我國多元化糾紛解決機制的發展困境與完善路徑

地力娜爾·君馬克

(1中央民族大學 法學院 北京 100081；2中共新疆區委黨校 法學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

糾紛解決機制，顧名思義，即化解矛盾糾紛的方式、方法的總和。多元化糾紛解決機制，關鍵在于“多元化”，具體包涵主體多元、機制多元和方法多元。從2004年初到今天，我國建立多元化糾紛解決機制已歷經了14年的發展歷程。十多年來，各級人民政府，面對實際生活中形形色色的社會矛盾，不斷探索創新，作出了很多努力并取得了一定的成效。

一、我國多元化糾紛解決機制的實踐探索

1.建立社會矛盾糾紛調處中心。多元化糾紛解決機制的實現需要政府各相關部門以及社會組織、廣大民眾的共同參與和相互協作。通過構建專門的組織機構、理順管理體系、完善制度設置、細化工作程序，以實現社會矛盾的有效化解。近些年來，不同地區通過建立社會矛盾糾紛調處中心，使社會矛盾糾紛的處理獲得了更多支持與保障。如寧波市建立了三級矛盾糾紛聯調平臺，南通市建立了四級矛盾糾紛調處中心，北京市建立了五級矛盾糾紛調處網絡體系。各級矛盾調處平臺的發展建設，使一系列矛盾處理的質量與效率獲得顯著提升。

2.發揮多元化糾紛處理的社會力量。近些年來，政府及其相關部門除自身參與化解矛盾糾紛的工作外，還廣泛吸收各種社會力量，發揮多元主體的積極作用。

首先為社會組織。當前，各地政府通過政府購買即通過補貼以及獎勵等方式充分點燃了社會組織的參與熱情，并且對環境保護、教育以及醫療等不同領域進行專門化調節平臺的發展建設，這樣不僅能夠保證專業性，還能夠進一步提升針對性。在各種社會組織的積極參與下，民眾能夠更加便捷地獲得各種矛盾調解服務。

其次為律師。部分地區政府借助于公開招標的方式，與律師事務所簽訂協議，實施社區律師制度。武漢地區首先進行了社區律師的試點工作，于2012年以政府購買的方式，為每個社區配備一名律師，并取得了顯著成效。隨后，社區律師制度也逐漸在當地城鄉地區全面普及和推廣。僅2017年上半年，全市社區律師共計為26萬人次提供了相關法律服務工作，參與調解糾紛5 451件次，為矛盾糾紛的處理工作作出了巨大貢獻。[1]

最后為民間權威。部分地區積極鼓動農村五老，通過集體投票表決，組織“公道會”等各種不同調解組織的發展建設，為化解社會矛盾糾紛提供更多的支持與幫助。如四川省蒲江縣的“五老”調解隊。2013年，四川省蒲江縣法院會同成佳鎮黨委政府，率先在成佳鎮組建了以老黨員、老干部、老代表、老軍人、老教師等新型鄉賢為主體的民間調解隊伍，開展“五老”調解工作試點。在取得初步成效之后，2015年底在蒲江縣正式全面推廣。截至 2016年 6月底，全縣 12個鄉鎮中共建有103支“五老”調解隊，受理各類矛盾糾紛 1 497件，調解成功1 460件，成功率高達97.53%。[2]

3.創新多元化糾紛解決方式。近些年來，除人民調解、訴訟、信訪等化解矛盾糾紛的主要方法外，各地還創新了許多新的舉措。

首先，“三調聯動”。近年來，很多地區積極推進“三調聯動”工作機制建設，使行政調解、人民調解以及司法調解等相互協作，保證各種矛盾糾紛能夠更加及時全面地得到化解。如湖南省于2006年7月在全國率先推出的“三調聯動”工作機制。在公安機關和法院內設置人民調解室，實現人民調解和治安行政調解、司法調解的有機結合，加強引導和促進各個主體聯動處理矛盾糾紛，取得了十分理想的成效。

其次，強化保險。有些地方政府注重發揮保險在社會矛盾化解中的作用，在醫療、環保、交通、食品衛生等矛盾糾紛多發、頻發的領域，設置不同的保險險種并積極推廣，如交強險、安全生產責任險等。當發生矛盾糾紛時，及時通過保險理賠的方式，為化解糾紛開辟了一條新的途徑。如新疆伊犁哈薩克自治州特克斯縣喀拉達拉鎮瓊庫什臺村在發展鄉村旅游業時，為每一戶牧民的馬匹購買了保險，有效防止了游客騎馬游覽摔傷時產生的民事糾紛。

第三，專業性機構調解。針對一些專業性很強的社會矛盾，部分地區通過引入專業人員，發展建立專業調解機構或設立相應的專業矛盾糾紛處理平臺，更有針對性地應對和處理矛盾糾紛。如煙臺市于2012年成立了醫療糾紛調解委員會，截至2016年，申請調解矛盾糾紛401起，受理280起，成功調解案件率高達93.7%，使通過信訪化解矛盾下降了70%。

第四，鄉規民約和社區規范。社會治理不僅需要政府的規范治理，依賴于群眾自治。在實現自治的過程中，需要遵循相應的規范和標準，穩定有序的開展各項治理工作。近年來，基層政府在遵守國家法律法規的前提下，結合自身實際，制定了許多村規民約和社區規范。當發生鄰里糾紛、草場糾紛等沖突時，通過群眾認可的鄉規民約和社區規范來應對和處理，對于社會矛盾糾紛的化解也起到了十分重要的作用。

二、我國多元化糾紛解決機制發展面臨的困境

當前，雖然國內在多元化糾紛解決機制發展建設方面取得了巨大突破，創新了多種方法，經驗更加豐富，但仍面臨諸多的發展困境。

1.多元化糾紛解決機制的結構發展不夠均衡。首先，受訴訟慣性思維的影響，在應對矛盾糾紛的實踐當中，人們往往更多地把訴訟和法治相聯系。尤其是自黨的十八屆四中全會部署新一輪的司法體制改革以來，很多地方將資源重點投放在正式的法律制定和司法體制的建立健全上，對非訴訟糾紛解決機制的建設和投入相對不夠重視。在這種情況下，基本上所有的基層調解組織都面臨著資金不足，綜合實力有限等問題，難以滿足新的發展階段矛盾糾紛的調解要求。由于受到資源分配不合理等實際情況的影響，法院始終占據主導地位，非訴訟糾紛處理途徑的優勢作用難以體現出來，使得一系列民間糾紛的應對和處理難以取得理想的成效。

其次，非訴訟糾紛解決方式之間結構失衡。非訴訟糾紛解決機制包括談判、調解、公證以及復議等多種方式。但現實中，只有調解和信訪兩種方式運用的較多，仲裁、行政復議運用的較少。隨著時間的推移，行政機關在民間糾紛應對和處理工作當中所發揮的作用日漸式微。從現有的基本情況來看，行政對于民事糾紛的處理更多的體現于交通事故、勞動糾紛等領域，和過去相比，工作的質量與效率都有了一定的下降。

2.多元化糾紛解決機制的銜接互動不夠順暢。就目前國內的實際情況而言，社會矛盾糾紛應對處理機制涉及不同方面的內容，就像調解、行政裁決以及訴訟等，所有的應對處理方式都由相應的部門來設定。由于所有部門具有相應的獨立性，使得部門之間的相互協作還不夠深入全面，責任界定也不夠清晰明確，相互推諉的情況時有發生。還有一些部門領導片面的認為法治思維就是要把矛盾糾紛全部交由法院來解決，造成許多地方的多元化糾紛解決工作沒有形成統一的格局，司法依舊在發揮第一道防線的功能。

3.多元化糾紛解決機制的力量整合不夠到位。多元化糾紛解決機制的實現需要政府各相關部門以及社會組織、廣大民眾的共同參與和相互協作。只有通過多元主體的參與、配合，才能夠保證各種社會矛盾糾紛得以順利化解。為了進一步引導和促進各部門、各組織相互協作，需要對各項資源進行科學合理的配置與利用。當前，各地雖然借助于矛盾糾紛聯調委員會等發展建設來促進資源的合理配置，并在矛盾糾紛處理的過程中獲得了一定成效。但由于綜治辦等職能部門往往占據主導地位，使得多元化糾紛解決機制的力量整合不夠到位。

4.多元化糾紛解決機制的自身發展不夠完善。首先，非訴訟糾紛解決機制還沒有實現規范化和制度化。相較于訴訟糾紛解決機制而言，非訴訟糾紛解決機制具有靈活性、隨意性等特點。其中，靈活性是非訴訟糾紛解決機制的優勢，而隨意性有時卻成為制約其進一步發展的障礙。以各地建立的社會矛盾糾紛調處中心為例，雖然其在整合資源、統籌協調、化解矛盾糾紛中起到了相當重要的作用，也取得了一定的成效，但由于相關法律制度的缺失，各地政府缺乏相應的制度參考，因此各地建立的社會矛盾糾紛調處中心尚未實現制度化、規范化和法治化。這就導致許多工作的開展具有一定的隨意性，使得好的經驗和做法難以形成常態化、流程化的工作機制，不利于機制的推廣。[3]

其次，缺乏專業人才隊伍。從當前的實際情況來看，社會矛盾聯調部門的工作人員大多來自不同的領域，并不具備較強的專業知識和技能。若要保證糾紛矛盾得以順利化解，需要配備一支專業性較強的人才隊伍。就目前而言，專業人才匱乏已成為調解工作開展的重要阻礙。

第三，資金短缺。各地在實際化解矛盾糾紛的過程當中存在資金投入不足的問題，使得信息的歸集與處理工作難以順利開展，同時也不利于調解員積極性的發揮，并進一步制約了調解工作的有序進行。

三、我國多元化糾紛解決機制的完善路徑

黨的十九大提出我國已進入了中國特色社會主義新時代。新時代我國社會主要矛盾已轉化為人民對美好生活的向往同發展不平衡不充分之間的矛盾?；庑聲r代的矛盾糾紛需要健全多元化的矛盾糾紛解決機制，這就要求我們必須認真學習、領會和貫徹十九大會議精神，認真貫徹落實中辦、國辦《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，以法治思維和法治方式推進多元化糾紛解決機制的發展和建設，促進各部門各組織的相互協作，并形成合力。

1.加強組織領導，健全矛盾糾紛多元化解工作格局。首先，堅持黨委領導、政府主導地位。各級黨委政府要根據實際情況進一步健全組織領導，對已經建立起來的矛盾糾紛協調處理機制進行改進和完善，制定科學適宜的應對舉措和辦法。其次，促進綜治部門基本組織協調優勢作用的全面發揮。在黨的領導之下，加強監督和考評，保證各項基礎性工作的穩定有序開展，明確各個職能部門的基本職責以及管理的內容等，及時全面的對矛盾糾紛進行研究與判定，為問題的妥善應對與處理提出合理化的意見和建議，保證矛盾糾紛處理各項工作落到實處。第三，引導和促進更多社會主體積極主動地參與到矛盾糾紛化解當中。各個主體的積極參與、相互協作、優勢互補，并形成合力，在矛盾糾紛處理工作開展的過程中將會取得更加理想的效果。

2.加強制度建設，完善矛盾糾紛多元化解長效機制。首先，對已經建立起來的矛盾糾紛滾動排查機制進行改進和優化。其次，對于已經制定和實施的矛盾糾紛研判研究規范與制度進行改進和完善。再者，健全完善矛盾糾紛分層分級化解機制。四是探索完善司法確認保障制度。通過加強制度建設，保證各個主體之間建立起和諧的利益關系，更加及時全面地滿足民眾訴求。

3.搭建綜合平臺，提升矛盾糾紛多元化解合力。首先，重視四級調解平臺的發展建設，建立糾紛排查調處聯動機制，進一步整合資源、協調聯動、有效化解矛盾糾紛。其次，加強專業性調解平臺建設，根據實際情況以及實際需要進行專業人民調解組織的發展建設，促進專業化處理矛盾糾紛水平的全面提升。第三，對訴調以及檢調等對接平臺的發展建設要引起足夠的重視。第四，加強行政調解平臺建設。各職能部門要重視行政調解工作，明確行政調解的范圍和內容，改進和優化行政調解步驟，制定行政調解權利義務清單，通過行政指導、行政斡旋引導協商解決糾紛。[4]第五，推進公證、仲裁等各種糾紛化解平臺的發展建設，積極引導，力求通過協商的方式形成一致意見，化解矛盾糾紛。進行綜合性指揮平臺的發展建設，能夠保證各項資源的科學合理配置，促進各項資源優勢作用的全面發揮、相互協作，保證糾紛矛盾處理工作得以穩定有序的開展。

4.強化工作保障，切實增強工作實效。首先，積極引導民眾自治參與，發展建設相關的社會組織，讓民眾借助于自治組織以及經濟組織等展開一系列的自我管理和服務活動。其次，進一步加強優秀人才隊伍的發展建設，切實提升專業技能水平，保證各項工作的順利開展。第三，拓寬經費保障途徑。政府部門可借助于以獎代補等形式，引導更多社會主體積極參與幫扶工作，逐步形成科學完善的矛盾糾紛多元化解經費保障體系。

5.適應網絡時代的要求，探索網絡化糾紛解決模式。網絡時代的到來正在改變我們的社會生活。新時代的人們，不僅可以通過互聯網來滿足娛樂需求，而且可以充分利用互聯網來實現自己的多種訴求?；ヂ摼W是一把雙刃劍，既可以放大矛盾糾紛，也可以化解矛盾糾紛。在人民群眾越來越熱衷于通過互聯網表達民意、反應訴求、維護權益的今天，如何適應時代的需要，利用互聯網的優勢，引導網民理性表達訴求，合法合理處理糾紛，維護政府部門的權威，是每一個政府及職能部門需要認真思考的問題。首先，各級政府及其相關部門順應時代發展要求，建立在線糾紛解決機制平臺，給人民群眾提供一個表達訴求、反映情況、化解糾紛的網絡平臺，充分了解民意、掌握民情、化解民怨。其次，各級政府要切實保證互聯網安全，加強監督，及時全面的作出預測和判斷，根據實際情況及實際需要制定并實施應對舉措和辦法。引導民眾積極表達自己的觀點和看法，充分發揮社會監督的作用。此外，互聯網行業協會也要制定并實施適宜的行業規范，加強自我約束，注重對網站的全面監測，積極應對和處理所出現的各種問題。

多元化糾紛解決機制的構建是一個系統工程，不可一蹴而就。各級政府尤其是基層政府及職能部門，要認識到建立多元化糾紛解決機制的重要性，結合各地實際情況，借鑒成功經驗，探索建立符合地方特點的多元化糾紛解決機制，更好地提升社會治理水平，推進全社會多層次多領域的依法治理。

[1]湯煒瑋，胡弦，王繼明.社區律師的武漢探索[N].湖北日報，2017-09-11.

[2]崢嶸.多元化矛盾糾紛化解機制實證分析——以四川省蒲江縣“五老”調解為例[J].人民法治，2017（05）.

[3]王小華.多元化糾紛解決機制建設的實踐與思考——以寧波市為例[J].公安學刊（浙江警察學院學報），2016（03）.

[4]曹雪根，張建章，余潔.矛盾糾紛多元化解機制建設的若干思考——以嘉興市為例[J].公安學刊（浙江警察學院學報），2017（02）.