統而難治：民國前期的鄉城縣政(1912-1937)

王海兵

近代以來，鄉城成為康南藏區治亂的關鍵性因素，“康南能否治理入軌，亦視鄉城之安定為何如耳”[1]。民國前期，“康南除雅、理、巴三縣較為馴善外，其余各縣獷捍異常，所委縣長多不能到任，勉強到縣者，大皆備嘗凌辱，蓋無駐軍戍守，不能解決糾紛，人民毫無政府觀念，拒糧抗差、殺官逐府，劫軍奪械，無所不為。縱有到任縣長，一概不納糧稅，生活告急，不逐自走”[2]。康南政治的亂象尤以鄉城最為顯著。“康者，為川之后輪，三鄉為康之禍根”。[4]陳步三事變后，鄉城“縣官被殺者二，被辱者數”[1]。近年來，隨著康藏史研究的逐漸深入，康區縣政引起了學界的關注，但對具體縣份的研究尚未開展。[注]目前學界有關康區縣政的研究成果主要有：陳沛杉的《清末川邊縣政新論》，《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2014年第1期；陳沛杉的《民國康區縣制研究》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2014年第5期；王春英的《民國時期的縣級行政權力與地方社會控制——以1928-1949年川康地區縣政整改為例》，四川大學博士學位論文，2004年。本文擬從民國前期鄉城縣政的施行、鄉城政教勢力對縣政的影響、鄉城縣政存在的主要問題等方面進行初步論述，以加深理解鄉城縣政的特殊性及其在康南藏區治理中的重要意義。

一、縣政權力體系對鄉城地區的施政

(一)民國前期鄉城縣政的困頓

改土歸流前，鄉城地方政務歸理塘正副宣撫司管理。宣撫司委派協敖1名，在鄉城加拉村設辦公處，專司地糧收支、差徭分配、糾紛調解等事項。協敖之下，設麥色2名，由加拉村周邊民眾按年推舉，秉承協敖之命，辦理鄉城事務。宣撫司還派結巴1名駐桑披寺，專管民眾向桑披寺繳納差糧。鄉城納糧、支差等辦法頗具特點：秋收后，“三鄉頭人集桑披寺擲骰，以決各村納糧次第，支差先后亦以擲骰定之，以免爭執。其內部分配，廿戶為一組，擔任烏拉五天。如有事故，支差數大，則以四十戶任之。如有大軍，六十戶、八十戶共支一輪，以均勞逸，以免誤差。日常事件由頭人決議，重大事件則由十戶推舉老民一為代表，集桑披寺會議，遇有難于解決之問題，討論結果另置一器于暗空，由列席代表分投鞋帶及木枝，次晨檢視各代表所投鞋帶、木枝數目之多寡，以為表決，如再有紛爭則再復議，集思廣益，法良意美。此土職時代之地方自治也”。[3]改土歸流后，協敖、麥色、結巴等均被裁撤，鄉城改為定鄉縣，全縣分設上鄉城(學竹)、中鄉城(刀學、墨學)、下鄉城(青學、然洞松)，稱為“三鄉五路”，共轄77個村寨。縣級以下的基層政權由保正(民國以后改路為區，保正相應改為區長)、頭人或村長管理。

清朝覆滅后，鄉城局勢變得相當混亂。1914年發生陳步三事件，大量槍支散落民間，促進了鄉城土頭勢力的崛起。土頭“以利器在手”，“嘯類呼朋，日事劫掠”。[5]“縱橫西康南北及滇屬之中甸、麗江，寧屬之木里等地，凡腳跡所到之處無不被其蹂躪，聞鄉城娃之名，誰不乍舌”。[1]鄉城縣政亦逐漸陷入困頓。1916 年，殷承瓛率滇軍華峰柯一團至打箭爐任川邊鎮守使，邊軍之彭日升、劉贊廷分據昌都、巴塘兩地，陳遐齡旅駐扎雅州。1917年，羅松丁真乘川、滇軍紛爭，率扎西聰本、沙牙登巴、彭錯大吉等，以及稻壩、貢噶嶺、莫拉、濯桑等地民眾3000余騎，四處劫掠。殷承瓛“無意西圖”，對于鄉城土頭勢力“只事羈縻”。[5]當時鄉城地方勢力因圍攻康北的大金寺失敗，退而群集甄科。鄉城土頭派謀士甲工喜繞赴理塘，與理塘縣令蔣鳳祺及理塘寺會商招撫事宜。甲工喜繞提出如下意見：(1)鄉城糧稅太重；(2)桑披寺被毀后喇嘛無處歸宿；(3)軍隊駐扎寺廟中，導致男女雜處；(4)鄉城不能駐扎過多士兵。川邊鎮守使隨后復派白玉縣知事古錫鈞、義敦縣知事楊煋，會同理塘寺堪布擦打呼圖克圖、傳號土基、總保陳國本、宣教師格桑俄色等，以及毛丫土司、崇西土司、曲登土司等，與羅松丁真的代表甲工喜繞等，在距離理塘城約120里之毛丫噶布可地方，支帳集議27天，官府與鄉城土頭議定協議21條，由到場之理塘、白玉、義敦三縣知事呈奉川邊鎮守使府。1917年8月，川邊鎮守使殷承瓛批準了《噶布可條約》。[5]《噶布可條約》簽訂后，“鄉、稻即未駐兵，即將半糧”，鄉城縣府所辦之事嚴格遵循條約規定，但鄉城土頭勢力“終不憧悟，于條件之一切義務概不履行，甚至請不設縣宰、糧在理化上納，荒謬絕倫，目無法紀”。[5]1924年，原川邊預備團書記袁甫臣就任鄉城縣知事，赴任不久，鄉城周邊的巴塘、中咱、茨烏、得榮等地的軍隊相繼被當地勢力繳械。鄉城土頭沙牙登巴于是率木紐全村42戶及縣府(駐加拉村[注]清末鄉城改土歸流后，即于桑披寺左側，借喇嘛私人房舍以作縣署，有樓三層，純為康式縣署。后來，鄉城民眾因不樂意縣署駐于寺中，乃逼迫縣令移出桑披寺，將下鄉城加拉村之協敖土寨略加修葺，以作鄉城縣署。據集白：《噶布可條約之解剖》，載《戍聲周報》第51期，1937年10月25日。)附近居民10余戶，共80余人，攜槍數十支，“蒙首涂面，開劫縣署，縛袁令，懸而笞之，幾至氣絕，署內員司赤手難抗，咸相隱避，縣署為之洗劫一空”，袁甫臣“未數日而溘然長逝”。中鄉城土頭彭措大吉“素親漢，迎養惠貞(袁甫臣的藏族妻子——引者)母子及縣署員司、夫役于冷龍灣年余，匪稍靖，始遣送回理”。[6]隨后，黃愷任鄉城縣知事，鄉城民眾縱火焚毀縣署，其繼任者陳尊泉借住桑披寺內，而“石礫日投，滋擾不堪”，陳尊泉攜印回康定后，鄉城再次失治。[5]1927年，鄉城縣知事顏虎成在加拉縣署恢復縣治。1930年，下鄉城民眾抗糧，燒毀縣署，顏虎成被鄉民打死。1932年，余松琳旅長派齊得勝前往鄉城復治，被鄉民阻于巴塘的中咱村，后留住冷龍灣彭措大吉家。1934年，鄉城地方勢力搶劫中甸，云南省方面請國民政府明令川、滇會剿。在此情形下，“鄉民乃請委縣令，并具結不誤差糧，請理化縣令同喇嘛寺代為擔保”[5]。同年，伍進修縣長“由理寺之鄉城孔村派代表送鄉，又由鄉民派馬隊七十余并賚重禮到稻壩歡迎，縣令到縣后，并無一兵，人民即上糧”[5]，并在中鄉城土頭冷龍登巴、彭錯大吉父子的支持下，在桑披寺左側建造縣署。1936年，紅軍由云南進入鄉城，在紅軍離開鄉城數日后，鄉民乘亂將縣署放火焚毀。伍進修復任后，遂由民眾租賃奶奶仲的二間民房作為縣署。1937年，曾言樞宣撫康南，鄉民重修加拉縣署。但因加拉并不適中，曾氏飭令鄉民仍建縣署于桑披寺左側。[5]

(二)鄉城縣政的主要內容

第一，糧稅的征收。鄉城地區原有人口900戶，理塘宣撫司可直接管600戶，桑披寺管300戶，每年由300戶民眾向桑披寺納銀糧，該項銀糧由理塘宣撫司派員常駐寺內，經管收支，專作寺廟禮佛供眾之需。改土歸流后，桑披寺300家地戶均歸國有，一律入官。[5]直至1917年，桑披寺僅由民間供給，收入甚少。《噶布可條約》簽訂后，鄉城縣知事等規定，鄉民夏、秋兩季每納官糧1斗，即由糧戶繳納給桑披寺贍糧2批，此項贍給糧至完納官糧后，即由寺主直接向各村頭人索取，每年約有100石，其中大部分存儲起來以作重建寺廟之用。[5]康區“各縣喇嘛寺直轄之佃，土職時代不但毫無擔負，各地土司于秋收時對于寺有僧眾有一定或不一定之供給，形同內地常熟，此康藏通例也。康省改流，寺產歸公者有之，按完額納糧者有之，各寺懾于趙邊使威力，無敢誰何，然而力謀恢復原有權益，或解除新定負擔，則無或忌之，此康省各寺內心之共通點也。桑披寺于噶布可條約訂后，大減官入地糧，新增寺之歲入，與龍絨寺之欲以己糧攤之各村，固異趣同工，事無足怪。喇嘛寺為一縣政治中心，關系甚大，所有各寺糧稅應如何辦理，以減少政治障礙，此急務也”。[7]改流后，鄉城十三村糧額計共2300余石(火竹在外)，分大麥、青稞、荍子、粟米、小麥數種，每年藏歷五月納糧者為上季，以大麥、小麥居多；秋季納糧為下季，青稞、荍子、粟米均有。[5]鄉城民眾認為，其在土職時代每戶年納糌20批(30批為1斗)、青稞30批，其次者則年納25批、20批或15批。《噶布可條約》簽訂后，鄉城人便只納半糧，“不但水地年納額糧之半，即旱地及火竹方面，亦沿例竟納半糧，甚至稻城全縣起而效尤，毫無根據，亦納半糧”。絨壩岔和約簽訂后，“定鄉一縣有時或官無，糧更何有”[5]。

第二，差徭問題。百姓供應湯打役、柴草等差徭，仍照趙爾豐所訂章程辦理，只支長官、書記等各員，“支用之員自給賞需腳價，士兵、雜役及所配夷婦不得支用”。[5]鄉城民眾支差系按戶分攤，不分貧富一律平均分派，并無等級差異，充任村保者亦需按例支差。此項分配差徭辦法，在土職時代即系如此，從未變更，與巴塘、得榮、稻壩、莫拉石、濯桑、墨漥、穹霞等地辦法相同，“較之康北及毛丫、崇西各地以人民耕牧土地面積比例分擔大異其趣，為一種不合理之分配”。在土職時代，“鄉民只支應理化欽差出入大差，并不常有，每戶出藏洋二枚，交鄉城孔村在理化代辦，即可了事”。鄉城改流后，“縣有駐軍，政府日日有差”，民眾擔負加重。因此，在改良交通、廢除烏拉之前，對于康南地區不分貧富、按戶均攤之分配烏拉辦法，如不加以改善，“則貧民生計決為差徭所累，而逃亡日增”。[5]

第三，成立民團。康區雖“無大集團之組織，而一村一地數十百家或數百千家之內部組織則非常嚴密，大小頭人各有職責，事經眾議，形同法定，其主要目的即在自衛，設一旦有警，即裹糧相從，挨戶征調，無敢落后，如有傷亡，免差之外有集資相恤者，有共養遺族者，惟平時既無訓練又無營壘，概不支餉，不另籌集，即使與匪迫近，長期巡邏，仍按戶輪派，所任皆同，不費而事齊，其精神有足多者。如果事出非常，抵抗偵緝為時過久，此項費用率由當地喇嘛寺或土司以寺款或公款開支，事后仍由眾集。故在康省而言，保安設常練、籌的款，民皆訝為新異，以其已有其不費不擾之組織而惡聞其他也”[5]。《噶布可條約》要求鄉城民眾成立民團，隊長、什長由眾公舉，并報知事考查委任，節制調遣。[5]

第四，調解社會糾紛、民刑案件等。《噶布可條約》規定：(1)鄉城各村遇有細微事件，先由本村明理鄉老調解，保正、村長、通事人等不準從中播弄。如難以理斷，則呈知事訊斷。(2)“各村百姓如有暗殺、不法及勾結、窩留匪人等事，查有確據，報請知事訊明，按律懲辦，房屋、財產充公”，沒收之土地由知事另招人承佃。(3)制定命價賠償章程，“每命價銀著六百兩，仍報請縣署立案件了息，如不照價賠償，即稟知事按律懲辦”[5]。

二、縣政運行過程中的鄉城政教勢力

(一)新興土頭勢力與鄉城縣政的關系

土司、寺廟、喇嘛是傳統藏族地區維持社會秩序的重要力量。清末改流后，鄉城基層權力逐漸被新興土頭勢力掌握。1912-1924年，鄉城土頭勢力由羅松丁真統率。當時“康人以其凌逼無已時，服飾競擬鄉裝，門聞鄉語則舉室寂然，毒焰熏天，不可一世。理化宣撫司之古曹熱約家女嬌而多金，家拉波，贅羅松以圖庇護”[8]。《噶布可條約》簽訂后，官府委任甲工喜繞為總保，總保月薪8兩，散保月薪6兩，由鄉城縣署發給，村長月薪由本村民眾酌給，另由公家再給雜糧3斗。甲公喜繞“為中鄉人，通藏文，能策劃，善說，為鄉謀士，輒以之對漢，實則甲工奉委后，并無力維持地方”[5]。民國初年，西康當局委任羅松丁真為調查員，以示羈縻。鄉城知事“胡、楊各任，鄉無一兵而能設署催科，無為干擾者，羅松力也”[8]。1920年，夏珊任鄉城知事。夏珊曾在滇邊為官多年，趙爾豐“以夏干練，由阿墩子糧員奏調來康”。當時鄉城已無駐軍，縣府權力“日形不振，治安、糧賦均難措注”。夏珊“乃厚結羅松丁真，委以土兵營長，月支藏幣三百，土兵月餉十元”，“各村刁健，則畀以所收地糧少許”，并時備酒食，以犒鄉酋。[9]“羅松對之亦有相當補益”。[5]“故終夏之任而鄉夷翕服，賓布遠越前任，境內亦晏然，其苦心因應，有足多者”。夏珊離任后，1921年冬，楊得錫奉調來鄉城，“楊到任數月，以疾死任所”。總之，1918年以后，“鄉令得善去者，首推夏”[9]。夏珊之后的繼任者“效顰者多，動假以夷制夷之名，而行打伙求財之實。其卒也，只為夷用，不能用夷，既損威信，尤須戒備，以其所接近之夷，仇家已多，而無形間，堂堂官府已下身份參加各地私斗”[5]。事實上，“國家名器本不可輕易假人，在新附之異族，官府所恃以為懲獎者，名器所關尤大。康南甫經改流，事變迭生，官府威信掃地，人民黑白難分，統由一般新興土劣把持操縱，黨同伐異，日夜無休，爐方以鞭長莫及，以名位動之，輒委以名義，以冀羈縻，暫圖茍安，用心良苦，未可厚非。土劣卒得此，只以另召黨徒，苛派弱小，官方所賦予之任務不顧也，故各土劣咸以騙得一頭銜為了事”。[5]1924年，羅松丁真為沙牙登巴所殺。[8]羅松死后，鄉城土頭內部即劃分為兩大派，“普通以上鄉、下鄉代表之。究其實，上鄉之冷龍彭措大吉、下鄉之扎西宜馬、巴昭巴登、稻之甲骨傾珍、理之彭措堂開為一派；下鄉之降錯宜馬、戈阿巴登、定波之沙牙登巴為一派。上下鄉互有勾結、互相仇讎，不得以上鄉、下鄉概言之也。兩派勾心斗角、日夜無休，不顧官府威信，不管地方治安，遇事即爭，積不相能”。因此，“宰是邦者，幾竭其一生心血以斡旋此類匪盜間，以致庶政之稍展終成幻想，障礙不除，新機罔樹也”[4]。

(二)鄉城寺廟、喇嘛勢力對縣政的影響

民國時期，鄉城民眾對當地寺廟的態度與康區其他地方有著很大的區別。“康屬各縣，蓋可謂神權支配一切，而定鄉一隅則異于是，如遇大喇嘛照例必則頂禮者，鄉人則漠視之。境內最大之桑披寺，時有斷炊之虞，其堪布以不堪欺侮，甚至逾垣逸去。究致此之由，蓋由于交通較便，屢經戰事，從現實生活中知神不足恃也。神權如此，又素無土頭，漢人統治始終未能建立，距離自治程度尚遠，故習而為匪，在關外語及鄉城娃，大有談虎色變之勢”[10]。據集白稱，“現任之桑披寺堪布納瓜古學行持亦佳，除對于經典負責外，其出入寺中，各扎巴(小喇嘛)對之視如路人，并不起敬，堪布下鄉，亦須腰藏手銃，以備不虞”[5]。而且，鄉城“民間的細巨糾紛都由本村首人開會解決，并未請求過喇嘛寺，不似官法如爐的理化喇嘛寺儼然行使政府職權”[11]。近代以來，鄉城寺廟戒律廢弛，對社會穩定和官府行政造成嚴重影響。一位當年曾親歷鄉城的人士稱，“桑披寺喇嘛大多肆行放慢，既不禮佛，又不誦經，日事嬉游……集黨行劫、無端滋事者占十分之七八，而確有德行專事修行者僅十分之二三，寺僧之不受份實無有逾于此者”。[12]1937年，李培芳跟隨康南宣撫部南巡至鄉城時，所見鄉城喇嘛“既不學習藏文，又不研究經典，飽食終日，無所用心”，“青年喇嘛是毫不畏懼官府的，情性是桀驁不馴的”，“喇嘛賭錢輸至無有辦法時，則邀集同類多人至鄰封肆行搶劫，俗人方面則有無賴流氓與之伙同行劫”。總之，鄉城“喇嘛的行為與理、稻等縣的喇嘛比較，大有天淵的分別”。[11]以至于民國前期鄉城地區“違抗差糧、戕害官吏”之事件，“喇嘛所促成實多”。[12]鄉城寺廟僧眾種種亂象的成因，主要是由于鄉城“黨派復雜、槍枝過多，人心之壞由來已久，積習甚深，法律尚且不畏，善言何能生效”，況且鄉城寺廟的活佛和堪布等對此也難以統馭，“假如認真干涉和禁止，本身不免有殺身之禍，只好裝聾作啞，息事寧人，各行其事罷”。[11]

三、民國前期鄉城縣政存在的主要問題

(一)鄉城糧稅相對過高

鄉城氣候溫和，碩曲河貫穿全境，灌溉較為便利，務農者約占全縣人口90%，是康定、理塘等地糧食的重要供應地。[13]“鄉城在未改流時，對理化正副宣撫司年納青稞斗半，糌斗半，其次則僅稞、糌各一斗或不及一斗，而趙使改流所定糧賦，中路熱日仲巴十三戶村民，每戶年平均擔負大小麥、荍糧在三石上，東龔每戶在三石七以上，南路波知村二十三戶，每戶年擔負在三石九以上，蕊窩三大村百戶，每戶年平均納大小麥、荍粟在二石五以上，入波村三十三戶在二石三以上，格雜雍雍二十二戶在一石以上。其糧額較輕者……亦在八斗以下、四斗以上。綜計定鄉六十三村，一千六百二十戶，共納糧二千七百八十五石余石。鄉之婦孺老弱咸謂甸民歲納不及鄉民之半……同為漢屬，待遇懸殊，人民年收須以總額四之三納糧，而日食無之也”。[14]而且，“下鄉各村墾及峭壁，又鄉人形態幾類漢籍，狡黠豪滑更過康人，大麥價賤，占糧額多數，如果糧額與地積相當，鄉人又何必嗷嗷不已也，此為治鄉之根本問題”。[14]總之，糧稅過重是造成民國時期鄉城劫掠活動頻繁的重要原因，鄉城民眾“搶劫成風，亦有逼而為之之不得已情形”[15]。

(二)當地駐軍問題

民國前期，駐軍是康南縣政推行的重要保障。康南“各縣武力未達到之地，縣官既不能到治，即有到治者，政務亦不能推行，百事皆無從著手”。[16]鄉城駐軍一般租用民房作為營盤，而租金則由鄉城民眾均攤，“譬如部隊長駐中鄉民宅，每間月租廿藏洋，即由支差之民供湊，代軍按月付租”。[5]“此項辦法惟三鄉有之，其用意在使人民擔負務求均平，不使附城民居長為軍住，純屬義務，以示公允。故官權不振之際，少數部隊一經到鄉，匪特不能鎮懾，而入境之后，住居即生問題”。[4]鄉城民眾“深知地方一經駐軍，平日柴草供應、湯打役派遣、日常公差、來去烏拉均由人民負擔”。[5]事實上，“軍吏如果體恤民間，柴草不濫支、湯打役不濫派、不折價、經商不支烏拉、兵舍不擴大，人民當直接拜受其賜。如遇不良軍吏毫不恤民，偶有逃兵發見，拐逃械彈，動輒波及民間，傾人家產，其有平時軍律不嚴，以房主或鄰宅為可擾之東，不斷滋擾，甚或外出者多聚飲賭，時與僧俗發生爭執。凡此種種，一面增加人民擔負，一面使地方時感不安，故關外人民最惡駐軍，三鄉尤甚，非無因也”[5]。因此，民國前期當地駐軍時常被鄉城民眾繳械或驅逐。

(三)軍政腐敗問題

劉文輝認為，“西康是個邊省，談政務即無異邊務，談軍事擺明的就是邊防。所謂‘邊務’，所謂‘邊防’，在形式上，軍政系統各別，分之為二，然而，在實際上，不特軍事與政治的領袖，同屬一人，而且軍事與政治的作用，也同出一點”。[17]政、軍之關系，實際上是“政賴軍以治，軍倚政而成”[17]。民國前期，康區軍政腐敗常為人詬病。賀覺非認為，“西康自清末改土歸流以來，漸具行省規模，乃迄今二十余年，無論政治經濟文化，皆未有進步，甚且不及初改流之時，果何故哉？余來康地四閱月矣，間常考之，于是深覺西康縣行政人員之不能辭其咎，進之，則為此輩縣行政人員之上者，吾人亦不能無微疵，蓋歷來西康之縣行政人員可以一語書之，曰：‘濫竽充數’，或為不學無術之軍人，專以包庇匪徒坐地分贓為能事，或為怯懦無能之老朽，以能上糧支差為已足，或為卑鄙貪劣之紈绔，以麻雀鴉片為工作，真能興利除弊，負責任，守紀律者，殆如鳳毛麟角，不獲多睹。”[18]軍政腐敗亦是民國前期鄉城縣政困頓的重要原因。1937年，隨康南宣撫部南巡鄉城的劉登禮營長“足踐實地，詳查過去被逐殺之官吏、被繳械之軍隊，皆因貪贓枉法、殺辱恣意、紀律不嚴、奸淫煙賭，狂所欲為……烏得而不為其所乘。每念及此，無任痛心”。[19]

總之，自清末改土歸流以來，鄉城地區經歷“數度軍事慘禍，政治修明、民各安業，鄉人未一受享”[20]。在民國前期康南地區混亂的局勢下，鄉城縣府和駐軍的職能主要在于征收糧稅、攤派差徭等，不僅無法維持社會秩序的穩定，反而增加了當地居民的負擔。因此，“噶巫、手槍、馬匹為鄉民所酷好，官府與軍隊乃鄉民之所厭惡”。[20]外出劫掠成了鄉城民眾的重要謀生途徑。鄉城縣政的施行受制于當地土頭、寺廟、喇嘛等地方勢力，面臨諸多困難。集白認為，“政府之于人民，在能示以生存之道，此道亦即政府建立之基”。[14]民國時期，土地是鄉城民眾的主要生計來源，而土頭、寺廟、喇嘛等掌握了鄉城的大部分土地。因此，只有通過土地革命，廢除封建剝削制度和寺廟特權，實行政教分離，發展生產，提高民眾生活水平，健全基層組織，讓人民當家作主，才能從根本上解決鄉城縣政的困局。