社區治理視角下西部民族地區城市居民參與問題研究*①

劉濤濤

（中共烏魯木齊市委黨校 新疆 烏魯木齊 830026）

黨的十九大報告明確指出要“加強和創新社會治理”，“打造共建共治共享的社會治理格局”，“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。同時指出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。[1]（P49）這就為城市居民參與社區治理指明了方向和路徑。

所謂社區治理，是指社區所轄范圍內政府、社區組織、轄區單位及社區居民共同管理社區公共事務的活動。[2]社區治理是治理理論在城市社區管理中的具體運用，它要求充分發揮社區各類主體的優勢，協同處理發生在社區內的公共事務。

社區治理中的居民參與，是指社區居民為了表達和實現自己利益的需求，在公共政策范圍內通過一定的途徑和形式參與社區事務的決策、管理和監督的過程。社區居民是社區治理的重要主體，居民的參與意識、參與方式及參與的有效性是影響社區治理的重要因素，沒有居民的參與，社區治理就不可能真正實現。[3]（P172）

西部民族地區城市社區治理模式主要是政府主導，烏魯木齊市也不例外。為了深入了解烏魯木齊市社區治理中居民參與的狀況，課題組選取了烏魯木齊市90個典型的多民族重點復雜社區，對社區的工作人員和居民進行了抽樣問卷調查和訪談。抽樣社區包括新市區（高新區）17個社區、水磨溝區8個社區、米東區9個社區、沙依巴克區4個社區、天山區52個社區。所選社區少數民族比例為5%～15%的計23個社區，16%～80%的計50個社區，80%以上的計17個社區；社區流動人口比例40%以下的計45個社區，40%以上的計45個社區。其中，針對社區工作人員共發放490份問卷，回收有效問卷470份；針對社區居民（包括流動人口）共發放893份問卷，回收有效問卷883份。在社區居民的調查問卷中，漢族居民調查問卷共計471份，少數民族居民調查問卷共計412份，流動人口調查問卷共計145份。調查中女性499人，男性384人；年齡20～30歲260人，31～40歲269人，41～50歲244人，51～60歲65人，60歲以上45人；文化程度小學94人，初中163人，高中194人，大、中專209人，本科及以上223人；月收入1 000～2 000元152人，2 001～3 000元363人，3 001～4 000元217人，4 001～5 000元72人，5 001～6 000元46人，6 000元以上33人。課題組分別對社區工作人員與社區居民的有效問卷結果進行了數據統計，調查數據截至2016年11月。

一、烏魯木齊市重點復雜社區治理中居民參與的社區活動

1.參與了社區各類文體娛樂活動。近幾年來烏魯木齊市各重點復雜社區包括“訪惠聚”駐社區工作隊組織了一系列居民喜聞樂見的文體娛樂活動，以此增強社區凝聚力，吸引居民參與，社區居民還是比較愿意參與這類文體娛樂活動。在社區居民的問卷調查中，當問及被調查的居民“您是否參與過并是否愿意參與社區組織的文娛活動？”時，選擇“參與過”的占54.4%，選擇“愿意參與”的占83.7%。同時，調研中還發現重點復雜社區居民多是通過社區文體類的社會組織，如通過社區備案的舞蹈隊、合唱隊、書法隊、健身隊等組織形式參與社區文體娛樂活動。

2.參與了社區志愿服務活動。烏魯木齊市各重點復雜社區的部分居民通過參加管委會（街道）及社區的志愿者服務隊（站），開展了一些社區志愿服務。如新市區迎賓路街道目前共成立了志愿者隊伍7支，建立社區志愿者服務站7個，在中國志愿者協會注冊的個人會員達169名，在社區廣泛開展了義務治安巡邏、擁軍、垃圾清理、綠化維護等志愿服務活動。

3.參與了一些社區治理活動。烏魯木齊市各重點復雜社區通過建立“百姓心聲站”“百姓心聲信箱”“社區報”“網絡互動平臺”等方式，拓寬居民群眾參與社區治理的渠道，使群眾反映的熱點難點問題在基層基本能夠得到化解。各重點復雜社區還定期、不定期地召開居民代表大會、社區協商議事會、社區情況研判會，通報近期社區警情、社情、民情，商議解決社區存在的各類問題，加大居民參與社區治理的力度。同時，烏魯木齊市多民族重點復雜社區還打造了民族團結大院①民族團結大院，如烏魯木齊市天山區新華南路街道團結西路社區，是10個以上民族共同居住的社區，社區打造了“民族團結大院”，實行“一元院長”管理機制，在決策和管理體系中引入社區居民參與社區公共事務管理，特別是在社區建設、環境改造、民族團結、化解矛盾等方面，依靠居民的力量解決居民的問題，有效地激發了社區居民參與社區治理的積極性和主動性，實現了居民群眾自主管理、社區監管的工作模式。，成立了流動人口勞動務工協會，引導社區少數民族居民及流動人口參與社區治理，取得了很好的效果。

二、烏魯木齊市重點復雜社區治理中居民參與存在的主要問題

1.社區居民參與意識較差，普遍缺少參與的動力，居民的主體作用難以發揮。在烏魯木齊市重點復雜社區居民的問卷中，當問及居民“您對參加社區的事務感興趣嗎？”，選擇“非常感興趣”的占11.2%、“感興趣”的占30%、“一般”的占46.9%、“不感興趣”的占11.9%；問及居民“您經常參加社區活動嗎?”，選擇“每次都參加”的占6%、“經常參加”的占19.4%、“偶爾參加”的占48.9%、“沒參加過”的占25.7%；問及“您是否愿意成為社區志愿者？”時，選擇“愿意”的占48.7%、“不愿意”的占16.2%、“沒考慮過”的占30.1%、“沒興趣”的占5%。這一方面說明烏魯木齊市大部分重點復雜社區居民的公民意識不強，缺乏參與意識、監督意識、責任意識、民主權利意識，只想社區為我服務，卻沒有對社區公共責任的主動擔當；另一方面說明烏魯木齊市各重點復雜社區的“單位人”缺乏對社區的認同感和歸屬感，他們認同的還是單位，沒有參與社區治理的動力和積極性。同時，在烏魯木齊市現有的街居制社區管理體制和政府主導型社區治理模式下，社區居委會已被建設成為一級政權組織，在社區事務中多是聽從管委會（街道辦）安排，很少代表居民利益和征求居民意見，社區居民也把居委會看作是基層行政機構，把社區治理完全看作是管委會（街道辦）和社區的工作，對社區事務漠不關心，也不相信自己的參與能夠影響政府和社區的決策，普遍缺少參與的動力，只在辦事時才去社區。

2.社區居民參與結構不合理。在烏魯木齊市重點復雜社區工作人員的調查問卷中，當問及工作人員“參與社區活動的居民主要是什么人？”時，選擇“老年人”的占50.8%、“婦女”的占33.9%、“兒童”的占15.3%、青壯年的占0%；當問及“您所在社區的活動流動人口參與的多嗎？”，選擇“積極參與”的占2.9%、“偶爾參與”的占88.2%、“不參與”的占8.9%。調研中發現，參與重點復雜社區活動的還有一些是各樓棟長和樓組黨員骨干、下崗失業人員、低保戶居民、殘疾人等。由此可以看出，當前烏魯木齊市重點復雜社區活動的參與者比較單一，主要是離退休的老年人、閑散在家的婦女、放寒暑假的中小學生和兒童及與社區有一定利益關系的人員，其他人如在職的社區居民，尤其是中青年社區居民和居民中的專業技術人員，參與社區治理活動的較少，流動人口參與的就更少。流動人口一方面為了生計到城市打工，沒有時間參與社區活動；另一方面即使他們有參與的愿望，但社區很少會想到發動流動人口來參與社區治理，沒有給他們提供參與的渠道和載體。同時，當前烏魯木齊市各重點復雜社區中的少數民族居民的日常生活更多地與宗教組織、民族團體、同鄉組織發生關系，對社區公共事務缺乏參與熱情，參與的很少，如黑甲山片區居民，60%的是流動人口，少數民族人口占45%，多數人不愿意參與社區活動，給獎品都不愿意來。參與群體的不平衡、參與結構的不合理、參與者素質能力較低，造成了烏魯木齊市重點復雜社區治理的居民參與無法深入。

3.社區居民參與方式被動。在烏魯木齊市重點復雜社區居民的調查問卷中，當問及居民“您參與過的社區活動，是因為什么原因去參加？”時，選擇“社區要求參加”的占32%、“能獲得一些好處”的占20%、“大家都去從眾”的占19%、“個人喜好”的占18%、“行使權益”的僅占11%。這說明，目前烏魯木齊市重點復雜社區各族居民參與社區活動很大程度上不是出于自愿、主動，而多是在社區工作人員的動員、勸說下才去參與的；各重點復雜社區依照上級安排開展的文體活動，居民參與多數也需要動員及物質性獎勵。至于社區的選舉、社區居民代表大會中居民的參與，多數是走走形式，是被動執行性參與。同時，在參與的人群中相當一部分是下崗失業人員、城市低收入家庭人員、低保戶、殘疾人等，他們為了實現自己的利益訴求，在社區的動員下被動參與社區活動，是依附性參與。這種動員型、被動執行型和依附型參與方式發揮不了居民在社區治理中的主體作用，難以實現重點復雜社區治理的目標。

4.社區居民參與社區治理的范圍非常有限。在烏魯木齊市重點復雜社區工作人員的調查問卷中，當問及社區工作人員“你們社區的志愿者都做了些什么？”時，選擇“贊助”的占44.3%、“舉辦社區文化活動”的占29.8%、“承擔社會公益服務”的占16.5%、“其他”的占9.4%。在烏魯木齊市重點復雜社區居民的調查問卷中，當問及居民“您參加過社區居委會的選舉嗎？”時，選擇“沒有”的占55.5%。這說明，烏魯木齊市多民族重點復雜社區居民參與社區治理的實際領域和范圍都很有限。從居民實際參與的內容來看，社區居民在社區組織下參加的多是諸如環境衛生整治、治安巡邏、文明志愿者服務、捐款捐物、文體活動等文化和社會服務類型的活動，參與層次較低，普通居民對于社區政治事務、經濟事務等參與很少，他們很少能在社區規劃和社區建設、決定居民群體利益等決策性的問題上表達意見，更無法實施有效的監督。由此，烏魯木齊市重點復雜社區居民對這類事務也沒有參與的積極性。在烏魯木齊市重點復雜社區居民的調查問卷中，當問及居民“對于社區活動，您喜歡哪一類？”時，選擇“文娛活動”的占45.6%、“社區服務或志愿者活動”的占29.1%、“政治參與”的僅占11.1%。

5.社區居民缺乏參與的渠道、制度和載體。在烏魯木齊市重點復雜社區居民的調查問卷中，當問及居民“是什么原因使您沒有參加社區治理？”時，選擇“沒有收到相關參與的信息”的占24.9%，僅次于“沒有時間參加”這個選項；當問及居民“您是否有渠道參加社區的治理？”時，選擇“沒有”的占70.8%。這說明，由于當前烏魯木齊市社區已被建成一級政權組織，社區也以基層政府機構的身份自居，沒有把居民看作社區治理的主體，只是看作被動的管理和服務對象，因而在發動居民參與方面動力不足，導致社區居民參與社區事務缺乏相應的渠道，多數居民也沒有機會參與社區事務。

調研中還發現，烏魯木齊市重點復雜社區居民參與社區治理的相關制度、機制不健全，現有的制度和機制很多沒有實實在在地履行，流于形式。如社區居委會的選舉，很多居委會主任、委員沒有進行選舉，多是由管委會（街道辦）推薦、指定；又如即使是建立了居民代表大會、協商議事會等制度，但普通居民很少能通過這些途徑參與社區的事務，居民代表大會、協商議事會開會的頻率、具體時間、會議的主題都是由社區管理機構決定，居民參加基本是只有“聽”的份，再加上居民代表多由“樓棟長”組成，他們不是由居民選出來的，而是居委會直接挑選的，實際在立場上基本與居委會保持一致，使參與制度流于形式民主。這種情況下，普通居民參與社區治理的可能性就比較小。同時，當前烏魯木齊市社區社會組織正處于發育階段，無法為重點復雜社區居民參與社區治理提供有效的載體。

6.社區居民參與效能總體偏低。在烏魯木齊市重點復雜社區居民的調查問卷中，當問及居民“您是否向社區反映過問題？解決了沒有？”時，選擇“沒有反映過”的占29.8%、“反映過，全都解決了”的僅占13.5%、“解決了一部分”的占36.5%，“沒有解決”的占22.2%，這意味著重點復雜社區居民向社區表達意愿后的收效低，居民反映的很多問題并沒有得到很好的解決，也抑制了居民參與的積極性。

三、烏魯木齊市重點復雜社區治理中居民參與的對策及建議

烏魯木齊市重點復雜社區治理中的居民參與，需要政府、居委會、居民自身等各相關主體共同努力。

1.轉變社區管理體制與治理模式，完善社區治理結構，營造居民參與的外部環境。（1）正確定位政府角色。政府在社區治理中應是主導者的角色，要給予社會力量參與社區治理平臺和空間。在社區居民參與中，政府最基本的職責就是制定規則、提供支持、監督保障，以保證社區居民能夠充分地參與到社區治理中。為此，烏魯木齊市政府可以制定和完善社區居民參與的具體辦法，明確社區居民參與的權利和義務，明確政府及派出機構、社區居委會在促進居民參與中的責任和義務，明確社區居民參與的方式、程序與制度設計，使社區居民參與權在社區治理中能夠真正得以體現。同時，烏魯木齊市、區政府要對居民參與社區治理加大資金上的支持，并對居民參與社區治理進行引導和監督。

（2）注重社區居委會的自治性。從法律屬性上講，社區居委會是基層群眾性自治組織，居委會的生命力在于社區居民的積極參與。目前，烏魯木齊市可以逐步建立政府主導與社區自治相結合的治理模式，賦予居委會一定的自治權，確保居委會能把更多的精力投入到組織居民參與社區事務中來，培育社區居民對社區的認同感和歸屬感，使社區吸納社會資金投入具有法律基礎和現實基礎，推動烏魯木齊市重點復雜社區治理中居民參與的有效開展。

（3）培育和扶持多樣化的居民參與組織。社區社會組織是社區居民參與社區治理的重要組織載體，對于提高社區居民的參與水平及參與的組織化程度具有重要作用。[3]（P178）因此，烏魯木齊市各級政府要著力培育社區社會組織。一是加強對社區社會組織發展的規劃，積極發展社區公益慈善類、協調服務類、文體娛樂類社區社會組織，重點培育公共性和公益性以及專業社工為骨干的實體性社區社會組織，進行項目化推進，以更好地承接專業性較強的社區服務管理職能；二是要改革和完善社區社會組織的成立制度，撤銷社區社會組織嚴格而繁瑣的審批手續，對各類服務性、公益性、互助性的社區社會組織，各級民政部門可以按照分級負責的原則直接受理登記，對暫不具備登記條件的，先在社區備案，等條件成熟時再登記，要讓符合條件的社區社會組織申請社團法人；三是要完善社區社會組織運行的政策法規，對社區社會組織的服務宗旨、活動范圍、運作機制、資金和人員管理、監督和評估等問題作出明確規定。

同時，烏魯木齊市各級政府要大力扶持社區社會組織，主要體現在政策扶持、資金項目扶持及智力資源扶持三方面。一是要在稅收、用地、用房、用工、辦證等方面給予社區社會組織的發展一定的政策傾斜，為社區社會組織提供必要的政策支持；二是要拓展政府與社區社會組織的合作渠道，鼓勵和引導社區社會組織參加政府公益招標，逐步推行向社區社會組織購買服務政策，對社區社會組織非營利性的社區福利性和公益服務性項目給予財政補貼，把社區社會組織有效納入政府主導的社區公共服務和管理體系，從而在資金項目上對社區社會組織進行扶持；三是政府要通過加強社區社會組織工作人員的培訓與培養、發揮專業社工的帶動作用、加強社區志愿者隊伍建設等方式對社區社會組織進行智力資源扶持，加強社區社會組織人才隊伍的建設。

2.培養居民社區意識，增強居民參與能力。（1）培養居民社區意識。首先，培養居民社區意識要培育社區共同利益。社區共同利益包括居民在社區中享受到的公共產品和生活服務以及居民在社區獲得的精神享受。實踐證明，居民在社區獲得的公共產品、生活服務、精神享受越能滿足自己生活及精神的需要，他們越覺得自己與社區的利益是緊密相關的，自然就會產生對社區的認同感和歸屬感，會更加關注社區治理，也就會主動、積極地投身到社區事務中。在烏魯木齊市重點復雜社區工作人員的問卷中，當問及工作人員“你們社區主要通過什么方式使居民參與社區治理？”時，回答“提供便民服務”的占44%、“給予獎勵”的占29.1%、“私人關系動員”的占16.7%、“其他”的占10.1%，這說明“提供便民服務”要遠遠高于其他三個選項。為此，烏魯木齊市各重點復雜社區要重視公共產品和公共服務的建設，尤其要加強對在職的各族社區居民以及流動人口提供針對性的公共產品和公共服務，引導他們參與到社區治理中來。同時，在培養居民社區意識的過程中，重點復雜社區要把解決居民普遍利益訴求作為突破口，凡是與社區各族居民利益相關的公共事務，社區都要讓各族居民參與進來。

其次，培養居民社區意識要組織豐富多彩的活動，引導各族居民關注共同生活的家園。在烏魯木齊市重點復雜社區居民的問卷調查中，當問及“您認為哪種方式有助于加強居民與社區及居民之間的溝通與交流？”時，選擇的方式依次為“組織小區集體娛樂活動（39%）、召開社區業主會議（34.4%）、建立志愿隊伍為小區服務（8.6%）、網絡論壇（7.9%）、舉辦親子活動（5%）”等，這些都是很好地促進重點復雜社區各族居民參與社區事務的平臺，尤其是烏魯木齊市旭東社區每月10號的志愿者服務日的實踐值得推廣。

第三，培養居民社區意識要組織各族居民依法制定本社區的《居民公約》，以培育社區共同價值觀和行為準則。烏魯木齊市重點復雜社區居民參與社區治理更重要的是各族居民在自我管理、自我服務、自我教育層面上的一種自治和參與，最重要的形式是制定《居民公約》。因此，各重點復雜社區要結合本社區的實際情況，引領、組織社區居民制定《居民公約》，樹立社區基本的價值觀和文明準則，以此規范社區居民的行為。

（2）增強居民自身素質與參與能力。增強居民自身素質與參與能力主要是要通過社區教育及社區治理實踐來實現，這就需要政府、社區、居民三方共同的努力。對于政府和重點復雜社區來說，可以通過市民學校等載體開展居民素質教育與公共參與精神的培訓，并有意識地通過引導居民參與社區治理活動如社區選舉、社區議事、社區聽證、社區評議等培養社區居民參與的能力。居民也要主動參加培訓，增強自身社區參與的綜合素質和能力。

3.拓寬居民參與渠道、健全居民參與制度、建立居民參與的回應機制，以拓展社區居民參與的空間。（1）建立社區重大事項公示制度。各重點復雜社區對于關系社區居民利益的重大事項必須信息公開，告知居民，以滿足居民的知情權、監督權，為居民參與社區治理提供前提條件。如社區的低保、社區的房屋拆遷、社區聽證會、評議會召開等事項要向居民公開，要建立并完善長效規范的公開制度。

（2）完善居民參與制度與參與機制，拓寬參與渠道。根據烏魯木齊市各重點復雜社區的實際情況，要完善并真正落實社區選舉、居民代表大會、協商議事會等制度，逐步把社區居民參與事項擴大到社區政治事務和經濟事務領域，引導社區居民主動在有關社區建設、決定居民群體利益的重大問題、行使民主監督等決策性的問題上表達意見。同時，還要健全民情懇談、社區論壇、社區評議、社區聽證等社區居民參與對話機制，通過健全社區志愿者服務平臺、發展義工平臺、建立業主委員會等社區社會組織的途徑讓居民有更多渠道參與社區治理與服務，逐步實現居民參與從被動式、執行性、淺層次向主動式、創造性、深層次參與轉變。

（3）建立社區居民訴求表達機制和民意有效回應的機制。在烏魯木齊市重點復雜社區治理中，應建立政府機關和街道、社區聯系群眾制度，健全社區居民利益協調、訴求表達、矛盾調處和權益保障機制，保證居民的意見及建議能及時反映到居委會與相關部門，能解決的盡早盡量解決，解決不了的要及時向居民反饋情況、告知原因，激發社區居民參與的熱情，使他們主動參與到社區治理中。

4.積極引導社區少數民族居民參與社區治理。

（1）在社區合理配備民漢工作人員的比例。社區治理中應按照相關法律規定落實烏魯木齊市多民族重點復雜社區中少數民族的選舉權和被選舉權以及在居委會中的比例，使他們能夠參與社區日常事務的組織和管理。

（2）增強民族交往，促進民族和諧，使各族居民共同參與社區治理。烏魯木齊市多民族重點復雜社區在社區治理中，一方面應充分了解及尊重少數民族居民的風俗習慣、宗教文化的差異性，通過各種機制、載體，搭建各族居民交流交往的平臺，如加緊試點各民族相互嵌入式城市社區建設，尤其要加大重點復雜社區民族大院建設，使烏魯木齊市各族居民能夠混合居住，互相學習交流，互相幫助，使各族居民為了社區共同利益都能參與社區治理，而不是各自為政；另一方面要更多地了解轄區少數民族居民（包括少數民族流動人口）的具體需求和生活狀況，為他們開展針對性的管理與服務，在此基礎上引導他們參與社區治理。

（3）充分發揮少數民族組織在社區治理中的載體作用。烏魯木齊市多民族重點復雜社區要充分重視和運用社區少數民族的民族團體、同鄉組織等資源，通過這些組織開展社區治理資源的動員，使少數民族居民能夠以此為載體參與到重點復雜社區治理中來，以取得好的治理效果。

5.加強對社區流動人口的服務，促使流動人口自我管理、自我教育、自我發展，引導流動人口參與社區治理。（1）樹立“服務為先”的理念，逐步引導流動人口參與社區治理。我們不能僅僅把重點復雜社區內的流動人口當作被管理的對象，他們在社區居住生活，實際上也是社區治理的主體，是社區服務的對象。因此，烏魯木齊市各級政府及各重點復雜社區對于流動人口也要注重服務，無論是在制定政策、法規、制度上，還是在落實相關政策、法規、制度上，都要體現以人為本、服務為先的理念，加大對流動人口在就業、住房、子女入學、異地就醫、大病救助、計劃生育等相關方面的政策宣傳和服務，使流動人口能夠及時了解政府的各項優惠政策，并真正從政策中享受到實惠。還要注重搭建城市居民與流動人口交流、互動的平臺，鼓勵重點復雜社區文娛團體接納流動人口參與，通過豐富多彩的社區文化活動，逐步引導流動人口參與其中，增強流動人口對城市與社區的認同感和歸屬感，吸引流動人口主動參與到社區活動中來。

（2）加強流動人口自我管理、自我服務、自我發展。首先，烏魯木齊市各重點復雜社區要引導流動人口建立更多的諸如“勞動務工協會”“社區流動人口協會”等流動人口自我管理、自我服務的社區社會組織，通過這些社區社會組織，協助社區解決涉及流動人口的矛盾糾紛，協助社區做好流動人口的管理與服務，協助社區抓好維護穩定工作。其次，可以嘗試在烏魯木齊市建立流動人口“積分制”①針對烏魯木齊市流動人口的生活、工作情況，政府可以預先設定某些條件（如繳納社保的長短、文化程度、就業情況、子女入學情況、守法情況、是否參加非法講經與非法宗教活動等），當流動人口達到這些條件時就可以在生活的社區積累相應的積分，當積分累加到一定程度就可以獲得享受市民公共服務的資格，如廉租房、保障性住房等，最終達到申報烏魯木齊市戶口，與城市市民享有同樣的公共服務的權利，以此激勵流動人口實現自我管理、自我完善和自我發展。，激勵流動人口融入城市及社區，實現流動人口的自我管理、自我完善和自我發展，解決社區治理的難題。

[1]習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[R].北京：人民出版社，2017.

[2]徐銅柱.民族地區城市社區治理特征、困境及對策[J].理論導刊，2007（05）.

[3]邱夢華，秦莉.城市社區治理[M].北京：清華大學出版社，2013.