晉中市采煤沉陷區綜合治理項目建設情況的調研報告

□薛振明 趙 鵬

山西省素有“煤海”之稱，是我國最重要的煤炭基地之一。全省含煤面積約6.2萬平方公里，占全省國土面積的40%，新中國成立60多年以來，全省累計開采原煤150億噸，外調煤炭近百億噸，占全國各產煤省總調出量的3/4。據初步統計，山西省因采煤造成的采空區面積近5000平方公里，其中沉陷區面積約3000平方公里，受災人口約230萬人。2016年，省政府印發《山西省采煤沉陷區綜合治理工作方案（2016-2018）》，將采煤沉陷區綜合治理作為煤炭供給側結構性改革的重要舉措予以實施。特別是能夠明顯改善受災群眾的生產生活條件，是一項重要的民生工程。晉中市有5個縣（市）3大類11個采煤沉陷區綜合治理項目（以下簡稱治理項目）納入省級采煤沉陷區治理范圍。具體情況如下：

一、基本情況

晉中市含煤面積1.2583萬平方公里，占全省含煤面積的20.5%，占全市總面積的76%。多年的采煤造成晉中市出現大片沉陷區，顯現出的地質環境問題主要有地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡、泥石流、不穩定斜坡等地質災害隱患，含水層破壞，土地資源損毀，地形地貌景觀影響和破壞等。

按照全省采煤沉陷區綜合治理規劃安排，晉中市共有治理項目11個，通過治理將達到減少或避免礦山地質環境影響和破壞、有效防治地質災害、保障礦區人民生命財產安全，重新恢復遭到破壞土地的經濟或生態價值、增加農民收入、保證國家糧食安全，恢復原有林地面積、減少水土流失，改善礦區及周邊生態環境等效果。具體項目包括：

（一）礦山地質環境治理項目2個，分別為山西義棠煤業有限責任公司煤礦地質環境治理試點項目（實施主體：山西義棠煤業有限責任公司，介休）投資9404.83萬元、山西汾西礦業集團兩渡煤礦有限責任公司地質環境治理項目（靈石縣兩渡鎮人民政府）投資1658.86萬元；

（二）土地復墾項目5個，分別為靈石縣夏門鎮北莊、文殊原礦區復墾項目（山西靈石華瀛金泰源煤業有限公司）投資1424.57萬元、壽陽縣方山土地復墾項目（山西煤炭運銷集團壽陽富東煤業有限公司）投資1067.89萬元、壽陽縣段王土地復墾項目（山西壽陽段王煤業集團有限公司）投資1182.28萬元、晉中市靈石縣翠峰鎮蕩蕩嶺礦區復墾項目（山西靈石華嬴蕩蕩嶺煤業有限公司）投資564.88萬元、晉中市壽陽縣方山土地復墾投資（壽陽縣方山土地復墾項目潞陽麥捷煤業有限公司）477.79萬元；

（三）礦山生態環境恢復治理試點示范項目4個，分別為國投昔陽能源有限責任公司白羊嶺煤礦礦山生態環境恢復治理試點示范工程（國投昔陽能源有限責任公司）投資4129萬元、山西靈石天聚鑫源煤業有限公司（露采礦）礦山生態環境恢復治理試點示范工程（山西靈石天聚鑫源煤業有限公司）投資4215萬元、山西壽陽段王煤業集團有限公司礦山生態環境恢復治理試點示范工程投資3756萬元、山西煤炭運銷集團左權盤城嶺煤業有限公司礦山生態環境恢復治理試點示范工程投資466萬元。

二、項目建設及資金到位情況

截至2018年5月底，晉中市11個治理項中已開工的項目5個，未開工的項目6個。

已開工項目包括礦山生態環境恢復治理試點工程項目4個，分別為左權縣盤城嶺項目已完成總工程量的70%、壽陽縣段王煤業項目已完成總工程量的35%、昔陽縣白羊嶺項目已開工建設、靈石縣天聚鑫源項目已具備開工條件；土地復墾項目1個，為壽陽段王土地復墾項目已開工建設。

未開工項目包括地質環境治理項目2個，分別為介休市義棠煤業項目、靈石縣兩渡煤礦項目；土地復墾項目4個，分別為靈石縣夏門鎮北莊文殊原礦區項目、靈石縣蕩蕩嶺礦區項目、壽陽縣方山土地復墾項目（壽陽富東）、壽陽縣方山土地復墾項目（壽陽潞陽麥捷）。

11個治理項目總投資28347.02萬元，由國家、省、市、縣、企業按照20%、20%、15%、15%、30%的比例負擔，即分別投資5669.21萬元、5669.21萬元、4251.15萬元、4251.15萬元、8506.30萬元。已落實配套資金24746.68萬元，其中中央5669.21萬元、省級5669.21萬元、市級4251.15萬元、縣級3473.97萬元、企業5682.41萬元，未落實配套資金3600.34萬元，其中縣級未配套資金777.18萬元（左權70萬元、壽陽707.18萬元）、企業自籌資金2823.16萬元（靈石縣兩渡煤礦497.66萬元、華瀛金泰源427.37萬元、蕩蕩嶺煤業169.46萬元、天聚鑫源1265萬元、壽陽縣富東煤業320.34萬元、潞陽麥捷煤業143.33萬元）。分項目情況如下：

（一）礦山地質環境治理項目（2個）

1.山西義棠煤業有限責任公司煤礦地質環境治理項目，實施主體為山西義棠煤業有限責任公司（介休市），2016年省政府批準立項，該項目可行性研究報告通過專家評審，目前進入勘察設計階段，未開工建設；項目總投資9404.83萬元，中央1880.97萬元、省級1880.97萬元、市級1410.72萬元、縣級1410.72萬元、企業2821.45萬元均已到位。

2.山西汾西礦業集團兩渡煤礦有限責任公司地質環境治理項目，實施主體為靈石縣兩渡鎮政府，2017年省政府批準立項，該項目可行性研究報告通過專家評審，目前進入勘察設計階段，未開工建設；項目總投資1658.86萬元，中央331.77萬元、省級331.77萬元、市級248.83萬元均已到位，縣級248.83萬元已列入2018年預算，企業自籌部分497.66萬元未到位。

（二）土地復墾項目（5個）

1.靈石縣夏門鎮北莊、文殊原礦區土地復墾項目，實施主體為山西靈石華瀛金泰源煤業有限公司，2017年省政府批準立項，該項目勘察設計方案已通過專家評審，目前正在進行招標前準備工作，未開工建設；項目總投資1424.56萬元，中央284.91萬元、省級284.91萬元、市級213.69萬元均已到位，縣級213.69萬元已列入2018年預算，企業自籌部分427.37萬元未到位。

2.靈石縣翠峰鎮蕩蕩嶺礦區土地復墾項目，實施主體為靈石縣蕩蕩嶺煤業有限公司，2017年省政府批準立項，該項目可行性研究報告通過專家評審，目前進入勘察設計階段，未開工建設；項目總投資564.88萬元，中央112.98萬元、省級112.98萬元、市級84.73萬元均已到位，縣級84.73萬元已列入2018年預算，企業自籌部分169.46萬元未到位。

3.壽陽縣方山土地復墾項目，實施主體為山西煤炭運銷集團壽陽富東煤業有限公司，2016年省政府批準立項，該項目已完成設計方案專家評審、施工單位招投標工作，未開工建設；項目總投資1067.8萬元，中央213.56萬元、省級213.56萬元、市級160.17萬元均已到位，縣級應配套資金160.17萬元，實際配套50萬元（按工程進度），企業自籌資金320.34萬元未到位。

4.壽陽縣方山土地復墾項目，實施主體為山西壽陽潞陽麥捷煤業有限公司，2017年省政府批準立項，該項目設計方案已通過專家評審，施工單位招投標已完成，未開工建設；項目總投資477.79萬元，中央95.56萬元、省級95.56萬元、市級71.67萬元均已到位，縣級應配套資金71.67萬元，實際配套20萬元（按工程進度），企業自籌資金143.33萬元未到位。

5.壽陽縣段王土地復墾項目，實施主體為山西壽陽段王煤業集團有限公司，2016年省政府批準立項，該項目已完成設計方案專家評審、施工單位招投標工作，并于2018年3月開工建設，預計8月底完工；項目總投資1182.29萬元，中央236.46萬元、省級236.46萬元、市級177.34萬元、企業354.69萬元均已到位，縣級應配套資金177.34萬元，實際配套50萬元（按工程進度）。

（三）礦山生態環境恢復治理試點示范工程（4個）

1.靈石天聚鑫源煤業有限公司（露采礦）礦山生態環境恢復治理試點示范工程，實施主體為靈石天聚鑫源煤業有限公司，2017年省政府批準立項，該項目已完成設計方案專家評審、施工單位招投標工作，由于面臨企業減量重組，要求變更設計方案，暫未開工；項目總投資4215萬元，中央843萬元、省級843萬元、市級632萬元均已到位，縣級632萬元已列入2018年預算，企業自籌資金1265萬元未到位。

2.山西壽陽段王煤業集團有限公司礦山生態環境恢復治理試點示范工程，實施主體為山西壽陽段王煤業集團有限公司，2017年省政府批準立項，該項目已完成設計方案專家評審、施工單位招投標工作，并于2018年3月開工建設，目前完成總工程量35%，預計2018年8月底完工；項目總投資3756萬元，中央751萬元、省級751萬元、市級563萬元、企業自籌資金1128萬元均已到位，縣級應配套資金563萬元，實際配套145萬元（按工程進度）。

3.中煤集團白羊嶺煤礦礦山生態環境恢復治理試點示范工程，實施主體為白羊嶺煤礦有限公司（昔陽縣），2017年省政府批準立項，該項目已完成設計方案專家評審、施工單位招投標工作，并于2018年3月開工建設，因施工穿越陽涉鐵路路基需報請鐵路部門審批，自燃區施工難度大、工期長等原因，預計2019年5月完工；項目總投資4129萬元，中央826萬元、省級826萬元、市級619萬元、縣級619萬元，企業自籌資金1239萬元均已全部到位。

4.山西煤炭運銷集團左權盤城嶺煤業有限公司礦山生態環境恢復治理試點示范工程，實施主體為左權縣盤城嶺煤業有限公司，2017年省政府批準立項，該項目已完成設計方案專家評審、施工單位招投標工作，并于2017年11月開工建設，目前完成總工程量的70%，預計2018年8月底完工；項目總投資466萬元，中央93萬元、省級93萬元、市級70萬元、企業自籌資金140萬元均已到位，縣級配套資金70萬元未到位。截止目前，已撥付資金186萬元。

三、項目推進采取的主要措施

（一）領導重視，認識到位，有力推動項目建設

采煤沉陷區治理是省、市、縣政府當前的一項重要工作，治理項目涉及到政府、企業、鄉鎮、村等多方面因素，因此晉中市各級領導對此項工作高度重視。一是市領導親自掛帥，建立組織機構。2016年6月21日，省政府《方案》下發后，市政府主要領導高度重視，召開專項會議進行安排布署，成立了晉中市采煤沉陷區綜合治理領導小組，組長由市長擔任，副組長由分管副市長擔任，成員由相關部門一把手擔任。二是縣政府高度重視，積極組建領導小組。壽陽縣、介休市、昔陽縣、靈石縣在省、市相關工作部署下，也分別成立了采煤沉陷區綜合治理領導小組，由縣（市）長或分管副縣（市）長任組長，下設專項工作辦公室。三是全市統一措施，提升工作高度。市政府要求縣級政府將采煤沉陷區專項治理工作納入年度目標責任考核指標，強化對項目實施情況的跟蹤考核，推進滯后的項目將啟動問責程序，嚴肅追究責任單位主要負責人及具體責任人責任。

（二）部門協調，上下聯動，形成項目實施合力

一是政府牽頭，協調解決項目問題。以靈石縣為代表，該縣成立采煤沉陷區綜合治理領導組后，多次召開現場辦公會，組織協調各部門及企業解決制約項目推進的資金、技術等方面的問題，并成立了采煤沉陷區綜合治理項目督查組，對項目進展、資金到位和制度建設情況進行了全面的督查。二是構建協調制度，發現問題及時處理。市項目主管部門建立了“周報、月報”制度以及定期巡查制度，定期進行巡查并召開項目推進會。規定從2016年3月26日起，要求項目實施主體每周三書面匯報上周工作情況及下周工作安排，每半月組織各單位召開項目推進會，主動協調解決制約項目推進的資金、技術等方面的問題。介休市亦建立周報制度并每半月召開項目推進會。三是建立共管賬戶，強化資金監管。介休市義棠煤業項目、靈石縣天聚鑫源項目均建立項目資金企業、部門共管賬戶，資金使用過程受政府部門嚴格監管，確保資金使用安全。

（三）建章立制，履行職能，建立項目推進機制

一是在市級層面加強項目資金管理制度建設，市財政局制定印發了《晉中市采煤沉陷區綜合治理資金管理辦法》（市財城〔2017〕57號），重點對采煤沉陷區綜合治理專項資金的部門職責、資金籌集、資金使用、賬戶管理，績效評價、監督檢查等方面做出了規定和規程。二是在縣級層面昔陽縣人民政府3月份召開了《關于白羊嶺煤礦礦山生態恢復治理試點示范工程項目專題會議紀要》（昔政專紀字〔2018〕9號），對資金管理及撥付、部門協調、施工過程中涉及工程相關問題等進行了安排布署；靈石縣政府成立了靈石縣采煤沉陷區綜合治理領導組并印發《項目實施監督管理制度》、《項目資金管理制度》嚴格項目實施及資金管理，壽陽縣政府下發《關于印發壽陽縣采煤沉陷區綜合治理工作方案（2016－2018）的通知》（縣政發〔2016〕24號），進一步明確了采煤沉陷區治理領導小組人員名單和各專項辦公室職責，以及組織保障、資金籌措、土地保障、項目管理、監督檢查、績效評價等工作，介休市國土局、財政局印發《介休義棠煤業礦山地質環境治理項目資金管理辦法》（介財建〔2018〕289）、《介休市義棠煤業礦山地質環境治理項目資金支付流程》（介財建〔2018〕372號），明確了部門職責、資金籌措使用、績效評價、監督檢查等工作。三是在項目實施主體層面靈石縣蕩蕩嶺復墾項目企業成立了以董事長為組長的領導小組，并制定了《土地復墾工作方案》、《實施監督管理機制》、《靈石縣蕩蕩嶺礦區復墾項目資金管理辦法等制度》，山西汾西礦業集團兩渡煤礦有限責任公司地質環境治理項目主體制定完善了《項目資金管理制度》、《項目實施監督管理制度》、《項目資金績效考核制度》。

（四）加強監督，深入基層，開展項目檢查

市政府高度重視全市采煤沉陷區治理項目建設，為了加快推進項目建設、及時掌握項目進展情況和資金使用情況，由市財政局會同市國土局、市環保局聯發了《關于對采煤沉陷區綜合治理項目工作進行督查的通知》（市財城〔2018〕63號），分三個督查組于5月下旬對全市11個項目進行全覆蓋實地項目檢查。通過檢查，市督查組較為全面地掌握了11個項目的制度建設、項目建設及資金管理使用情況，同時也發現了不少項目亮點和問題，對此，晉中市政府辦公廳向有關縣（市）政府進行了及時反饋，進一步提高縣（市）政府的責任意識，及時針對問題完成整改，確保項目能夠按時保質完成。

四、項目建設中存在的問題

（一）工程進度較為緩慢

晉中市11個項目均立項于2016年、2017年，但目前開工建設的項目僅有5個，未開工的項目有6個，其中地質環境治理項目2個（介休1個、靈石1個）、土地復墾項目4個（靈石2個、壽陽2個）。這距離省政府2018年底完工的要求尚有一定距離，是比較突出的問題。其原因一是客觀上普遍性存在前期可研、勘察設計程序復雜，招投標均有明確時限要求，時間跨度大的問題；二是存在如靈石縣天聚鑫源項目遇到企業減量重組整合問題、昔陽縣白羊嶺項目存在穿越鐵路路基問題等特殊情況；三是主觀上項目企業積極性不高，政府部門推動力不強的現象也不可忽視。

（二）個別縣和企業資金配套未到位

一是個別縣財政配套不足，其中左權縣財政應配套70萬元未配套、壽陽縣財政707.18萬元未配足。

二是部分企業資金配套不到位，未到位規模是靈石縣兩渡煤礦497.66萬元、華瀛金泰源427.37萬元、蕩蕩嶺煤業169.46萬元、天聚鑫源壽陽縣富東煤業320.34萬元、潞陽麥捷煤業143.33萬元，原因有企業資金困難、受上級集團公司制度約束申請資金緩慢等，但關鍵因素還是企業推動項目治理意愿不強，籌集資金積極性不高。

（三）制度建設不夠完善

個別縣及企業在管理中缺失項目管理制度和資金管理制度等制度建設，其他縣及部分企業也存在制度建設不細致、不規范、不完善的問題，導致對項目的規范性建設缺乏有力的制度性約束。

（四）溝通協調力度不夠

一是與當地農民產生矛盾。采煤沉陷區治理要最終依托于土地、農村、農民，因此能否協調處理好項目建設與當地農民切實利益的關系意義重大。在現實中，有些項目就遇到了此類問題。如介休市義棠煤業項目在施工時出現與農民耕種時間重疊的問題；靈石縣夏門鎮北莊、文殊原礦區復墾項目也出現村莊干部和村民配合度不高甚至阻擾現象。

二是靈石縣天聚鑫源項目中有2處矸石山屬于減量重組整合的山西煤炭運銷集團夏門煤業有限公司、山西保利金莊煤業有限公司采區范圍，若減量重組整合完成，該2處矸石山將被采煤挖掘，為避免造成重大損失，項目工程已停工。現項目企業和當地有關部門正積極和省、市部門溝通協調項目修改事項。

三是昔陽縣白羊嶺煤礦礦山生態環境恢復治理試點示范工程項目因工程施工穿越陽涉鐵路路基需報請鐵路部門審批，自燃區施工難度大、工期長，早寒氣候影響施工進度，植被明年春季才具備種植條件等四方面的原因需要延長工期。目前昔陽縣已向晉中市政府請示，并申請由市環保局與省環保廳溝通，請求項目延期到2019年5月底完工，目前等省環保廳批復。

五、下一步推進項目的建議

（一）頂層設計，構建有力的項目運行機構

采煤沉陷區是一項復雜、長期，涉及到方方面面、條條塊塊的系統工程，當前的治理只是階段性的，因此在頂層設計上建立由縣級領導牽頭掛帥、各政府部門及企業參與的組織機構，對有力推進當前項目進展和長期持續治理均是十分必要的。針對治理項目工程進度較為緩慢的問題，在縣政府層面進一步完善項目運行領導機構，通過建立領導組織統一領導、統一指揮，進一步明確各職能部門的工作任務、職責及項目運行機制，理順政府與企業的關系，實現政府與企業的有效協調。

（二）高效規范，制定規章約束項目進展

沒有規矩，不成方圓，各縣要善于應用制度的手段促進治理項目安全、高效推進。實踐中，存在沒有建立規章制度的縣及企業，因此各縣項目主管部門要進一步有針對性地制定、完善項目管理辦法、項目績效考核辦法等規章，財政部門應完善項目資金管理辦法，企業也應在構建內部組織架構的基礎上建立規章制度，確保項目有序推進。

（三）積極協調，確保多方形成合力

治理項目具有其特殊的環境效益、社會效益，因此，面對項目治理中出現的困難和問題，企業要承擔主體責任主動作為，政府部門也應秉承使命感、責任心，積極協調發揮部門職能，努力形成多方努力合作，共同推進項目的局面。

一是針對企業積極性不高現象，政府部門要曉以大義，讓企業明白，沉陷區治理既是其作為社會經濟主體應負的社會責任，更是“誰開發、誰保護，誰污染、誰治理”原則下應盡的義務，從而進一步激發企業實施治理項目的內生動力。

二是縣級財政部門要切實加強責任意識，配套不到位的要積極籌措資金，通過調整預算或預備費解決，確保配套資金足額到位。

三是針對治理項目中出現的村民阻礙或項目涉及延期等問題，縣主管部門要主動幫助企業向上級部門進行請示匯報或與當地鎮政府、村委會取得聯系，會同企業積極協調，提出妥善解決辦法。

四是針對項目緩慢情況，項目企業要積極與上級集團公司、政府部門、鄉鎮、村集體、村民等相關方面溝通，并采取倒排工期、責任到人、分標段招標施工等措施，確保按時完成年底完工的目標。