節多，缺乏系統的煤層氣價格形成機制，尤其是未進入城市公共配氣管網的煤層氣價格目前由供需雙方協商確定，致使單價存在差異，無法有效反映市場供求變化和資源稀缺程度；（2）部分抽采企業和購氣方同屬一個企業集團，關聯交易導致的定價不公允，使部分利潤人為向下游企業轉移。

（二）煤層氣抽采利用財政補貼資金申報、審核方面

1.供銷雙方輸氣計量差處理需規范

走訪中，部分企業反映長距離的管輸氣中間有排水環節，可能會導致氣量損耗，由此導致售氣方和購氣方對銷售氣量存在爭議。對有爭議的輸氣量一般購銷雙方通過相互協商解決，但存在將計量差申報財政補貼的問題。我們認為計量差不屬于正常利用范圍，應在申報財政補貼資金時予以剔除。

2.利用關聯交易使購銷雙方享受不同政策補貼

現行煤層氣補貼政策規定：企業開采煤層氣用于上網發電的部分，不享受財政補貼政策，享受發改委的上網優惠電價補貼。有些企業為了規避上述規定，將煤層氣低價銷售給中間商（中間商多為關聯企業），再由中間商銷售給瓦斯發電廠，這種銷售模式表面看，抽采的煤層氣沒有直接用于發電，煤礦企業和發電企業雙方均能各自享受到財政和發改部門的補貼，但實質不符合財建〔2007〕114號文的規定。

3.審核工作存在較大風險

受審核時間、專業知識和信息不對稱等方面的客觀因素限制，基層財政部門工作人員對申報企業的騙補行為很難發現，審核結果和企業申報數據基本一致，致使個別企業的申報利用量與財政部專員辦核定利用量出入較大，基層財政部門在初審環節存在較大的審核風險。

（三）煤層氣抽采利用稅收優惠政策執行方面

現行稅收政策對煤層氣企業的快速發展起到了積極的鼓勵與扶持作用，但有關主管部門和企業反映力度仍然不夠，主要表現在：（1）企業收到煤層氣補貼資金需繳納25%的所得稅，導致國家扶持政策直接縮水25%；（2）中央企業享受不到地方財政補貼，中石油、中聯公司等中央企業煤層氣財政補貼資金不通過地方財政部門申報，直接由財政部審核，致使無法享受0.1元的省級財政補貼；（3）煤礦企業抽采銷售煤層氣未享受增值稅先征后退政策，多家煤礦提出根據財政部、國家稅務總局財稅〔2007〕16號文《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策問題的通知》，國家對地面抽采煤層氣企業的一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策，但井下抽采煤層氣的煤礦企業一直未享受此項退稅政策；（4）部分政策實施細則落實滯后，國發〔2017〕42號文對煤層氣勘查區塊退出機制及公開競爭出讓制度、礦業權合資合作、項目審批制度改革等作出了指導，但上述政策配套的實施細則截至目前尚未印發，對煤層氣產業發展的影響不明顯。

三、幾點建議

（一）實行差別補貼政策，發揮政策調控作用

對于煤礦瓦斯抽采利用率較低的問題，建議我省參照貴州省按利用率實施“階梯補貼”政策。一是對地面抽采企業和井下瓦斯抽采綜合考慮安全、環保和經濟因素分別實施不同的補貼政策；二是對井下瓦斯抽采按利用率進行階梯補貼。貴州省的標準為煤礦抽采利用率達到35%—55%，省級獎勵補貼0.1元/立方米；煤礦井下瓦斯抽采利用率大于55%，省級獎勵補貼0.2元/立方米。晉城的利用率已達到75%，我省是否可適當提高利用率的階梯檔次，鼓勵各煤層氣抽采企業不斷提高利用率，更好發揮煤層氣的經濟和環保價值。

（二）加大對煤層氣企業的技術研發支持和金融支持

對煤層氣發展進入技術和資金瓶頸期的問題，建議政府部門通過以獎代補、貸款貼息等方式，引導煤層氣開發企業增加對鉆探工藝和提純工藝的研發投入，以突破現有煤層氣利用環節的技術瓶頸制約，為煤層氣有效利用提供技術支撐。金融機構要積極做好煤層氣開發利用項目的金融支持服務工作，對有開發前景的項目予以貸款支持。

（三）完善煤層氣價格機制，實現煤層氣價格市場化

對于煤層氣定價機制，建議參照國家天然氣的定價原則和機制，盡快建立科學合理的煤層氣價格定價機制；加強對煤層氣抽采環節的成本研究，鼓勵煤礦抽采企業單獨核算煤層氣抽采成本，建立煤層氣全成本核算體系，合理制定煤層氣出廠價格；同時應減少中間環節，降低管輸費用，并鼓勵抽采企業對下游或終端用戶實行直供，提高煤層氣上游開發企業的效益，為最終實現煤層氣價格完全市場化奠定基礎。

（四）出臺礦業權退出細則，使煤層氣和煤炭產業協同發展

對于煤礦無法取得煤層氣開發利用資質的問題，建議政府相關部門盡快出臺礦業權退出實施細則，明確已出讓礦業權收回的具體情形。對收回的煤層氣采礦權，根據“先采氣、后采煤，采煤采氣一體化”的原則，將收回的煤層氣盡量優先分配給煤礦企業。對于無法收回的煤層氣礦權，在煤炭、煤層氣的協調開發上，要嚴格執行對煤炭規劃5年內開始建井開采的區域，按照煤層氣開發服務于煤炭開發的原則，采取合作或調整煤層氣礦業權范圍等方式，優先保證煤炭資源開發需要，并有效開發利用煤層氣資源；對煤炭規劃5年后開始建井開采的區域，應堅持“先采氣、后采煤”，做好采氣采煤施工銜接，確保煤炭和煤層氣產業的協調發展。

（五）嚴格補貼資金審核，防止資金被虛報冒領

對于財政補貼資金審核中存在的問題，在“減煤增氣”推進供給側結構性改革的背景下，隨著煤層氣利用量的大幅提升，財政補貼資金的審核工作將越來越重要，因此相關部門要高度重視審核工作，建議在補貼資金審核時：一是多方入手核查利用量真實性，尤其關注賬務資料中自用氣量的核算，將銷售臺賬、開票、賬務和計量相互核對，對出現的差異認真分析原因，防范以虛報計量騙取補貼的問題發生；二是多部門配合實現信息共享，例如在審核時，從發改部門或電力公司獲取瓦斯發電企業的名單和發電量，然后追查至發電企業核實用于瓦斯發電的數量，從源頭上將不屬于補貼范圍的用于瓦斯發電的申報量全部剔除；三是主管部門參與煤層氣補貼審核，煤層氣補貼審核工作在市縣層面應由煤層氣主管部門為主，財政部門參與審核。由主管部門專業人員對煤層氣企業申報量進行審核把關，重點是對煤礦企業自用量的合理性作出判斷，對超出合理范圍的自用氣量保持應有關注，認真分析原因，對弄虛作假的自用氣量予以剔除。