PPP模式下我國基礎設施建設研究

□劉 迪

PPP模式，指由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施等主要工作并獲得投資回報，而基礎設施、公共服務價格以及質量監管則由政府部門負責，從而確保公共利益最大化。本文通過分析PPP模式的發展歷程，借以具體的案例分析，探討我國運用PPP模式進行基礎設施建設過程中遇到的問題。

一、PPP模式在我國的發展歷程

我國關于PPP模式的探討也由來已久。早在上世紀九十年代，我國就開始研究BOT模式，并進行了相關實踐。自2003年開始，全國各城市開始正式施行PPP模式，但也正是這個時候，失敗案例開始不斷出現。在2009年到2012年之間，由于城市化發展過快，導致鬼城、市政不配套等問題也在這一階段中暴露出來，該模式的發展出現反復現象。

自2013年后，PPP模式在我國的發展趨于常態化。黨的十八屆三中全會上提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，為貫徹落實這一精神，國務院發布了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發（2014）60號），強調要“積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營，通過特許經營等PPP方式鼓勵社會資本投資城鎮的供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目”。2015年5月19日，國務院辦公廳轉發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》的通知，標志著我國未來將在公共服務領域廣泛采用政府和社會資本合作模式，這一模式在我國上升到了前所未有的戰略高度，并在全國范圍內迅速推廣。為此，國家財政部、發改委不斷出臺相關規定、指導意見，強調政府和社會資本合作模式的重要意義，希望加快PPP模式的推廣之路。

從需求方面來看，根據《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》，截止到2017年末，全國常住人口城鎮化率達到58.5%，比上年末提高1.2個百分點，預計2020年將達到60%。高城鎮化需要配套設施的快速跟進，但基礎設施建設需要投資資金高達42億元。如果僅憑地方政府依靠債務管理，根本無法承擔，日后也會形成財政缺口，加重政府債務負擔。在這種背景下，PPP模式被大量采用，并有望成為地方政府引入資金、清理債務的重要舉措，但與之配套的資金管理機制也需要進一步完善。這也是我國接下來PPP模式的發展方向。

二、PPP模式在我國的實踐案例

（一）北京地鐵4號線

北京地鐵四號線是第一個在城市軌道交通行業得到正式批復實施的PPP項目。項目分為A、B兩個部分，A部分由北京市政府投資107億元建設，B部分由北京京港地鐵有限公司負責，此部分為PPP項目中的社會投資。值得一提的是，這個公司是由北京市基礎設施投資有限公司、北京首都創業集團有限公司和香港鐵路有限公司共同出資組建。按照約定，在項目竣工后，京港地鐵有限公司可使用A項目的部分資產，并負責地鐵線路的運營管理，同時擁有該線路三十年的特許經營權。三十年后，由市政府來接收B項目，過程全部為無償轉移。

作為PPP項目的成功案例，北京4號線的成功運營有三點經營值得借鑒。一是該項目建立了有效的政策保障體系。為保證項目的穩定進行，北京市政府出臺了《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》等相關政策，成立了招商領導小組，這些舉措均是為了讓政府的角色轉變順利進行，讓政府真正成為參與者和保障者。二是該項目后期對收益的分配安排也符合PPP項目的規定。為平衡社會投資和政府投資，4號線實施票價機制與客流機制，雙機制并行策略。這一方法，既能提高北京市軌道交通的管理和服務效率，也能為社會投資人帶來預期收益。三是完備的監管體系，使得項目從立項到實施，再到運營，處于透明化狀態下，為其成功運營提供了基本保障。

（二）國家體育場項目融資

在我國實施的PPP項目，并不是每一個都是成功的。例如，我國國家體育場——“鳥巢”。政府投資由北京市國有資產經營有限公司負責，而社會投資則是交給了由中信集團、城建集團、金州控股集團三家組成的中信聯合體。雙方共同負責體育場的設計、投融資、建設、運營和移交。但在實施過程中，中信聯合體放棄了特許經營權，以獲得股東身份，這一轉變基本宣告此次PPP項目的失敗。

“鳥巢”項目的失敗歸根結底是該項目并未按照常規PPP模式的步驟進行，同時國內仍未形成合適此類項目的發展環境。首先，項目的招標流程不符合PPP項目要求。本應該由雙方共同達成的協議，市政府在招標前就選定了設計方案，這導致體育場的后期運營無法得到保障，也限制了公司在賽后對“鳥巢”商業效率的最大化。第二，中標公司的后期運營能力不強。這點在招標過程中就有所體現，北京市政府過于注重融資能力，不考慮賽后運營管理能力，而中信聯合體內部缺少利益協調機制。第三，分紅方式雙方并未達成一致約定。具體來看，運營方在以后三十年的運營期內，要為北京市政府投入的二十億元折舊額買單，根本無法實現分紅。盡管后期政府收回了經營權，使得現金流保持平衡，但這一行為違背了PPP項目的要求，不利于以后此類項目的推廣。

三、PPP模式實踐中存在的問題

（一）選取項目不合理

許多政府僅僅以融資為目的，選取的基礎設施建設沒有大量收益，使得社會投資方無利可圖。還有一些地方政府為了吸引社會投資，不斷在同一個方面新立項目，使得項目價值重復，造成社會資源的浪費，產生項目風險。如在杭州灣上就有兩座大橋，相隔僅50公里左右，形成了項目與項目之間內部競爭的局面。這正是因為當地政府對項目的高資金回報率不滿。這樣充滿了重復性的投資，不但沒有減少政府財政的支出，還導致政府后續回購的壓力，形成中長期政府債務風險。這正是因為許多政府部門只看到了眼前利益，沒有長遠考慮。

（二）后期市場化運營環節不配套

目前我國很多PPP項目只看重前期運作，即項目建設，而不考慮后期運營。這就導致項目后期無法帶來經濟效益，更無法談及金融創新。而真正的PPP模式有一大特點就是實現私人企業與政府部門的雙盈利模式。同時PPP模式強調在整個項目的生命周期中注入社會資本，甚至更強調社會資本的后期運營管理環節。“鳥巢”失敗的事例中，政府部門就是因為選擇了資金實力雄厚的施工方作為社會資本方，但忽略了其缺少PPP模式中最重要的后期項目運營管理的經驗，難以實現有效運營。

（三）法律約束不穩定

截止目前為止，我國還未出臺相關法律來約束PPP模式。這就導致了項目容易出現法律變更風險，比如因為法律或規定的采納、頒布、修訂、重新詮釋，導致項目的合法性、市場需求、產品服務收費、合同協議的有效性等因素發生較大變化，影響項目的實施，甚至導致項目的中止和失敗。尤其是目前我國PPP項目設計的法律法規很多，而且大多PPP項目還處于初級階段。比如，江蘇某污水處理廠原計劃采用BOT融資模式，但是在2002年9月政府又出臺了一項《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，這就使得項目公司迫于無奈，需要與政府進行新一輪的談判，期間耗費了大量成本。

四、我國PPP模式的推廣運營策略

（一）盡快PPP法律法規體系建設

政府應當明確，完善的PPP模式是一種新型公私合作模式，這一模式要求高度的法治化和規范化。一個成功的PPP項目，需要有完善的法律條文和政策來保證項目的每一個環節都能做到有法可依、有章可循、有條不紊。建立一整套完善的法律法規促使我國的PPP項目能夠與國際接軌，這是以后此類項目順利開展的一個重要前提。PPP項目管理條例基本框架的核心部分在于具體操作方面應明確規范。

（二）政府部門的契約精神要強化

當然，僅僅有法律法規體系的保障是不夠的，PPP項目的完成還需要建立契約精神。這里的契約精神實際上是其置身于政府與非政府主體合作的經濟行為中所強調的自由、平等、互利、理性原則。政府部門應建立完善的契約制度，對每一環節的職責進行明確規定，并且應明確政府部門違約時的懲罰判定依據與懲罰措施。PPP模式作為一種制度供給的創新，其基礎在于較高的法治化水平，契約精神與商業文化并存，這樣才能讓這種新型合作模式更加廣泛的發展。同時，參與者必須清醒認識PPP在帶來巨大收益機會的同時所帶來的挑戰與風險，各級政府需要加強自身的制度約束，提高對契約精神和契約約束力的認同，引導全社會培育契約精神。

（三）健全識別PPP項目融資風險和制定風險分擔機制

英國、加拿大等國家的成功經驗表明，PPP項目的核心在于風險分擔。在一個PPP項目中，投資者最關心如何規避風險，只有將風險分擔才能吸引資金到基礎建設中，從而才能實現自身利潤的最大化。現階段來看，PPP項目面臨著許多的風險，包括不可抗力風險和一般風險。要保證PPP項目的順利實施，要求政府可以根據具體項目進行具體分析，加強對風險的識別，制定對各方都公平的風險分擔機制，從而確保PPP項目的順利進行。