國家安全視野下西部邊疆治理研究*①

萬秀麗 牛媛媛

(蘭州大學 馬克思主義學院 甘肅 蘭州 730000）

邊疆具有豐富的內涵，“不僅包括傳統意義上的陸地邊疆和海洋邊疆，還包括利益邊疆、戰略邊疆、太空邊疆、底土邊疆等諸多形態”。[1]它是國家的地理分界線，也是一個國家安全的“紅線”。我國西部邊疆地區是少數民族聚居區，也是落實“一帶一路”倡議的重要窗口。鑒于我國西部邊疆地區的突出戰略地位，本文擬就西部邊疆安全治理的價值及問題進行剖析，以期推進邊疆治理的現代化進程。

一、西部邊疆安全治理研究的重大價值

西部邊疆地區毗鄰中亞各國，其經貿往來密切并帶來明顯的政治效益和經濟效益。隨著全球化進程的日益深入以及“一帶一路”倡議的具體實施，西部邊疆地區已成為我國加強對外交往并深化中亞區域經濟合作戰略的重要基地，其區域安全問題也逐漸凸顯重要價值。

1.落實中亞區域經濟合作戰略。區域經濟合作現已成為世界經濟發展的一道靚麗風景線。由于中亞地區連接東亞與西亞，擁有豐富的油氣資源，戰略地位突出，故而成為世界各國爭相發展伙伴關系的重點地區。為進一步加強互聯互通、促進經濟轉型，我國參與并推動中亞區域經濟合作戰略的具體實施，這將有助于加快推進“一帶一路”基礎設施建設，共同推進國際骨干通道建設，形成連接亞洲地區的基礎設施網絡，促進貿易政策和貿易便利化，實現本地區貿易和投資增長。在這一過程中，尤其突出了西部邊疆地區的區位優勢和地域樞紐作用，通過促進商品、資本、技術和勞務等自由流動，進而使之成為整個中亞地區的交通樞紐和服務業中心?？梢姡ㄟ^與中亞各國區域內的經濟合作與分工協作，可以有效提升區域產業的配套能力和綜合競爭力，促進各國產業的優化升級。由于“安全合作和經濟合作相輔相成，相互促進”，[2]所以加強中亞區域經濟合作是西部邊疆安全治理的必然要求。

2.深化“一帶一路”戰略執行。所謂“一帶一路”是指“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”。整體上講是借助古代絲綢之路的名號，高舉和平協調、共享發展的大旗，積極推進我國同沿線各國經濟合作，構建以經濟共榮、政治互信、文化包容為主要內容的“利益共同體”、“命運共同體”和“責任共同體”。誠如習近平總書記所言，“‘一帶一路'追求的是百花齊放的大利，不是一枝獨秀的小利。這條路不是某一方的私家小路，而是大家攜手前進的陽光大道?！盵3]（P268）西部邊疆地區作為“一帶一路”倡議的重要窗口，不僅可以深化周邊國家的交流往來，開展多層次、多渠道、多樣式溝通協商，創建有利于西部邊疆安全治理所需的周邊環境，還可以集中各種力量共同參與“一帶一路”建設框架內安全領域的國際合作，發展多邊外交關系，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作結構，有助于探索全球治理新模式，為世界和平發展匯聚正能量。

3.推動“西部大開發”戰略實施。有學者指出，隨著西部大開發戰略的實施，新疆等鄰近地區將得到優先發展，這個地區將成為整個中亞地區的經貿和金融中心，鄰近地區都將被卷入這一中心的發展圈。長期以來，由于歷史遺留問題，我國東西部在各方面發展上存在較大差距，影響我國經濟社會的協調發展。為了逐步縮小地區間社會經濟發展差距，增強西部邊疆地區民族團結與社會穩定，消除各種分裂勢力威脅，我國提出并實行“西部大開發”戰略，為西部地區基礎設施建設、產業結構優化升級、生態保護、科技教育和民生福利等多方面工作作出了戰略性部署，并邁出了實質性步伐，比如青藏鐵路工程、退耕還林還草生態工程等。在當前改革攻堅期，矛盾多發期的社會條件下，落實西部大開發戰略更具有現實意義，有助于促進各民族共同發展，進一步鞏固和發展平等、團結、互助的社會主義民族關系，增強整個中華民族的凝聚力和向心力。人創造環境，環境也改造人，良好的發展環境能保證人的全面發展，也能保證西部大開發戰略的順利實施。而要塑造良好穩定的發展環境就需要加強國家安全治理，所以西部邊疆安全治理對深入推進西部大開發戰略具有重要的實踐意義。

4.創新國家邊疆安全穩定舉措。邊疆安全是國家安全的重點內容，關系到邊疆人民生活的幸福安定。習近平總書記強調：“我們黨要鞏固執政地位，要團結帶領全國各族人民堅持和發展中國特色社會主義，保證安全是頭等大事。”[3]（P226）因此，我們必須審時度勢，創新國家安全治理的理念。2014年4月，習近平總書記提出“總體國家安全觀”，之后又提出“共同、綜合、合作、可持續”的亞洲安全觀，這些安全觀的相繼提出，為解決國家安全問題特別是西部邊疆安全問題提供了理論指導。由于西部邊疆地區的安全問題不僅是我國自身的安全問題，也關乎周邊國家甚至整個亞洲的地區安全。因而作為對外交流的重要戰略要地，西部邊疆地區安全問題的良好解決，既可以維護本地區社會穩定、促進民族和睦，又能推進國家安全戰略的順利實施，維護我國乃至整個亞洲地區安全。

二、當前西部邊疆安全治理存在的問題

要推動“一帶一路”倡議、西部大開發戰略等順利實施，西部邊疆治理必然要提升到國家安全戰略的高度上對待。由于我國西部邊疆地區受到歷史傳統、地理條件，尤其是國家長期政策偏好的影響，與中東部地區經濟社會發展差距明顯，這給邊疆地區安全治理的主客體以及載體環境方面帶來了一些建設與發展難題。

1.邊疆安全治理的主體存在落實難題。邊疆的安全穩定，是一個國家國泰民安的基本表現和重要保證。基層黨組織和各級邊疆地方組織作為邊疆安全治理的主體，雖然取得了較好成績，但在責任落實上仍存在一些難題，值得進一步思考。

邊疆地區黨組織是安全治理的“排頭兵”，邊疆地區黨組織建設水平關系到邊疆地區的穩定與發展?？v觀邊疆地區基層黨組織發展，在主體責任落實方面主要有以下難題：首先是基層黨組織人員政治意識較為薄弱、服務能力較為欠缺。由于邊疆地區地域邊遠，經濟相對落后，人員受教育水平較低，政治意識較為淡薄，使得基層黨組織往往“有名無實”，無法起到“戰斗堡壘”作用。其次是基層黨組織職責與功能弱化，主要表現在組織渙散、管理缺失、工作缺位等狀況，使“創造力、戰斗力、凝聚力”難以發揮。最后是黨組織建設工作相對匱乏，難以發揮領導帶頭作用，同時與邊疆地區的行政組織責任劃分不明，工作推諉扯皮常時有發生等因素相關。

2.邊疆安全治理的客體存在建設難題。邊疆安全是邊疆人民幸福之根本，邊疆安全治理不能僅僅依賴邊疆基層黨組織和行政組織，還必須提高邊疆地區人民的政治素養和大局意識，夯實安全治理的既有成果。

隨著國家不斷重視邊疆地區的民生問題，出臺了一系列惠民政策，大大提高了邊疆人民的生活水平。但同時也出現了一批依賴政府補貼、蠶食社會福利的“懶民”，滋生出不少“小腳穿大鞋”，不思進取、坐享其成的依賴思想，給邊疆安全穩定帶來一定影響。另外，部分地方本位主義思想嚴重，人員素質較低，無視集體，無視大局，盲目追求個人利益最大化，很容易出現“不達目的誓不罷休”、“得理不饒人”的狀況，阻礙邊疆安全治理工作的順利進行。

3.邊疆安全治理的載體存在整合難題。實現邊疆安全治理現代化，治理載體的整合發展是重點。在全球化發展和互聯網技術發展的基本情勢下，整合創新治理載體有利于更好地連接邊疆安全治理的主客體，塑造復合型的安全治理模式。

雖然經過多年發展，我國邊疆治理成果豐碩，安全治理載體建設也取得了初步成績，但由于地理交通、經濟發展、教育水平和基礎設施限制，不少地區的網絡治理平臺以及相關技術開發極度匱乏，在新媒體的推廣上認識淺弱，整合協調新型媒體與傳統媒體的能力欠缺，難以發揮二者在安全治理上的互補效應，導致信息整體的通達度不高，政策反饋能力不高，整體呈現出“令不到下，愿不達上”的狀況，影響邊疆安全治理工作的協調發展。

4.邊疆安全治理的環境存在發展難題?！爸苓吺侵袊采砹⒚?，發展繁榮之基。”[4]良好的周邊環境為我國西部邊疆安全治理提供穩定的發展環境，“中國越是發展就越需要一個穩定的地區環境與和平的國際環境”。[4]

但從整體看來，當前我國的周邊形勢并不樂觀，“部分周邊國家間結盟趨勢加強……亞太區域內大國關系進入不穩定狀態，有待重新定位”。[5]更重要的是，部分極端組織加強了對中國新疆等地的滲透，勾結我國境內極端勢力，通過組織宣傳、從事恐怖活動制造緊張氛圍，以民族宗教問題為借口擾亂邊疆地區秩序，嚴重威脅邊疆民眾的生命財產安全，擾亂著我國邊疆安全治理的工作秩序。

三、加強邊疆安全治理的有效措施

如前所述，當前西部邊疆安全治理的發展存在一些阻礙因素。為夯實安全治理既有成果，進一步推進安全治理高效化程序化運轉，重點要做好以下工作：

1.創新治理理念引領邊疆安全治理。理念決定思路，思路決定出路。西部邊疆安全治理是一項系統工程，其理念創新決定其工作的開展效果，為此要堅持把理念創新置于首要位置，優先考慮用新觀念、新方法和新思維指導具體的邊疆安全治理實踐。具體要做到：

其一是轉變邊疆治理的傳統理念。新中國成立以來，邊疆治理的最大特點就是形成和確立了民族區域自治制度這一基本政治制度形式，并緊緊圍繞創建平等、互助、團結、和諧民族關系的目標，采取優待少數民族、建設邊疆軍隊等措施來加強邊疆治理。雖然取得了一些成績，但并未從根本上破除中國傳統的“守中治邊”治理模式。在新的社會歷史條件下，必須在認知上糾正邊疆問題等于民族問題的狹隘認識，不能單純地以解決民族問題的方式來解決邊疆問題；在戰略上要將邊疆治理置于國家治理發展的整體戰略格局中考量，提升邊疆治理在國家戰略的地位；在制度上要努力構建多元主體參與的治理機制，暢通不同群體的利益訴求渠道，以對話、溝通、協商的方式整合社會利益；在行動上要充分調動全社會的力量，共同參與治理過程，共享治理成果。

其二是樹立協調發展的理念。“我國56個民族都是中華民族大家庭的平等一員，共同構成了你中有我、我中有你、誰也離不開誰的中華民族命運共同體，”[6]構建中華民族共同體，不意味著犧牲某民族的特質、歷史和精神傳統，而是要尊重各民族文化的多樣性。正如馬克思所言，“政治上形成的各個不同的民族大都在其內部有了一些外來成分……從而使本來過于單一呆板的民族性格豐富多彩起來，”[7]（P225）只有保持多樣性、尊重差異性，中華民族的歷史文化發展才會繽紛多彩；只有協調各民族間的利益訴求，保障各具特色的生活方式和風俗習慣，相互尊重，彼此包容，才能讓各族人民真正享受中華民族這個大家庭的溫暖。此外，我們必須學會“十個指頭彈鋼琴”，將總體性的邏輯貫穿到社會發展的全過程，不斷深入推進西部大開發戰略，加大中央政府對西部邊疆的財政支持力度，大力推進邊疆基礎設施和教育、醫療等公共服務設施的建設，增強邊疆地區自身的“造血”功能，促使區域協調發展。

其三是牢固樹立綠色發展理念，保證發展的可持續性。發展是有顏色的，綠色發展是以效率、和諧、持續為目標的經濟增長和社會發展方式，是當今世界發展的一個重要趨勢。對此，邊疆地區應該奉行綠色發展的責任，創立責任追究制度，健全生態環境管理制度，保障生態文明建設的可靠性；要堅守生態紅線，加大環境保護力度，實行嚴格的環境保護制度；還要引導邊疆人民樹立綠色發展理念，堅持把綠色發展、循環發展、低碳發展作為生態文明建設的基本途徑。總之，以綠色發展推進邊疆治理，就是要以綠色富國惠民，將綠色發展理念融入邊疆的經濟社會發展中，實現對發展目標和發展方式的理性選擇和現實轉型，最終使發展成果真正惠及邊疆各族人民。

2.堅持法治理念規范邊疆安全治理。“治國者，必以奉法為重”。樹立正確的發展理念是推進邊疆安全的思想前提，而構建法治制度則是維護邊疆安全的根本保障。

其一，依法管理宗教事務是邊疆安全治理的基本要求。邊疆地區的居民中少數民族較多，并大多信仰宗教，這使民族宗教問題成為影響邊疆地區社會穩定的一個重要因素。堅持依法治疆，首先必須處理民族宗教問題。國家依法保障公民合法的宗教信仰自由，同時，宗教也不得以任何理由超越其界限而干預國家政治、司法等。因此，依法管理宗教事務，就是要匯聚宗教正能量，依法保護正當的宗教活動，嚴厲打擊、取締非法宗教活動。同時，宗教管理者要創新管理理念，提高工作水平，充分發揮宗教的積極功能，推動社會發展。

其二，依法推進邊疆社會治理的機制創新是邊疆安全治理的關鍵。邊疆社會治理的機制創新是從提高市場應變能力、內在的發展動力和調動人民積極性三個方面促進邊疆經濟發展的保障措施，有助于應對社會風險、解決社會矛盾、維護社會穩定，這與邊疆地區安全治理的基本目標相一致。我國邊疆治理積極貫徹民族區域自治制度、基層民主制度、宗教信仰自由政策，是為了維護和保障邊疆地區的安全與穩定。在新時期，我們更要堅持和完善這些基本制度，并努力構建邊疆地區法治政府。同時要以人民為中心，堅持法治與德治相結合，讓各族人民在法治框架內參與國家的政治生活。

其三，依法管理黨員干部是做好邊疆地區工作的保障。邊疆地區的黨員干部是推進黨的各種路線和各項方針政策具體落實的堅實力量，他們在責任和義務上沒有“特權特例”，甚至比普通黨員干部承擔更為艱巨的使命。很大程度上，促進邊疆地區治理工作有序化、高效化運行，重點是要提高黨員干部的素質能力。為此，首先要以法治以基礎，扎緊制度的籠子，讓邊疆地區黨員干部的權力在法治范圍內運行；其次要加強黨員干部的理想信念教育，補足共產黨人的精神之“鈣”，以堅定的政治方向和高超的業務能力助力邊疆地區的建設和發展；再次要依法管理干部，嚴厲懲處邊疆地區的“老虎蒼蠅”；最后要抓好作風建設，堅持黨性原則，站穩政治立場，帶頭轉變工作作風，樹立責任意識和全局意識，順通民意表達渠道，傾聽民眾的呼聲，注意群眾的情緒，關心群眾的疾苦，不斷提高邊疆安全治理水平。

3.深化改革實踐完善邊疆安全治理。改革是一個民族、國家的圖強之道。全面深化改革，既是我國順應世界發展趨勢的必然要求，也是解決我國邊疆現實問題、提高邊疆安全治理水平的必由之路。

其一，經濟體制改革是全面深化改革的重點，經濟發展是維護邊疆地區民族團結的基本前提。習近平總書記指出，要千方百計加快少數民族地區的經濟社會發展，促進各民族共同繁榮發展。經濟增長需要創新發展理念，不能盲目地追求高速增長，而是要“追求有效益、有質量、可持續的經濟發展”，[8]防止敷衍了事和用力過猛，堅決不留任何經濟發展后遺癥。就西部邊疆地區來講，一切改革實踐都要以經濟建設為中心，堅持協調發展，在想方設法做大“蛋糕”的同時還要分好“蛋糕”，尋找各方利益的最大公約數。

其二，行政管理體制改革是全面深化改革的關鍵。相對來講，西部邊疆地區存在著部門職責交叉、脫節和效率不高、政府機構行政運行和管理制度不夠健全、對行政權力的監督制約機制還不完善等問題。而要解決這些難題，亟需落實行政管理體制改革。整體來看，邊疆行政管理體制改革要從轉變職能、理順關系、優化結構和提高效能這三方面著手，具體而言：一是重視少數民族同胞的根本利益，優化政治參與渠道；二是在履行政府管理職能的過程中分工明確，保證管理部門管住、管好、管到位；三是正確看待邊疆民族地區發展大勢，自覺服從黨的領導，優化民族管理機制，創新民族工作具體方法，提高地區政府的領導力、公信力。

其三，要解決西部邊疆的現實問題，最基本的要求就是要解決好民生問題。尊重人民的“獲得感”，落實民生目標“最后一公里”，說到底是衣食住行的問題。人民是歷史的創造者，“人民有所呼，改革就要有所應，”[3]（P77）這是由我國的國體和我黨的服務宗旨決定的。因此，改革須以促進社會公平正義、增進人民福祉為根本著力點和落腳點，并以此標準來審視各方面政策的合理性，緊抓民生問題的“主要矛盾”，落實到改革實踐的重點領域和重點環節。只有這樣才能做到“一子落而滿盤活”，充分調動人民群眾的積極性、主動性，將汗水凝聚到深化邊疆地區改革上來，實實在在地提升邊疆地區安全治理水平。

4.加強安全合作推進邊疆安全治理?！拔覈苓厙遗彾?，開展安全合作是共同需要。”[9]（P298）邊疆地區安全治理的基本前提是周邊國家安全?！耙粠б宦贰背h的提出，尤其凸顯了西部邊疆在國家治理中的戰略地位。

其一，加強區域安全合作是堅持“共同、綜合、合作、可持續”亞洲安全觀的要求。習近平總書記強調“我們要秉持為發展求安全、以安全促發展的理念，讓發展和安全兩個目標有機融合”，[10]任何以犧牲安全為代價的發展都不是真正的發展。在此基礎上，“共同、綜合、合作、可持續”的亞洲安全觀應運而生，受到世界的廣泛關注。我國西部邊疆地區毗鄰的周邊國家眾多，要處理好同周邊國家的關系，促進治理能力的現代化，首先就要解決好安全問題，堅持合作自主、團結友善，“努力使自身發展更好惠及亞洲國家”。[11]從此角度講，以亞洲安全觀引領我國西部邊疆地區發展，能有效深化區域安全合作，加深國家間友誼，造福地區人民。

其二，加強同周邊國家的安全合作，既是打造“人類命運共同體”的戰略要求，又是強化邊疆安全治理的必然舉措。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼世界和平發展大局，積極打造中外良性互動氛圍，確立自由自主、和平共處、互惠互贏的國家交往原則，不斷協調疏導國家利益間的沖突矛盾，為國際關系“活血化瘀”，同時提供多層次、多領域、多渠道的國家合作機制，實現“由基于戰爭沖突的‘權力政治’向基于制度機制的‘規則政治’的轉變”，[12]努力推進人類命運共同體的構建。就西部邊疆安全治理而言，“人類命運共同體”的提出，有助于共同、綜合、合作、可持續理念的廣泛傳播，深化我國同周邊國家在經濟、文化、安全等多領域的合作，增強國家互信，為創造安全穩定的國際發展環境達成合作新共識，為邊疆地區發展提供更為系統的治理指南。

無論如何，西部邊疆安全是國家安全的重要組成部分，是國家發展、社會安定、人民幸福的基本要求。但當前我國邊疆安全面臨的形勢依然嚴峻，為此，我們必須牢固樹立安全發展理念，以讓人民共享發展成果為根本落腳點，從整體上推進西部邊疆安全治理的全面化、協調化與共享化，推動“一帶一路”倡議的順利實施。

[1]周平.國家的疆域：性質、特點及形態[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2015（01）.

[2]習近平在巴基斯坦媒體發表署名文章[N].光明日報，2015-04-20.

[3]習近平總書記系列重要講話讀本[Z].北京：人民出版社，2016.

[4]為我國發展爭取良好周邊環境,推動我國發展更多惠及周邊國家[N].光明日報，2013-10-26.

[5]高程.周邊環境變動對中國崛起的挑戰[J].國家問題研究，2013（05）.

[6]習近平.中華民族一家親，同心共筑中國夢[N].人民日報，2015-10-01.

[7]馬克思恩格斯全集：第21卷[M].北京：人民出版社，2003.

[8]深化改革開放推進創新驅動，實現全年經濟社會發展目標[N].人民日報，2013-11-06.

[9]習近平談治國理政[M].北京：學習出版社，2014.

[10]習近平.在荷蘭海牙核安全峰會上的講話[N].人民日報，2014-03-25.

[11]習近平提出亞洲安全觀[N].人民日報（海外版），2014-05-22.

[12]構建新型大國關系[N].人民日報，2013-06-04.