“對口援疆”20年：實踐與啟示

馬宇飛

(1云南大學 公共管理學院 云南 昆明 650091；2榆林學院政法學院 陜西 榆林 719000）

新疆是我國西北邊陲的重要戰略屏障，是實施西部大開發戰略的重點地區，是“一帶一路”對外開放的前沿門戶，是我國戰略資源的基地和運輸通道。因此，新疆的安全、發展與穩定，事關全國的安全、發展與穩定之大局，事關國家之統一、經濟和社會的可持續發展，事關中華民族偉大復興的“中國夢”。習近平總書記強調，新形勢下，新疆工作的著力點和總目標是社會穩定和長治久安。做好新疆工作事關全國大局，其決不僅僅是新疆一個地區的事情。全黨要站在戰略和全局的高度來認識新疆工作的重要性，多算大賬，少算小賬，特別要多算政治賬、戰略賬，少算經濟賬、眼前賬，加大對口援疆工作力度，完善對口援疆工作機制，共同努力，實現新疆社會穩定和長治久安。

“對口援疆”是在中國共產黨領導下，政府承擔“元治理”角色的多元治理主體，為實現新疆安全、發展和穩定，綜合運用公共權力的能動意志、市場經濟的內生秩序、多元社會的協同共治，對新疆各類公共問題和公共事務進行管理、處置的工具性手段之一。“對口援疆”是具有中國特色統籌區域之間協調發展的援助性政策，是不同區域、不同產業、不同政府、不同政府部門之間開展的跨邊界“結對式”的支援與合作，是中央和各級國家機關、企事業單位，以及若干發達省（市）共同幫扶新疆。

一、“對口援疆”20年：實踐

新中國成立伊始，第一代黨中央領導集體在認真總結與充分借鑒中國歷代中央王朝治疆方略的基礎上，雖然沒有明確提出“對口援疆”，但已經開始著手規劃援助新疆經濟社會各項事業發展的宏篇，此時期，援疆政策的基調為：中央支援地方、內地支援邊疆、漢族支援少數民族、兄弟民族相互支援，調動全國各方面力量，共同推動新疆經濟發展、文化前行、社會進步。例如，“財政補助”的同時，中央政府招錄大批內地的農業、畜牧、水利、地質、冶金等方面的專家赴疆援建。

上世紀80年代中央決定組織內地省（市）對口支援邊境地區和少數民族地區，并要求江蘇省對口支援新疆，不久，對口支援新疆增加了上海市，90年代后，又增加了山東省。隨后一大批熱愛新疆，堅持黨的基本理論、基本路線、基本方針，正確執行黨的民族宗教政策的漢族干部去新疆工作。同時，戰略性構建了傾斜式發展新疆經濟的理念，重點支持新疆的產業布局、基礎設施、財政信貸、對外開放等。由此，大規模的“對口援疆”正式啟幕。

1.干部（人才）援疆。1997～2017年，全國各援疆單位先后選派了9批10 000余名各類援疆干部（人才）。1997年初啟幕的“對口援疆”其重點是“干部（人才）援疆”，即派得力干部、優秀技術干部和專業人才。第一批由北京、天津、上海、山東、江蘇、浙江、江西、河南8省（市），以及國家相關部委、中央直屬機關選派的202名援疆黨政領導干部和專業技術人才抵達新疆7個地（州）和17個區直單位對口援疆。1998年，第二批援疆省（市）增加了廣東、湖南、河北共11個省（市），共選派了247名援疆干部進疆。1999年，第三批援疆省（市）增加了湖北、福建共13個省（市），選派了480名援疆干部進疆。2002年，第四批援疆干部仍由上述13個省（市）選派，共計810人。

2010年，中央召開第一次援疆工作會議，借鑒汶川地震災后重建模式，開啟新一輪的“對口援疆”：一是擴大“援疆”范圍。“援疆”的受援方由過去10個地（州）、56個縣（市）和新疆生產建設兵團3個師，擴大到12個地（州）、82個縣（市）和兵團12個師，支援范圍基本覆蓋全疆。二是調整“援疆”理念，中央綜合運用高層推動、援助省（市）統籌推進、骨干央企協同推進，以及充分發揮資金、干部（人才）、教育、醫療、科技、項目（產業）援疆等措施的多位一體，推行“全方位”援疆的理念。三是調整“援疆”支受雙方的結對關系。對口支援的省（市）中，新增了安徽、山西、黑龍江、吉林、深圳5省（市）。根據支援方的綜合實力和受援方的困難程度調整，強省（市）對口支援貧困程度深的南疆；根據支援方和受援方相似的地理氣候和經濟發展模式調整，例如，東北對口支援氣候相似的北疆地區，山西對口支援同樣的煤炭資源型城市阜康市；四是，對口支援的重點是基層和南疆。

2010年，新一輪全國對口援疆工作的啟動，干部（人才）援疆作為援疆工作的關鍵環節率先發聲。此為第七批，共計3 261名干部（人才）援疆：中央和國家機關、中央企業等116家單位共選派439名，19個援疆省（市）共選派2 792名。其中，專業技術人員所占比例較大，例如，北京選派的126名援疆干部對口支援和田地區，由黨政干部36名、專業技術干部90名組成。在此基礎上，19個援疆省（市）全力組織、開展各類干部（人才）援疆項目。例如，編制干部（人才）援疆的專項規劃，并都安排了干部（人才）援疆專項資金。主動增派了2 300余名受援地急需的規劃設計、項目管理、支醫支教支農等“計劃外”援疆干部（人才）。2017年，第9批援疆干部的規模擴大至4 639名：中央和國家機關、中央企業等單位共選派573名，而且進一步優化人員結構，進一步提升綜合素質，平均年齡為43.5歲，66%具有碩士以上學歷。19個援疆省（市）所選派的4 066名，業已陸續抵疆工作。

其中，2002年，中組部實施了由江蘇和廣東的援疆干部擔任縣（市）委書記的試點工作。并陸續確定了新疆的霍城縣、疏勒縣、哈密市、和田市、阿圖什市為援疆干部擔任縣（市）委書記的試點縣（市），后又將哈密市、阿圖什市調整為阿克蘇市、疏附縣。2003年以后，中央相繼下發了《關于進一步加強新疆干部與人才隊伍建設的意見通知》，對新疆的穩定、發展、干部與人才隊伍建設、援疆工作等作了一系列具體部署，對口援疆的干部政策發生了一定的變化，例如，中央要求：要充分認識援疆干部對新疆的引領作用，鼓勵其長期在受援地區工作，逐步從干部支援過渡到經濟支援。要創造條件，充分發揮援疆干部的崗位職能，人才培養過程中的傳幫帶作用，以及項目引進、人才引進的橋梁作用等。

此外，干部（人才）援疆“雙向掛職”，以及支受兩地培訓和支教、支醫、支農并行推進干部（人才）援疆，即“請進來、走出去”，全覆蓋承擔、輪訓新疆的各級、各類干部（人才）。僅2010～2014年，支援省（市）業已累計培訓新疆各級各類干部（人才）42.1萬人，選派6 735名新疆各級各類干部（人才）赴援疆省（市）掛職鍛煉，培養青年科技精英702名，2 420名援疆干部和新疆2.1萬余名干部建立了一對一或一對多的“師傅帶徒弟”定向培養關系。

2.項目（產業）援疆。新中國初期，在綜合考慮戰略資源開發、全國性生產布局、國防戰備等的基礎上，中央在西部地區（大三線）進行了一系列開發建設。西藏是援助的重點，但中央和各省（市）也從人員、資金、物資等方面支援新疆：（1）毛澤東親自將建設“新疆醫學院”納入“一五計劃”156個重點項目之一；大批企業工廠搬遷至新疆，例如，1951年，從上海搬遷益華鋼鐵廠、新慎恒機械廠的煉鋼、扎鋼設備等建設“八一鋼鐵廠”；l955年，中央決定鉆探“克拉瑪依油田”等重大項目。（2）大量生產、生活物資調撥、供應新疆。據統計，1950～1989年，全國支援新疆的商品物資累計達5 700多萬噸，僅調入的商品總值就達235億元。

新世紀以來，中央企業重點對口支援南疆的喀什地區，6家國有骨干企業與喀什地區的6個縣（市）建立了對口支援關系。截至2010年底，各相關省（市）已啟動援疆試點項目249個，項目總投資65億元。2010年，第一次中央新疆工作座談會后，新一輪“全方位”的“對口援疆”啟動：中央密集出臺了支持新疆經濟、社會發展的若干政策和重大項目實施意見，國務院出臺了支持喀什和霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見，國務院30多個部（委）先后抵疆調研，根據各自的職能擬定了“對口援疆”方案。隨后，相關部（委）又陸續出臺：差別化產業政策、強化財政轉移支付、在新疆率先推行資源稅改革、允許占用一定范圍內的戈壁荒灘等未開發土地時“零地價”、項目審批和資金安排等方面給予傾斜性照顧等一系列支持新疆發展的政策措施。同時，中央確定了北京、上海、天津等19個省（市）承擔對口援疆任務，建立起人才、管理、技術、資金等“全方位”援疆的實踐機制，且以安居、富民、興牧等為重點，優先保障與改善民生，大力支持新疆優勢、特色的產業發展。

2011年，第二次全國“對口援疆”工作會議的主題之一，即推進產業轉移，培育新疆自我發展能力，發揮央企“產業援疆”的骨干作用，發揮喀什、霍爾果斯經濟特區等產業園區的作用，加快基礎設施和優勢產業項目建設，盡快將新疆的資源、地緣優勢轉化為經濟優勢。將“對口援疆”作為國家長期戰略，將有利于“社會穩定和長治久安”作為對口援疆的根本目標，更加突出就業、教育、人才等工作。“對口援疆”呈現了模式“新”、項目“多”、產業“實”、交流交往“深”等特點。僅2011年，對口援疆省（市）經濟合作到位資金達1 281億元，在疆實際新開工項目196個，項目投資總額7 000多億元。

2012年，第三次全國對口援疆工作會議的主題之一，即推進產業援疆，發展特色經濟。2012年，各對口援疆省（市）安排了1 754個產業援疆項目，引進資金1 493億元，投入援助資金153億元人民幣，是前13年累計資金、物資無償援疆的近4倍，資金支持力度前所未有。其中續建項目369個，新建項目927個。計劃新建項目已開工878個，開工率94.7%。2013年，19個援疆省（市）安排援疆項目約1 140個。到2014年，5年援疆資金累計564億元。2015年，援疆省（市）安排援疆項目1 065個，援助資金113.75億元。“十二五”期間，央企在新疆投資規模將超過1萬億元，這將2倍于“十一五”。推介會上，120家央企與自治區、兵團簽訂合作項目近90個，簽約資金7 800多億元。總之，“十二五”期間，19個援疆省（市）產業援疆的經濟合作項目共6 110個，到位資金9 192.45億元。引進了大眾汽車、三一重工、湖北宜化等一批投資規模大、帶動能力強的重大項目落戶新疆并建成投產。項目援疆不僅是內地產業與新疆產業的對接，同時也是“輸血”和“造血”的并重，助推新疆在更高起點、更深層面、更廣領域發展新型工業，促進新疆現代產業發展、財政增收和百姓就業。2016年，援疆省（市）援疆資金144.3億元，援疆項目172個。其中，天津市援助萬臺地毯織架工程，帶動和田地區5萬名婦女靈活就業，促進上萬家庭增收。2017年，第六次全國對口援疆工作會議的主題，即聚焦實現全面小康，推進脫貧攻堅，助推受援地如期脫貧；聚焦擴大就業和產業援疆，促進困難群眾就地就業。預計2011～2020年，中央財政援疆的資金總量可達到21 169億元，這相當于過去30年中央對新疆轉移支付總量的3倍多。此外，各對口援疆省（市）堅持將80%的政府性援疆資金用于民生建設，安排實施了四大類民生工程。

3.教育（醫療）援疆。1980年，內地70多所高校對口援助新疆、云南等9個邊疆省區的高等院校。1984年，新疆與上海外國語學院、陜西師范大學、內蒙古教育學院達成協議，由上述3所高校長期為新疆代培中學師資。后經國務院批準，38所內地高等院校又為新疆代培高校師資。1989、1992、1997年教育部、國家民委與新疆先后召開3次內地高校對口支援新疆協作會，內地70多所高校承擔了此項任務。2002年，教育部又專門召開“教育部直屬師范大學對口支援新疆高等師范學校工作會議”。2010年，新疆安排2.3萬名未就業高校畢業生到各對口援疆省（市）接受就業培訓。

至2013年，內地對口支援的新疆高校，全面覆蓋了高職、專科、本科等各個階段；結對幫扶除高校外的新疆其它各級、各類學校也在同步進行中，內地參與支援新疆的學校已達到221所，新疆的受援學校也達到205所。同時，援疆省（市）業已實施計劃外教育幫扶項目42個，籌措計劃外援疆資金4 023.76萬元，資助貧困學生2.29萬人。2013年，基于和田、喀什、克州的實際困難，在普通高中繼續實行國家助學金的基礎上，中央財政免除了南疆三地州普通高中在校生學費，新疆自治區財政對三地州的農村學生和城市家庭經濟困難學生免除教材費，同時，地、縣兩級財政承擔其住宿費，這使得南疆三地州率先在新疆實現了高中階段免費教育。

“十二五”期間，“對口援疆”綜合規劃建設項目共計2 226個，投入資金639.4億元，其中教育援疆的援助項目448個，占項目總數的20.1%；投入資金97.61億元，占項目資金總額的15.27%。新建、改建、擴建校舍和輔助設施240.32萬平方米。建立起覆蓋500萬人次從學前到高等教育的學生資助體系。圍繞雙語教育和中等職業教育，累計安排74.4億元援疆資金，雙語教育普及率、高中和高等教育毛入學率不斷提高。新疆學前兩年雙語教育普及率達89.3%，高中階段招生27.1萬人，普職比6：4，未升學的初中應屆畢業生全部接受國家通用語言和職業技術培訓。此外，累計選派3 000多名援疆教師進疆支教，且對受援地教師加大培養力度，累計培訓教師4.82萬人次。

在醫療衛生等社會保障領域，“十二五”專項規劃共投入46億元，落實資金22.89億元；選派援疆醫療隊97批次共1 266人。“十二五”專項規劃支持的醫療衛生項目共257個，涵蓋醫療衛生基礎設施建設、醫療設備購置、衛生人才培養、衛生信息化建設等領域；支持1 399個地（市）級醫院、縣（團）級醫院、中心鄉（鎮）衛生院、村衛生室的基建建設、設備購置等，以及重大疾病防控體系、兒童醫療服務體系、農村急救體系等構建。至2015年，全疆基層醫療衛生機構標準化達標率達95%。

二、“對口援疆”20年：啟示

1.由“輸血”到“造血”：全方位的“對口援疆”。堅持“統籌兼顧、突出重點，全面支持、民生優先，科學規劃、有序推進，加強協作、促進互利”的原則，堅持集“產業援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、醫療援疆、科技援疆和文化援疆”等于一體的多角度、多層面、全方位，統籌推進對口援疆工作格局與工作機制。當下的“對口援疆”，既是干部（人才）、項目（產業）、教育、醫療、科技、文化等的綜合性、多方面援疆，更是舉國體制的全方位援疆。即“對口援疆”20年的實踐，是從干部援疆、資金援疆，到技術援疆、教育援疆、產業援疆等，經歷了一個從“輸血”到“輸血與造血”并重的“全方位”援疆的過程。

全方位“對口援疆”的“輸血”與“造血”并重，是黨的援疆理念升級版。“造血”功能是一個涉及教育、干部（人才）、項目（產業）、技術、資金等多維度因素的概念。因此，援疆的各項工作要有機結合，硬件與軟件、支援與合作并重，升級對口援疆的版本。新疆的發展不能粗放式地生搬硬套沿海內地的發展模式和成功經驗，也不能僅僅依靠道路曲折且長周期的自身積累漸進式發展，而是在“輸血”的同時，如中央第二次對口援疆工作會議上，李克強指出：“要著力培育新疆的自我發展能力”。即在根據世情、黨情，新疆的區情、民情（民愿）等實際情況的基礎上，執政黨著力解決新疆自發性、主體性發展能力弱，內生性發展動力不足的矛盾。“輸血與造血”并重，幫助新疆走上既符合當地實際，又能實現跨越式發展，創新型、可持續型發展之路。

2.由“兩個大局”到“一帶一路”：改革、發展和穩定相結合的“對口援疆”。2010年，第一次全國對口援疆工作會議，李克強指出，推進對口援疆是新時期中央新疆工作總體部署的重要組成部分，是貫徹“兩個大局”思想，促進區域協調發展的戰略舉措，是發揮社會主義制度優越性，鞏固與發展各民族大團結的重要體現，是促進社會和諧穩定，實現新疆長治久安的必要保證。

1988年，鄧小平提出“兩個大局”思想，即對外開放的沿海地區較快發展，從而帶動內地發展，這是個事關大局的問題，內地要顧全這個大局。反過來，沿海地區發展到一定程度時，又要幫助內地發展，這也是個大局。這是一個“梯度發展”的戰略布局。2010年后，“全方位”對口援疆的提出，正是因為經過20多年的發展，東部地區有了一定的資本積累和資源儲備，具備了“反哺”內地的能力。藉此，以一種“飛地經濟”和“區域倫理”的思維，即支援方與受援方的平等關系，統籌協調國內不同地區之間的發展。

“對口援疆”20年的實踐，實際也是將“改革、發展和穩定”相結合的20年。概言之，改革、發展與穩定相結合的“對口援疆”，是在社會主義市場經濟條件下，中央綜合運用政治、經濟、法律等宏觀調控手段，基于社會管理和公共服務，以舉國體制推進新疆的改革、發展與穩定，持續改善新疆生產、生活的基礎設施等硬性條件和各類制度規范的供給等軟性條件，在經濟發展新常態的背景下，培育在“一帶一路”背景下新的經濟增長極，積極謀劃構建“陸海并重”戰略新格局，在不斷拓展我國更廣闊的經濟、社會發展空間和生存空間的同時，逐漸抹平我國國內各區域之間發展不平衡的勢差。

3.由“民生優先”到“民生與維穩”并重：以人為本的“對口援疆”。民生工作主要涉及扶貧、教育、醫療、就業、住房、社保等。而“對口援疆”的20年實踐，無論是一脈相承的“民生優先”，還是時下的“民生與維穩”并重，執政黨的“對口援疆”政策始終是“以人為本”，即以解決新疆各族民眾生產、生活中最直接、最現實、最急迫的問題為轉移，其先后啟動了安居富民、定居興牧、項目（產業）、教育、就業、醫療等一系列新疆各族民眾迫切需要的援建工程。即“政府資金保民生、社會資金促產業”，以援疆項目（產業）的帶動力，以新型工業化的推動力，以新疆特色經濟、優勢資源的轉換力，在經濟發展中改善民生，在改善民生中促進經濟發展，以改革力度、發展速度、生態可承受度、社會穩定“紅線”的四位一體，讓新疆各族民眾切實感受到、享受到改革、發展的紅利。

例如，2010～2017年，中央已經舉行了2次中央新疆工作座談會和6次全國對口援疆工作會。2010年，第一次中央新疆工作座談會強調：新疆同全國一樣，其社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。同時，基于新疆“三股勢力”等分裂活動，決定了新形勢下新疆工作必須圍繞“跨越式發展和長治久安”。2011年，第二次全國對口援疆工作會議（以下簡稱會議）強調：堅持把改善民生放在優先位置，推進民生工程建設，集中力量辦成一些大事，解決好急事，促進基本公共服務均等化。2012年，第三次會議強調：推進住房、就業、醫療、社保等民生項目，加強交通、水利等重大基礎設施和生態環保建設，推進產業援疆等。2013年，第四次會議強調：千方百計把就業搞上去，通過就業優先、產業發展、加強政策支持和就業服務、支持新疆少數民族民眾到內地就業；堅定不移地把教育搞上去，通過雙語教育和職業教育，改進思想政治教育，提高新疆各族民眾的科學文化素質和就業創業能力等。2015年，第五次會議強調：更加注重擴大就業，將產業帶動就業作為優先目標，引導當地民眾就近就地就業等。2017年，第六次會議強調“六個堅定不移”，基本都是相關“民生”：實現全面小康，推進脫貧攻堅，助推受援地如期實現脫貧目標；擴大就業，推進產業援疆，促進更多困難群眾就近就地就業；提高人口素質，推進教育援疆，著力提升教育質量等。

總之，國家大規模“對口援疆”的政策實踐業已20載春秋，形塑了干部援疆、人才援疆、項目援疆、產業援疆、教育援疆、醫療援疆、財力援疆、文化援疆等豐富的實踐形式。從中，我們所體認的政策啟示：一是由“輸血”到“造血”：全方位的“對口援疆”；二是由“兩個大局”到“一帶一路”：改革、發展和穩定相結合的“對口援疆”；三是由“民生優先”到“民生與維穩”并重：以人為本的“對口援疆”。

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