涉民族因素社會矛盾糾紛解決機制研究的審視

何曉龍

涉民族因素的社會矛盾糾紛是指發生在民族地區的涉及民族利益，或者參與主體涉及不同民族的矛盾糾紛。[1]當今，涉民族因素社會矛盾糾紛的發生地域已不僅僅局限于少數民族聚居地，少數民族散雜地、非少數民族社區等也不時發生涉民族因素的社會矛盾糾紛；參與主體、利益、范圍、內容、解決方式等也漸顯廣泛和多元；并且矛盾糾紛的主體不單單涉及民族內部和族際關系層面，還出現了涉民族因素與行政機構、企事業單位之間的新型矛盾糾紛，表現形式多種多樣。涉民族因素的社會矛盾糾紛科學解決將事關國家治理體系和治理能力的現代化，意義十分重大。

本文依據現有研究，把涉民族因素社會矛盾糾紛視為本質上屬于人民內部矛盾，整合其解決機制研究，按其基本解決機理劃分為輿論機制或預警機制、訴訟機制、非訴訟機制、訴訟和非訴訟的銜接或聯動機制四種類型，以期更好的透析現有研究成果，也為更好地解決涉民族因素的社會矛盾糾紛提供創新解決機制的思路，從而進一步推動或深化已有研究。

一、涉民族因素社會矛盾糾紛的預警機制

社會在發展過程中自然伴隨著各種各樣矛盾糾紛的出現，但這些矛盾糾紛的出現有其自身的邏輯，并不是沒有根據和緣由的。只有在深入認識和了解了其產生的內在機理，才能更好的預警和解決。預警機制屬于涉民族因素社會矛盾糾紛的中觀解決機制，其成功的預警不僅有助于將矛盾糾紛扼殺在萌芽狀態，降低矛盾糾紛的發生率，還有利于為解決矛盾糾紛提供前期準備。

目前，學界對涉民族因素的社會矛盾糾紛的預警機制研究從社會控制理論、實證研究的框架而展開論證，總體呈現的機制預設是矛盾糾紛發生前的預警、發生中的預警、發生后的警示三種面向。其中，楊鹍飛“從社會控制角度提出了四種解決矛盾糾紛的演化機制及干預機制”[2]，類似于事前、事中、事后的矛盾糾紛預防和解決控制機制，已初現社會矛盾糾紛預警機制機理。金炳鎬、董強、裴圣愚、孫軍對預警機制的研究從實證出發。通過對河南省的民族成分和民族關系的調研，在總結河南省已有化解涉民族因素的社會矛盾糾紛的經驗基礎上，根據民族群體事件的影響因素，特別強調民族事件的預警機制建設、運行及運行效果，預警指標體系應包括警源、警情、警級等內容，同時還需要考慮政治、經濟、文化、社會等諸多方面的要素，才能正確處理民族問題。[3]另外，饒望飛從完善滿足地區群體性事件預防機制是構建和諧社會的內在要求出發，認為應從系統深入地促進法律法規體系建設和完善、健全民族關系預警機制、完善民族性矛盾釋放機制、強化民族地區安全防范工作，提高民族宗教工作水平、加強民族文化教育工作力度等六個方面來完善民族地區群體性事件預防機制。[4]

預案建設屬于預警機制建構的重要內容。王長印和馬體國等對應急預案作了較為完善的研究，其中王長印認為在我國城市地區，應當建立城市民族矛盾糾紛應急預案，但是其實施要著眼于長遠機制，政府部門運用國家公共權力建立一套包括應急管理、指揮、救援計劃、事后監督評價等在內的綜合方案[5]降低城市民族矛盾糾紛的影響范圍和負面效果。正是因為各種社會矛盾糾紛的突顯且影響較大，預警機制才顯得極端重要，才有利于將涉民族因素社會矛盾糾紛遏制在搖籃里，避免矛盾升級惡化。

事前預警是規避，事后預警則是警示。羅昌勤把民族地區的群體性事件定性為人民內部的矛盾糾紛，表現為農民聚眾沖擊基層政權，甚至與政府工作人員和執法人員發生激烈沖突等，具有社會負效應和社會警示效應，其不依法行政的警示引起政府對受損農民利益的高度關注。[6]一些學者研究只注意到了事前預警的作用，卻忽視了事后的警示作用。如果預警機制可以將涉民族因素的社會矛盾糾紛扼殺在萌芽中，降低涉民族因素的社會矛盾糾紛的發生率，那么警示機制就可以使各種已經發生的矛盾糾紛不再進一步演化和防止再發生。因此，警示機制和預警機制同樣重要，應兩者兼具，都應該提上研究日程。

二、涉民族因素社會矛盾糾紛解決的訴訟機制

在依法治國的大背景下，現有研究基本傾向于運用法治視野解決涉民族因素的社會矛盾糾紛，特別是法學界，法治路徑應該是其它路徑的最后保障。涉民族因素的社會矛盾糾紛因具有敏感性、特殊性、弱勢假設等的特點，致使政界、學界、務實界普遍采納政治路徑優先于法治路徑。但是訴訟或司法機制作為涉民族因素社會矛盾糾紛解決的最后保障機制，構建動態的訴訟機制尤為重要，并且也是今后解決涉民族因素的社會矛盾糾紛的大勢所趨。例如，2014年《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》中就透露出清晰的信息：即把涉及民族因素的民事和刑事問題“去民族問題化”，視為一般的法律問題，在法治軌道上處理。[7]基于此，有關此類研究也不在少數，如佴彭、歐陽杉認為我國少數民族地區的關于群體性突發事件的法律法規尚不健全，需要依法治國、保障人權，媒介要慎重宣傳，嚴格區分事件性質，國家法與少數民族地區民族法要達到協調統一。[8]拜榮靜認為要發揮決策、行政、司法的協調作用，建立法制解決穆斯林宗教糾紛的立法機制、司法機制、執法機制。[9]

同時，還有很多學者依據實證基礎上的研究，如李曉鵬通過對青海省的多民族糾紛的考察，也特別強調完善人民、司法、行政調解的有效銜接。高翔認為要實現民族地區社會穩定，需要建立有組織領導保障、政策與制度保障、法律保障、經費和物質保障的長效機制，其中法律保障特別強調要加強立法、執法、司法機制的建設。[10]而馬天山在其《民族性群體事件有效法律問題研究》中則偏重于地方立法和國家立法在解決涉民族因素社會矛盾和糾紛的作用。王彥春以內蒙古自治州為例，對群體性事件防控機制進行法律分析，首先地方立法的法律基礎；其次試概括了調處民族群體性事件的一般原則；最后探討了地方立法的具體內容。[11]一言以蔽之，現有關于涉民族因素社會矛盾糾紛的訴訟解決機制也逐漸注重多元調試，尤其是在立法方面。在這方面，蔣鳴湄以民族法學研究的新境界為出發點，探析了少數民族與民族地區糾紛解決機制必將走向多民族糾紛解決機制的融合吸收，“多元方式”與“多元機制”從抵牾到合作，涉民族因素的糾紛終將成為民族法學的研究趨勢之一。[12]

但也不能不強調司法調解的功能。司法調解不屬于ADR(又稱法院調解、訴訟中的調解，是指訴訟過程中在法官主持下對案件進行調解，促使當事人相互讓步，達成協議，解決爭議，是法院審理民事案件的一種結案方式。[13])如常亮認為民族地區司法調解具有以下功能：一，司法調解的主動性有利于糾紛的終結；二，司法調解的低耗性有利于提高糾紛解決效益；三，司法調解的靈活性有利于實現實體公正；四，司法調解的自愿性有利于維持和諧關系；五，司法調解的普遍性有利于節約司法資源。主張民族地區司法調解的多元化。[14]

三、涉民族因素社會矛盾糾紛解決的非訴訟機制

涉民族因素的社會矛盾糾紛解決的非訴訟機制是訴訟機制的重要補充，有助于合理利用民間資源或本土資源。相較訴訟機制，學界對非訴訟機制的研究也取得了十分豐厚的成果，非訴訟機制的種類有民間調解、談判、仲裁、輿論引導、調解—仲裁、法院附設仲裁、簡易陪審團審理、早期中期評估等。主要依據習慣法、村規民約等，調解主體主要有權威人士、村委員體制內精英等。法治對于涉民族因素的社會矛盾糾紛的解決無疑極端重要，但非法治的路徑也不能因此而偏廢，至少在現今很長一段時間內是不可能也不現實的。

第一，習慣法方面的涉民族因素的社會矛盾糾紛解決機制。如李劍和楊玲就認為現代司法并非是解決涉民族因素社會矛盾糾紛的唯一途徑，由于司法的程序性不可避免的帶來成本高、周期長等局限性，一個社會完整的糾紛解決機制應當包括(當事人)自我解決、社會協助解決與司法解決等多元的渠道，依賴于“自下而上”的變革實現民間糾紛解決與制度變遷。[15]民族地區傳統獨有的矛盾糾紛解決機制具有其獨有特點：糾紛解決主體主要為當地的民間權威；糾紛的程序一般是非正式的；在糾紛解決過程中積極運用調解方式；糾紛主要依據少數民族習慣法；宗教和神判在糾紛解決中的作用突出[16]，現今也發揮著舉足輕重的效能。比如，張文香基于鄂爾多斯地區的調查認為，少數民族習慣法從各民族特有的民族文化傳統角度調整一定族群內部社會關系規則問題，屬于民間法的一個組成部分，仍然發揮著作用，要正視內蒙古習慣法的存在、正確認識其在糾紛解決中的積極作用，并建立適當的機制和條件。[17]同時，林葦、王占洲以黔東南C縣2012.3.15案為例，認為社會糾紛解決機制仍存不足，民間法與國家法存有沖突是當前民族地區化解社會矛盾面臨的主要問題，應強化公力救濟及其實效性，并注重運用民間法和私權規則調整社會矛盾。[18]徐合平對廣西壯族自治區羅城仫佬族自治縣進行了考察，以糾紛解決方式之“冬頭裁決”的傳統糾紛解決機制為對象，認為需要尊重民族的“本土資源”，進一步規范“冬頭”裁定的相關制度，發揮其在社會主義法治建設中的積極作用。[19]湯秀斌也主張運用民族習慣調解社會矛盾糾紛，隨之法治化進程，法律在解決社會矛盾糾紛、形成有機社會秩序方面發揮著越來越重要的作用。不容忽視的是，少數民族地區，民族習慣仍然呈常態化和緩慢變化，法治結構程度相對較低。[20]

第二，調解方面的涉民族因素的社會矛盾糾紛解決機制。自2008年開始，國家就進行了調解制度的改革，強調“調解優先”的策略。調解是一種充分尊重矛盾糾紛當事人的意愿，使其達成和解的非訴訟解決機制，可以分為民間調解和大調解。調解主要的根據是人們熟悉的風俗習慣、道德、鄉規民約、神話等，調解主體具多元化特點。人們可以通過糾紛的性質、影響范圍、特點、類型、選擇不同的調解主體，一般有基層行政組織、村民委員會調解委員會、鄉鎮街道調解委員會、區域性行業調解委員會、民間調解組織、寨老、有威望的人等。潘寵娟、覃晚萍、熊征、周曉露、王銀梅等學者對此都有一定研究。潘寵娟對黔南布依族苗族的調解制度的顯存問題和優點進行了分析，認為應當加強少數民族地區人民調解制度建設，要健全人民調解的組織機構，強化人民調解的制度化、規范化、法制化建設，建立與工作相適應的人民調解隊伍，落實人民調解的經費和報酬，處理好法律的精神與民族風俗習慣的關系。[21]覃晚萍從民族地區的社會矛盾糾紛的個案出發，認為缺乏正確運用多元糾紛解調解的方式來解決涉民族因素的社會矛盾糾紛，調解是民族地區農村糾紛解決管用的手段，最后提出了解決農村地區矛盾糾紛應注意國家法與民族習慣法的合理利用。[22]周曉露、李雪萍以四川甘孜藏區自治州G縣(藏民與漢族)牦牛糾紛為例，希冀利用習慣法對國家制定法的補充作用，采取非訴訟解決途徑——大調解——來考察基層政府糾紛調解的運作邏輯，其中大調解團發揮了重要的作用。[23]但是調解也會有一定的條件要求，例如，王銀梅通過對臨夏的調解工作的評估，認為其具有不確定性、專業性的調解程序保障缺失、調解隊伍的專業化水平有待提高、調解出現偏差與現實還有差距、傳統調解形式出現弱化等問題，因此，他希望借助優化決機制、加強人民調解組織建設、注重加強調解糾紛隊伍的素質、能力建設、不斷開辟和開拓調解工作的空間、適度培育、建立民間性糾紛解決機制。[24]歸根結底，“調解制度的建立實際上是當前社會轉型之下法治建設靈活性的實踐表達，以及法治資源和司法能力局限性的內在需求”[25]。

第三，輿論引導方面涉民族因素的社會矛盾糾紛的解決機制。輿論引導機制或許也是現今涉民族因素社會矛盾糾紛解決的正確選擇之一。宋云波、楊佳通過對涉民族事件輿論引導機制的現狀研究，認為其對少數民族群體性事件預警、監控、處置和輿論引導有重大影響，主張構建以“輿情分析”“議題設置”“傳播策劃”“議題接受”為要素的輿論引導機制，有利于順利解決涉民族因素的社會矛盾糾紛，保障民族地區各項社會事業健康、穩定、有序發展。[26]李昀也主張加強輿論引導，利用大眾傳媒、宣傳媒介等信息傳播載體，加強社會會輿論引導，營造積極健康、正面、積極向上的社會心理氛圍，建立其政府與民族群眾的信任機制，為發現和化解社會矛盾建立有效的社會心理支持系統。[27]此外，少部分學者也只是偶有涉及輿論引導機制，故而在輿論引導機制方面的研究仍有待加強并應當引起相關部門的重視。

四、涉民族因素社會矛盾糾紛解決的綜合性機制

每件矛盾糾紛事件的發生都有其路徑依賴，其解決也具規律可循。有些矛盾糾紛可以通過預警避免，有些不能被避免的矛盾糾紛的解決并不是“疑難雜癥”，也可以通過訴訟機制、非訴訟機制、兩者結合或其他機制合力作用而解決。概言之，矛盾糾紛的解決既可以是一種機制、也可以是兩種機制、還可以多種機制的共同作用。

第一，訴訟與非訴訟的有效銜接機制。2014年中央為了能夠更好的解決日趨復雜化的社會矛盾糾紛，就已經把建立“調處化解矛盾糾紛綜合型機制”作為改革的主要內容，將“完善人民調解、行政調解、司法調解”結合形成聯動工作體系。楊洪、鄭天峰、李劍和楊玲等人寄希望于訴訟機制和非訴訟機制的有效銜接和聯動。基于上面的分析，訴訟機制有司法調解、立法、司法、執法的結合、訴訟等，非訴訟機制主要有調解、習慣法、村規民約、輿論引導等。張謙元和劉明對于依法治國背景下的社會矛盾糾紛解決的訴訟機制和非訴訟機制的關系作了較為明確的認識，“從理論上說，糾紛的多樣性決定了糾紛解決的方式的多樣性，而且在糾紛解決的過程中，國家法律甚至常常為道德規范和傳統習慣留下了廣闊的空間；從實踐上分析，多元化糾紛解決機制不僅發揮了訴訟糾紛解決機制的效能，而且體現了其他非訴訟糾紛解決機制的補充作用，是多元化糾紛解決機制的經濟效能得到最大化的保證”[28]。田海從刑事領域入手，以壯鄉頭人調停機制為實驗，借此構建少數民族習慣法與國家制定法在刑事糾紛領域的聯動機制，認為兩者聯動構建不僅具有一定的必要性，而且也存在重要的契機，為了彌補少數民族習慣法與國家刑事制定法的“脫節”，從法理、立法與機制三個層次的刑事解紛聯動構建體系。[29]鄭天鋒、王喜通過對臨夏州社會糾紛解決機制的調研，認為民族地區的民族性決定了民族地區社會糾紛的化解應當在尊重其傳統文化和習俗的基礎上，實現訴訟機制和非訴訟機制的有效銜接和聯動，在重視國家法的同時吸收民族習慣法的有益成分，探索構建適合西部少數民族地區特色，相互補充、相互促進、價值滲透的多元糾紛解決機制。[30]

第二，不同機制的同構運用。甄敬霞通過對新疆的社會矛盾糾紛的考察，認為應該強調政府決策科學化機制、政府責任和監督機制、協調聯合調處機制、糾紛調處層級管理機制、糾紛案件分類管理機制、調解保障激勵機制、信息排查和反饋機制、調解隊伍規范工作機制、社會力量發揮優勢的工作機制、宣傳教育工作機制和訴訟調解與非訴訟調解的協調銜接機制創新非訴訟的社會矛盾糾紛解決機制。[31]趙秀文、金峰認為要健全法律保障機制、型構矛盾排查化解機制，將群體性事件扼殺在萌芽之中、利用宗教聯動機制來處理宗教問題，打擊宗教極端分裂分子。[32]胡興東在對云南、四川、貴州和廣西四個省區的調查和分析，學術界和務實界關于“糾紛多元解決機制”要合理設置不同糾紛解決機制的性質與功能，設立糾紛解決機制的有限性，提高糾紛解決機制的公正性是構建糾紛解決機制的關鍵，合理設置調解組織中的人員及選拔機制，正視、承認傳統糾紛解決機制的作用。[33]吳亮從政治學、社會學的社會運動理論解釋現實社會的民族問題和民族政策，涉民族因素的社會群體性沖突要實現規范化預防、引導體制的存在、將極端事件邊緣化。[34]王璇提出了少數民族地區地方政府應對民族群體性事件的機制建設：少數民族地區地方政府的職能轉變、短期機制建設(預防機制、領導機構、預測、評估機制信息反饋機制、處置機制)和長期變革方向。[35]

以上研究較大程度關注民族聚居地區的社會矛盾糾紛解決機制，但是缺乏對新時期城市化少數民族聚居地的社會矛盾糾紛研究解決。關于這點，李永政、張善明、姚珣作了較為初步的探究，認為“應通過發揮社區功能，建立運行管理機制、組織宣傳機制、信息溝通機制、走訪幫扶機制、權益保護機制、糾紛化解機制、應急處理機制”[36]等來應對和妥善處理涉民族因素的城市社區民族工作的新問題，以此積極探尋以化解糾紛為導向的多元解紛機制。楊鹍飛通過對民族群體性事件和群體性事件的對比，為解決族群矛盾糾紛，主張從“協和主義”模式和“向心主義”模式的制度建構下取得突破，希冀利用識別檢查、動態考察和制度設計層面來作出努力。[37]

第三，差異化機制共用沖突及解決。綜合性的涉民族因素的社會矛盾糾紛解決機制并不總是順利的實現，有時會出現運用沖突，如國家法和習慣法、宗教教義等的沖突。婁義鵬、楊雅妮、劉玲等學者基于這一問題作了深入探討。楊雅妮對夏河藏區的矛盾糾紛糾結機制的研究，認為習慣法體系和國家法體系在夏河藏族的糾紛解決過程中雖“競爭共存”，但沖突與碰撞不斷，這種現象從根本上導致了夏河藏族糾紛解決秩序的混亂。基于此，在新的社會條件下，我們既要關注“習慣法”體系中的糾紛解決方式的合法性，又要考慮“國家法”體系中的糾紛解決方式的有效性，從而實現糾紛類型和解決方式選擇的“協調和互動”。[38]在效率和經濟成本的權衡下，涉民族因素的社會矛盾糾紛解決一般人們會選擇使用習慣法來調解，但是習慣法規范和法律規范容易產生沖突和解決結果的不一致。故此，“劉玲基于對西南地區少數民族矛盾糾紛解決機制的研究，認為我們在處理西南少數民族地區的民事糾紛時，一方面要遵循國家法律規范的規定，依法辦案，在不違背國家法基本原則的前提下根據少數民族地區的實際情況做出適當的變通；另一方面對于那些案情簡單的普通民事糾紛，則可以根據各少數民族地區的習慣法規范加以調解，力求在國家法和習慣法之間達到和諧與平衡”[39]。這一問題的出現倒是對于涉民族因素社會矛盾糾紛的解決提出了挑戰和機遇，如何更好的實現兩者的協調配合，是當今或者今后我們應當大力研究和解決的重要場域。

結 語

綜合來看，學界對涉民族因素的社會矛盾糾紛解決機制的研究取得了豐碩成績，為相關部門的決策科學化提供了理論基礎。但也不可否認，現有研究仍然存有不足之處，主要表現在：其一，在強調國家制定法和習慣法之間的沖突的同時，大多研究希冀建構一條以非訴訟機制和訴訟機制相融合的路徑，卻有意無意的擴大了非訴訟機制的作用，忽視了“法治路徑”在法治制度中的重要作用。其二，對體制和制度方面的研究雖多，但區域性研究、個案研究等占比較大，明顯缺乏普遍適用的解決機制研究，不利于有關部門相關政策的制定。其三，大量解決機制的研究側重于民族地區的矛盾糾紛，對散雜地區、城市社區或非民族社區的解決機制研究缺乏特別關注。其四，對涉民族因素的社會矛盾糾紛的解決機制缺乏系統化的機制建構，即沒有形成將預警機制、非訴訟機制、訴訟機制、綜合機制的相互連接并貫穿于矛盾糾紛解決的各個關節之中。

另外，根據已有研究的進路來看，涉民族因素社會矛盾糾紛在出現新情況新任務新特點的階段性基礎上，必須致力于探尋與時俱進、因地制宜、分門別類的解決機制，來更好的服務于今天的矛盾糾紛化解。涉民族因素的社會矛盾糾紛解決是社會治理的重要方面，其有效解決將勢必關系到“多元一體化”的民族共同體的建構和實現平等、團結、互助的社會主義民族關系。然而要有效解決涉民族因素社會矛盾糾紛就必須尋求科學合理的中觀解決機制，尤其是在有關法治化的解決路徑需求增加與涉民族因素社會矛盾糾紛增加和復雜化的時候，必須將訴訟機制的構建提到新的高度，來推進現有研究和思路探析。

有鑒于此，筆者依據多元化解決機制的研究基礎將現有的機制研究類型劃歸及預警機制、訴訟機制、非訴訟機制、綜合機制。同時，四種類型的機制也是一體的，因為在全面依法治國的大背景下，沒有哪一種機制可以單獨發揮作用而致力于全面的解決好社會矛盾糾紛，必須依賴于四種類型機制的銜接或聯動配合，相互聯系、相互支持、相互調適，推進法治化的解決思路研究進程仍然有賴于在實證基礎上的拓展和延伸。