當前我省鄉鎮機關辦公用房及村級組織運轉情況的調研報告

□山西省財政廳預算處

根據省委2018年推進“三基建設”的工作部署，今年以來，預算處先后赴運城、晉中、長治、晉城、忻州進行了專題調研。調研采取發放表格、實地查看、召開座談會、政策解讀等方式，走訪了5個市、12個縣、17個鄉鎮、10個村，召開了21次座談會。就當前我省鄉鎮機關辦公用房、周轉房、“五小”建設，鄉村組織運轉、“兩委”及其他村干部崗位報酬、村集體經濟如何發展等情況，與市、縣、鄉鎮、村相關人員進行了深入交流、全面了解。同時取得了14個縣、181個鄉鎮的有關數據，作為調查樣本（以下稱為樣本數據），結合實際工作進行分析，現將調研情況報告如下。

一、基本情況

（一）鄉鎮機關人員情況

我省鄉鎮機關編制數在20－100人之間不等，實有在編在職每個鄉鎮平均42人，小于全省編制平均數，說明總體來看，鄉鎮機關在職人員略微不足。另外調研發現，鄉鎮普遍存在編外人員，全省每個鄉鎮平均12人，一部分為長聘人員，多為公益性崗位，食堂、門衛、司機等后勤人員及工作需要長期雇傭的人員等；二是上級部門在鄉鎮掛職的人員。

（二）辦公用房

1.基本情況。根據有關規定，我省的鄉鎮黨政機關辦公用房由基本辦公用房和附屬用房組成?；巨k公用房又分為辦公室、服務用房和設備用房。從樣本數據分析來看，全省鄉鎮機關基本辦公用房占比75%，其中辦公室用房占比將近50%。

2.人均辦公用房面積。按在編在職人員測算，全省鄉鎮辦公用房人均37.7m2，其中：辦公室人均15.7m2、服務用房人均12.7m2、設備用房人均2.0m2、附屬用房人均7.3m2。如果加上編外人員，全省鄉鎮辦公用房人均29.6m2，其中：辦公室人均12.4m2、服務用房人均10.0m2、設備用房人均1.6m2、附屬用房人均5.7m2。

3.使用情況。全省鄉鎮機關辦公用房無論修建年份、新舊程度，還是建筑結構等，各地差異非常大。主要用房的修建年份多數在1980年到2000年之間，較早的有上世紀50、60年代的。有的由于年久失修、預制板結構等歷史原因，個別鄉鎮還有危房或存在安全隱患的現象。

（三）村干部職數和崗位報酬

1.村干部職數。我省的村干部主要有三部分組成：一是“兩委”主干，即村支部書記和村委主任；二是“兩委”的其他成員；三是村會計或報賬員、理財小組成員、紀檢組長、村民組長、計生、民調、勞保、防疫、環保、團婦武等人員，這些人員通常和“兩委”其他人員兼職或交叉任職。調研數據顯示，全省“兩委”主干村均人數為1.7人，其他村干部全省村均7.6人。

2.村干部崗位報酬。調研顯示，受地區經濟發展水平和傳統習慣的影響，我省各鄉鎮的村干部崗位報酬高低不等?！皟晌敝鞲奢^高的可以達到每年人均3.5萬元，而較低的每年人均僅約7000元。同樣，其他村干部報酬差別也較大，一些鄉鎮每年人均可達1.6萬元以上，而在個別地區，其他村干部均沒有固定的崗位報酬，每年以誤工補貼的形式補助不足1000元。

樣本數據顯示，“兩委”主干崗位報酬全縣人均平均數，最高的縣比最小的縣高出21927元，其他村干部崗位報酬全縣人均平均數，最高的比最小的高出6676元。另外，調研還發現，即使同一個市的兩個縣，差異也較大。

（四）村級組織收支結構

1.收入。近幾年我省村級組織每年固定的經常性收入主要有：各級財政的村級管理費轉移支付、經營收入、村集體經濟補助收入。

全省村級管理費轉移支付保障情況較好。省委要求的村均9萬元的標準各地基本保障到位。有的地區甚至高于保障標準。各級財政的村級管理費轉移支付成為村級組織收入的主要來源，特別是對于沒有集體經濟收入的村，成為了唯一來源。

2.支出。當前，我省村級組織的主要支出項目有：村級組織正常運轉支出（村干部報酬、日常辦公經費、村級活動場維護）、農村支部陣地建設、村級公益事業支出（文化活動、環境衛生整治、人畜吃水、田間道路修復等）。

此次調研，著重對村級組織運轉保障情況進行了了解。樣本數據顯示，由于受前文所述的干部工資報酬差異較大的影響，我省各地區的村級管理費支出結構迥然不同。

總體來說，經濟發展較好的地區，村干部工資報酬水平較高，財政轉移支付資金僅支付“兩委”主干的報酬還不夠。有的地區其他村干部報酬水平高，每年支付總額也超出了財政轉移支付資金總額。而在一些經濟欠發達地區，財政轉移支付資金在保障了村干部報酬、日常辦公經費等，還可以用于一些公益事業彌補，部分村還有一定的結余。

二、近兩年“三基建設”財政投入政策落地開花，成效斐然

調研發現，各級財政部門從講政治高度、促發展大局出發，創新思路抓基礎、精準實施強基層，多措并舉籌資金，精細管理做保障，不斷加大投入保障力度，“取得了明顯的階段性成效”。調研組所到之處，市縣、鄉村各級干部群眾首先是對省委加強“三基建設”政策是大力支持和由衷贊許，對財政“錢往基層投”的作用是充分肯定和積極評價的?；鶎痈刹咳罕妼崒嵲谠诘伢w驗到了獲得感和幸福感。

（一）鄉鎮機關硬件設施大為改觀

去年以來，各級財政部門按照“重心下移、力量下沉、保障下傾”的原則，加大了對鄉鎮機關辦公、生活條件改善的投入，用于全省鄉鎮辦公用房填平補齊、周轉房、“五小”（食堂、廁所、澡堂、圖書室、文體室）等的建設補助。截至目前，通過維修、改擴建、調劑、置換等全省鄉鎮辦公用房建筑面積增加近60萬平方米，新配置辦公用房1萬余間。鄉鎮工作、住宿、食堂、文化等環境得到有效改善，干部職工工作積極性明顯提高。

（二）鄉鎮干部職工待遇大幅提高

一是改善住宿條件，改建澡堂，增設乒乓球等文化體育活動場所，鄉鎮“五小”建設大幅提升，讓鄉鎮干部住好；二是出臺提高福利費政策，用于鄉鎮食堂食材補助，讓鄉鎮干部吃好；三是提高鄉鎮干部工作補貼。截至目前，同等職務同等工齡的鄉鎮職工，平均每月工資要比其他人員高出約500元。極大的調動了鄉鎮基層干部安心基層、扎根基層、服務基層的信心和決心，人往基層走的導向已顯現。

（三）村級組織運轉保障力度大，群眾更有幸福感

通過調研和摸底，省委要求的村均9萬元的標準，能保證了大多數地區村干部崗位報酬的發放及村級組織正常辦公的需求。

有些縣區除省委要求的村均9萬元在保障了基本運轉之外，加強了村級活動場所的建設，太谷縣全面實施農村（社區）活動場所提檔升級三年全覆蓋計劃，2017年財政投資234萬元改造80個，2018年將安排約420萬元改造83個陣地；為村級黨組織和黨員干部群眾開展學習、工作及其它活動提供了良好的環境。

（四）全省各級財政部門在三基建設推進中大顯身手，亮點紛呈

在調研中發現，全省上下秉承“大抓基層、夯實基礎、重視基本”的理念，包括財政部門在內的各部門、各階層在“三基建設”工作推進中出現了不少亮點。

一是在制度建設上有所創新。如：晉中市財政局在鄉鎮機關辦公用房填平補齊資金分配上引入競爭性機制；太谷縣財政局在扶持村級集體經濟發展上實行局領導包試點村，不僅要“破零”，還要可持續發展；陽城縣財政局以工作責任化、資金剛性化、機制長效化為抓手，對“三基建設”實行局領導包鄉鎮、分管股室和人員抓落實，駕起了財政部門與鄉村基層的工作橋梁。

二是在資金投入上有自選動作。如晉中、太原、運城等市全市村級組織運轉經費村均達到10萬元或更多，高于省要求的村均9萬元的標準；長治市襄垣縣善福鄉從穩定的大局出發，對落選的原村干部予以一定的補助；陽城縣建立了農村干部任職期間的人身意外傷害保險制度，可以在全省范圍內試探性的借鑒推廣。

三是在落實“三基”保障上各有千秋?；鶎咏M織建設方面：襄垣縣實施了“暖冬工程”，為328個村（社區）活動場所安裝了空調，實現了村級組織活動場所全覆蓋?；A工作方面：太谷縣全面啟動鄉鎮黨校規范化建設。在鄉鎮建成標準化的鄉鎮黨校，在各村建設農民夜校，全力打通基層黨員干部群眾教育培訓最后一公里?；灸芰Ψ矫妫簳x城市全面提高黨員干部培訓力度，選派大批各級干部到先進地區考察學習，到知名高校培訓學習，到經濟發達地區、省直機關掛職鍛煉。據不完全統計，全市2017年干部培訓學習達到27.9萬人次，培訓經費投入3731萬元，2018年預計達到6000余萬元，比往年大幅增長。

（五）村集體經濟發展上有好經驗好模式

陽城縣芹池鎮油坊頭村人口不足500人，當周邊的村集體經濟逐漸衰退，甚至負債累累時，油坊頭村充分發揮黨支部戰斗堡壘作用，結合自身資源，村集體資產和資金逐步發展壯大。2017年實現村集體收入68萬，其中僅利息收入就達40萬，村內三個企業上繳收入18萬元，并帶動了村民就業，取得社會、經濟和政治等多方面效益。村支書呂鎖龍20年敢作為，有定力，有覺悟，將上級獎勵個人的1萬元，分給其他村兩委，令人感動。在問及對上級有什么要求或建議時，別的村都是要求加大資金投入，而他卻堅定的說，“我們需要更好的農村人居環境和鄉村文化?！?/p>

陽城縣演禮鄉柵村在收到征地補償款后，沒有全部分配至村民，而是根據村的自有地形地貌，發展了以薰衣草為主的農業公園，吸引周邊甚至外省游客前來休閑觀光，2017年僅門票收入達到70萬元，既發展了農村旅游產業，又帶動了農民就業，更主要的是壯大了村級集體經濟。

像油坊頭村和柵村這樣的村，已完全不依賴財政投入的村級組織運轉經費，村集體可持續的收入不僅保障了村級正常運轉，還可大力發展村級公益事業。這些村依靠自身資源，整合資產與資金發展集體經濟的模式可以借鑒和示范推廣。另外，財政資金如何引導和促進村集體經濟發展，值得我們思考和探索。

三、存在的問題和基層的建議

（一）一些部門在執行政策時“一刀切”，基層很難適應，束手無策。例如，部分鄉鎮機關辦公用房建設年代較早，按我省有關規定的建設標準可能超標。如果硬性按標準執行，有的辦公用房已不適宜改造，有的造成浪費。

另外，省里規定鄉鎮運轉保障經費每個鄉鎮不少于60萬元，調研發現，人口少且地域小的鄉鎮每年60萬元較為寬裕，而相反的一些大鄉鎮卻略顯緊張。

所以，調研座談中，基層干部群眾對上級出臺政策、執行政策要注重地區差異化的呼聲很高。如：榆次區張慶鄉黨委書記建議鄉鎮干部補貼要根據工作年限拉大檔次，調動干部職工的工作積極性；襄垣縣建議增加縣級調控的權限，更好發揮財政資金保障基層的效益；武鄉縣石北鄉黨委書記建議周轉房、辦公用戶填平補齊、“五小”建設等資金可以捆綁統籌使用，鄉鎮可以根據自身情況合理安排使用；武鄉縣故縣鄉黨委書記憑借多年的農村工作經驗，建議村集體經濟發展與鄉村振興戰略要有機結合起來；陽城縣政府領導建議對省界縣區在資金和政策上適當的傾斜，更有利于與周圍省達到平衡。

（二）鄉村干部職工待遇有待繼續提高。加強“三基建設”一年多來，盡管鄉鎮干部職工工作補貼增加了，吃好了、住好了，但相比縣城工作，干部職工就餐條件差、洗浴設施短缺、文體器材偏少、業余生活單調等問題仍很突出。另外在調研中也發現鄉鎮缺編的現象很普遍，一定程度上說明當前鄉鎮工作待遇的吸引力還是不足。

村干部崗位報酬方面。盡管省委規定兩委主干的工資“不低于當地農村勞動力平均收入水平或當地農民人均可支配收入的兩倍”，但調研發現，鄉村干部還是認為村干部報酬偏低，遠低于外出務工人員收入。另外，村主干一般都是村里的能人，理應高于其他農村勞動力的收入。得不到應有的報酬致使有些兩委主干思想動蕩、不專心工作，長期以往，在群眾中的凝聚力、號召力會減弱，進而影響基層政權建設。其他村干部，兩委其它干部崗位報酬過低，有的地區甚至沒有，致使部分村干部長期在外勞工，對自己應承擔的工作過問較少。

（三）群眾對美好生活的向往和基層財力有限的矛盾日益凸現。當前，鄉村兩級除正常運轉外，還承擔著諸多和群眾生活密切相關的民生事務和社會公益事業，支出需求較大。

對于鄉鎮，小城鎮建設中的供水供熱、排水系統、垃圾污水處理等配套設施的運行，污染防治、道路養護、綠化管護、公共設施維護等，在當前事權和財權沒有明確的情況下，多數是由鄉鎮負擔。大的鄉鎮需要上千萬元，小的也得百萬元。這些支出從保障基層民生這方面來說已形成剛性支出。

對于村級，農民文化活動（廟會、唱戲）、老年人的節日補貼、吃水補助等老百姓的福利已形成慣例支出。而農村環境整治、遇水毀等災害后的田間道路修復、防火防汛等村級公益事務的基本建設支出一個也不能少。陽城縣芹池村支部書記說：“福利年年高、水費不能漲”，形象、真實的反映了村干部的無奈。

（四）其它問題。此次調研的重點是鄉鎮機關辦公用房及村級組織運轉情況，但在調研中發現了基層的一些其它問題，希望得到有關部門的關注。

一是鄉村債務問題不可小視。鄉村債務的形成較為復雜，大多有其特定的原因，有政策性的、有歷史性的、有發展公益事業形成的，有村集體經濟發展失敗欠下的等等。調研中發現，部分鄉村的債務金額較大，有的村級賬務長期被法院凍結，直接影響到農村的社會穩定。

二是村集體經濟整體薄弱。雖然村集體經濟組織收入整體破零，但大部分村組織運轉主要靠財政撥款、土地承包收入（部分村集體土地征拆補償收入），來源單一，村集體經濟發展方向不明、途徑不多。

三是村級報刊征訂任務偏多。調研發現，村級每年承擔的多則5000元、少則幾百元的各類報紙、刊物費用?；鶎痈刹糠从常诋斍靶畔⒒瘯r代，通過手機等就可及時關注黨的政策、時事等，紙質報刊在農村可壓縮征訂數。

四、工作建議

（一）部分調整“三基建設”財政保障政策。將現行每個鄉鎮不低于60萬元的鄉鎮運轉經費保障政策，調整為縣域內平均每個鄉鎮不低于60萬元。

（二）“三基建設”政策要持續推進，繼續在政策上、資金上向基層傾斜。一是適時適度增加村級（社區）管理費。增加的資金主要用于提高農村兩委其它干部崗位報酬、村（社區）活動場所維護及寬帶網絡建設和取暖設備覆蓋。二是繼續對鄉鎮機關辦公硬件建設補助，主要用于改善辦公設施等基礎條件。三是政策上進一步加大對鄉村干部的關心，提高鄉村干部工作激情的后勤保障能力，真正使鄉村干部住得下身、安得下心、干得成事，工作上有責任感，生活上有幸福感。

（三）探索建立多元投入保障機制。通過進一步明確各級經費保障責任，爭取形成財政多投一點、基層自籌一點、其它補充一點的多方投入機制，逐步提高基層基礎經費自我保障水平，形成“三基建設”保障機制的長效化。

（四）村（社區）活動場所要上檔升級。從基層反映的情況來看，有些地方的其它組織場所，超越了當地的村級活動場所。村級組織活動場所急需上檔升級，以便維護基層黨組織在群眾中的領導力、凝聚力、向心力。建議由組織部門牽頭，參照太谷縣的做法，優先使用黨費、黨建經費等，不足部分由財政資金適當彌補。

（五）創新對村集體經濟扶持的方式。從村集體自身需要和扶持發展壯大村集體經濟政策要求等方面看，都必須發展集體經濟。建議將扶持村級集體經濟財政資金，改用貼息、獎補等方式，引導村集體結合當地產業、依托自身優勢開辟增收渠道，達到擴大試點縣、增加受益面的目的。注重調研總結、交流學習，發揮油坊頭等村典型亮點的示范引領作用，不斷提高村級組織自我保障能力，進而減少村級運轉保障對財政的依賴。