論奧巴馬政府的能源安全與能源立法

徐孝明

（嶺南師范學院 廣東 湛江 524000）

21世紀初，國際油價持續升高使能源安全再次成為美國的重要政治議題。2009年1月，奧巴馬政府上任于金融危機之際，美國面臨油價高企，經濟遭受重創需要重整的重任。新政府試圖以能源獨立為切入口作為解決經濟危機的重要手段，既確保美國的能源安全，又引領一場“安全、綠色、經濟”的“綠色工業革命。”[1]提出了以創新為中心、以發展新興產業為突破口、以“智能制造加低碳能源”為主要特征的制造業重振戰略，以鞏固其全球領導地位，而在美國制造業重振戰略中，能源獨立戰略是其重要環節。[2]

奧巴馬政府以能源獨立為目標的能源安全政策構想包括六部分：一是應對氣候變化；二是投資構造安全的能源未來和創造500萬個就業機會；三是進一步提高各類汽車能效；四是推動國內能源供給；五是能源來源的多樣化；六是致力于節能降耗和降低成本。[3]它們可以概括為“發展替代能源”，將發展清潔能源和保護環境結合起來，將綠色能源打造成為拉動美國未來經濟增長與發展的新動力。能源獨立目標貫穿奧巴馬政府任期始終。

一、美國能源結構的現狀和主要問題

第一次石油危機爆發后，尼克松政府就提出了“能源獨立”計劃，然而歷盡變遷，該目標并沒有實現。美國的石油進口總量和進口比例均日益增加，美國的石油消費對外依存度不斷攀升，國內石油供需缺口不斷擴大，2008年的缺口是1970年代的3倍。[4]因此，美國人很擔心一旦出現石油供應的長期短缺，將成為其不可承受之重。美國能源信息署（EIA）發布的《2010年度能源展望》揭示，石油消耗量占美國能源消耗總量的38.3%；天然氣消耗量比例為23.9%；煤炭消耗量的比例為22.4%；除化石燃料外，核能占8%；可再生能源（水電、地熱、太陽能、風能和其它可再生能源）占7.2%。[5]就能源消耗的領域而言，交通運輸和工業所消耗的石油量分別占美國石油消耗總量的71.8%和22%，而石油提供了交通運輸96%的燃料；工業、商業和住宅等領域消耗天然氣的比例分別為32.4%、13.6%和20.8%；美國的發電領域消耗了92.6%的煤炭和30.1%的天然氣；核能則被完全用于發電（占美國發電總量的21.9%）；可再生能源主要用于發電（水力、地熱、太陽能和風能）、住宅領域（地熱和太陽能）、工業領域（生物燃料）和交通運輸領域（生物燃料）等。[6]

據此，關于奧巴馬當選前后美國的能源結構可得出如下結論:：1.石油是美國最重要的能源形式。美國是世界上最大的石油消費國，占全球消費總量的21.7%，在世界前十大石油消費國中，美國的石油消費量相當于除中國外的其他8個國家的石油消費量之和，遙居世界之首。而美國已探明石油儲量為284億桶（占世界已探明儲量的2.1%），美國2009年的石油產量約占全球總產量的8.5%。[7]巨大的供求缺口導致了美國需要大量進口石油。2005年，美國進口石油占60%，雖然此后數年這一比例有所下降，但2010年仍高達54%。[8]大量進口石油給美國的經濟造成了沉重的負擔，2009年美國石油進口費用高達1380億美元。過分依賴進口石油給美國的國家安全構成了潛在威脅。

2.大量使用化石燃料給環境帶來了諸多不利影響，其中最嚴重的是溫室氣體的排放，以及由此引起的氣候變化問題。二氧化碳與燃燒化石燃料密切相關，而化石燃料在美國能源結構中所占比例高達84.6%。2010年，美國溫室氣體的排放量為65.76億公噸，其中二氧化碳的排放量為60.22億公噸，僅燃燒石油所釋放的二氧化碳就達26億公噸，占全球二氧化碳排放總量的20%。[9]由于美國社會極其依賴化石燃料，溫室氣體排放總量大，人均排放率高，同時能源利益集團具有強大的游說能力，因而美國政府對國際社會應對氣候變化的努力一直持消極立場。在小布什執政時期，美國政府以減少溫室氣體排放將增加美國經濟負擔以及發展中國家未公平參與減排為由退出了《京都議定書》，這既損害了美國的國際形象，也損害了國際社會為應對全球氣候變化的努力。

美國能源體系還面臨如下問題：許多能源設備老化，如美國正在運行的核電站多數是在上個世紀70、80年代修建的，而輸配電系統的基礎設施和技術則更早，從上世紀50年代就開始使用，其損耗和維修成本非常高；雖然近些年美國的能源密度一直呈下降趨勢，但是人均消耗量仍高于歐盟國家和日本；盡管美國的能源效率得到了一定程度的改善，但美國能源信息署預測，從長遠來看，美國的能源消費仍將呈上升趨勢。[10]

二、為實現美國能源獨立的戰略舉措

能源戰略是奧巴馬政府的政策核心之一，是以能源獨立為具體內容的美國能源安全戰略，它以系列能源立法形式將政府意志體現于能源政策，并貫穿任期始終。具體內容包括：增加國內石油產量、發展替代清潔能源、改善交通系統、節約能源和發展新能源等。

（一）落實能源獨立的需求管理政策

1.強化節能和提高能源利用率以減少需求的快速增長

美國的石油儲量有限，節約能源、提高能源利用率，是歷屆美國政府推行能源安全的常規手段。尼克松、福特、卡特與小布什政府都強調節約與提高能效的重要意義。奧巴馬政府也強調，提高能效、發展新能源和國內多元化交通，才能切實解決長期困擾美國的能源安全問題。由于美國的家庭、商業和工廠建筑領域能耗超過總能耗的70%，提高能效隨之成為節約能源的重點。2009年2月，上任伊始的奧巴馬簽署了《美國復蘇與再投資法案》，決定投入500億美元發展新能源和提高能源使用效率，實現能源結構的調整。一是，在住宅方面，奧巴馬政府對35萬套房屋的節能改造進行了援助；通過國家能源計劃和能源效率補助款項目實施提高能源效率和可再生能源工程；通過復興法案給56個州和地區的能源效率設備進行退稅和項目補助。二是，在商業方面，聯邦政府通過為創新性能源效率的建筑系統發放補助金、提升聯邦辦公建筑的效率、培訓商業建筑技術工人、參與“能源之星”項目、采用能源管理方法指導節能等方式實現建筑節能。三是，在工業方面，美國能源部對民間能效工程投資了超過8億美元，并跨越多個制造業推動能源效率產品和工藝的發展。

2011年3月，奧巴馬發表《能源安全未來藍圖》，計劃美國在2025年前的石油使用量減少三分之一，把清潔能源所占比例提高到50%，還要求2025年前將美國的石油進口量削減1/3。[1]報告指出，美國要減少對進口石油的依賴主要取決于兩方面：一是在美國國土上尋找和生產更多的油氣；二是通過更清潔的替代燃料和更高的能源效率，全面減少美國對石油的依賴。奧巴馬政府多管齊下，采取了系列措施扶持相關產業的發展：設立專項技術發展風險投資基金，加強清潔能源與非常規油氣資源的技術攻關；加大技術開發的示范力度，推動商業化進程；以政策為依托促進清潔能源和非傳統油氣資源產業基礎設施的建立和完善，推進清潔能源及頁巖氣等非常規能源的廣泛利用，推動美國能源經濟的轉型。

2.努力拓展國內多元化交通體系以減少能源需求

交通是美國最大的石油消費部門，約占2008年美國石油消耗總量的70%，而同期日本和中國的同一指標分別僅為38%、36%。為減少交通能耗，奧巴馬政府對交通運輸系統的改造如下：（1）提高汽車燃料經濟標準。相關機構在2011年建立了新標準，并在2012～2016年對全國小汽車和輕型卡車實施新的燃效標準和溫室氣體排放標準。（2）投資先進的車輛技術和公共基礎設施建設。如大力發展電動汽車，擬實現2020年國內200萬輛電動汽車的保有量的目標；與中國、歐盟和其他國家推動雙邊項目，簽訂規模化生產電動汽車的協議，致力于加速電動車輛在世界范圍的普及。預計若2050年美國的電動汽車能達到汽車保有量的30%，石油消費量估計可減少250萬桶/日。在經濟復蘇法案提供24億美元用于對電池、電力驅動原件制造以及電力驅動基礎設施的投資。（3）促進生物燃料的使用。2011年，環境保護局放寬了對新一代車輛的乙醇添加量約束，允許乙醇提高到體積比的15%，同時美國能源部和農業部提供補貼、貸款和貸款擔保來保障美國未來生物燃料的獨創性。（4）升級聯邦艦隊。美國總務管理局在2010年購買了5603輛混合驅動艦艇，2011年移交了100輛混合驅動電動艦艇。（5）投資清潔公交車建設。利用復興法案的基金，通過開發可替代燃料科技和推廣替代燃料巴士，加速美國公交車隊的基本結構調整。（6）實現航空現代化。美國管理機構通過采用最先進的空中控制技術，著手實現美國空中交通系統現代化。[11]

（二）以能源獨立為目標的供給政策

1.放寬對近海油氣田的開發限制，推進國內油氣資源的開發。歷史上，由于技術或人為原因，美國在開發海洋石油時曾多次發生石油泄露事故，導致巨大的環境災難，此后美國政府對開發海洋油氣資源采取了謹慎的態度。面對新世紀國際油價和進口石油比重長期高居不下的現實，美國政府逐步改變了能源開發戰略，開始放寬對近海油氣田的開發限制。2010年3月，奧巴馬政府宣布擴大近海油田開發計劃，2012年啟動了墨西哥灣地區新一輪的油氣田租賃競標，計劃開放75%的美國近海油氣田。2015年1月，美國內政部宣布允許在大西洋沿岸50英里大陸架外緣進行原油開采，同年5月，又宣布允許原油鉆探范圍延伸至北冰洋海域。

2.大力開發以頁巖氣為代表的非常規油氣資源。2005年，美國頁巖氣產量僅為196億立方米。2010年，美國開始出現“頁巖氣革命”，頁巖氣出現爆炸式增長，當年躥升至1378億立方米；2012年達2762.96億立方米，占當年天然氣產量的40.57%；2015年5月，美國頁巖氣產量達到2.9億立方米/天。戰略家伯羅斯斷言“頁巖氣革命”將推動美國實現“能源獨立”，全球能源生產版圖將發生重大變化。[12]

美國開發非常規油氣資源的另一個重要領域是對致密油的開發。EIA的數據顯示，2009年初，致密油日產量25萬桶；2011年11月，近90萬桶；2013年超過348萬桶，占美國原油日產量773萬桶的45.0%。非常規油氣資源的大量生產成為美國石油對外依存度出現拐點的真正突破口。

3.積極研發替代性清潔能源，實現能源體系的轉型，引領美國走向更安全、清潔、穩定的能源供應，促成清潔能源革命。奧巴馬政府加強了對替代性清潔能源等新能源的投資力度。2010年9月，他在參觀俄亥俄州工廠演講時提出，要在未來3年內使美國的可再生能源產量翻一番。清潔能源包括生物能、太陽能、地熱能、風能、水能等非石化類傳統能源。2009年，奧巴馬政府表示要在10年內投資1500億美元以構建一個清潔能源的未來，計劃到2025年美國的25%電力消耗來自可再生能源，到2050年要減少80%的溫室氣體排放。2011年，環境保護局放寬了對新一代車輛的乙醇添加量約束，乙醇的添加量允許提高到體積比的15%；同時美國能源部和農業部提供補貼、貸款和貸款擔保來保障美國未來生物燃料的獨創性。奧巴馬政府要通過新能源產業以“綠色革命”的方式再創造美國經濟神話。作為全球生物能源組織中積極的一員，美國與聯合國等國際組織及多個國家制定了合作開發生物質能源的指標，使發展中國家也能以可持續方式參與發展生物能。能源產業的轉型升級和新能源的發展是奧巴馬經濟復興計劃的核心內容之一。

（三）實施能源獨立的保障性政策

1.依靠高素質人才和高科技支撐

一方面，人才是第一生產力，是戰略制定執行和進行高新技術創新的基礎。奧巴馬政府在第二任期內，集中了一批多年致力于能源開發和環保等方面的科學家，以確保能源戰略的實施。另一方面，技術是政策執行的關鍵所在。科技創新既關系到常規能源的進一步勘探和更加科學合理地開采提煉，也關系到非常規能源和替代性能源的探究和發展。同時，發展節能環保的混合動力型或電動汽車，加強電網基礎設施建設和加快超導電網和智能電網的改造等，都需要在關鍵技術上的突破。為加大清潔能源的生產，新政府分別從研發組織、人才培養、提供稅收優惠和貸款擔保等方面采取系列政策措施，如把可再生能源行業的聯邦生產稅的減免政策延長至5年，并對鄉村的清潔能源產業提供信貸方面的支持。

2.依靠大量資金投入確保能源政策順利實施

為重振美國經濟，2009年的《美國復蘇與再投資法案》總投資額達7870億美元，發展能源產業是該法案的重點之一，它把發展新能源和可再生能源，提高能源使用效率并推動能源結構的調整作為促進美國經濟復蘇和創造就業的最重要舉措之一。同年6月通過的《清潔能源和安全法案》又提出鼓勵開發可再生能源的稅收優惠性政策，計劃從2009年至2014年期間，通過政府直接投資、稅收優惠和貸款或貸款擔保等方式投入1507億美元，用以扶持清潔能源技術研發及其產業發展。此外，美國政府還通過風險資本、私募基金等方式吸引全球資本進行清潔能源投資。[13]

3.穩步緩解對海外石油供應的依賴

二戰后，中東逐漸成為美國全球戰略目標之一，其穩定的石油供應成為美國國家利益的重要組成部分。巴內特認為：“為了能源的流動，美國必須在中東、中亞地區維護穩定。”[14]但是，大量駐兵消耗了美國大量戰略力量，其中僅伊拉克戰爭的預算和經濟成本就高達3萬億美元左右，這還未包括阿富汗戰爭。[15]這強化了美國對中東石油的依賴和脆弱性。為此，美國小布什總統在2006年的國情咨文中提出，要在2025年前將來自中東的石油進口減少七成多，并增加開發替代能源。奧巴馬政府上任后實施了以戰略收縮為主要特征的中東政策，堅決退出伊拉克，避免卷入敘利亞內戰，意在減少中東地區石油供應不穩定的負面沖擊。

三、奧巴馬政府能源政策的特點

（一）對新能源的開發給予了高度重視

在應對因戰爭或政治危機導致的歷次石油危機時，美國政府多采取諸如增加國內能源生產、提高能效、石油進口多元化等措施，對新能源的開發卻均因各種原因而力度有限成效有限。為實現能源獨立，奧巴馬政府在采取常規性政策外，對開發頁巖天然氣和可再生能源等新能源投入了更多資源，以期實現美國的能源結構的根本調整。這是奧巴馬政府與此前歷任美國政府能源政策的顯著不同之處。奧巴馬于2009年2月簽署的《美國復蘇與再投資法案》的重點就是大力發展新能源，如發展高效電池、智能電網、碳儲存和碳捕獲、可再生能源等。

（二）節約能源和提高能源使用效率依然是重要的政策著眼點

每當石油危機爆發，為應對危機緩解能源消費的快速增長，美國歷屆政府都將“節能增效”作為重要的政策選項，奧巴馬政府也不例外，而且執行得更加堅決。2009年6月，眾議院通過的《2009清潔能源與安全法案》將節能與提高能效的重點放在電力生產、建筑和交通三大領域，此后，能源密集型的消費政策將被摒棄。這一舉措不僅可以使用更少的能源來提高生產效率和生活水平，而且可以通過降低能源使用量和節約可能被浪費的能源而降低對環境和大氣的影響。

2010年，美國能源部發布了《技術與變革：美國能源的未來》報告，對“節能增效”技術的研發與推廣進行了集中探討。報告再次強調美國要在建筑、交通運輸和工業部門加快推廣現有節能增效技術，并預計，以美國當時或新興的節能增效技術，到2020年美國將減少15%的能源消耗，到2030年達30%。[16]在未來20年內，美國的單位GDP能耗量將以年均1.6%的速度下降。[13]

（三）強調能源消費的綠色化，更加關注能源消費對環境的影響

與前任布什政府更關注經濟發展，而相對忽視能源消費對環境的影響不同，奧巴馬政府特別強調對核能、風能和太陽能等清潔能源的開發利用，以減少對石油等傳統能源的依賴進而減少氣候變化的影響。《2009清潔能源與安全法案》首次限制企業的二氧化碳等溫室氣體排放量，提出了比奧巴馬在競選期間更嚴格的二氧化碳減排目標：以2005年為基礎，到2020年減排17%（奧巴馬提議14%），到2030年減排42%，2050年減排83%。法案涵蓋美國85%的行業和領域，基本上包括所有的電力企業和每年的二氧化碳排放當量超過2.5萬噸的工業企業，比歐盟的氣候變化法案的覆蓋面還要廣泛。[17]為實現減排目標，法案提出了“總量控制與排放交易”的排放權交易機制。根據這一機制，美國發電、煉油、煉鋼等工業部門的溫室氣體排放配額將逐步減少，超額排放需要購買排放權。《清潔能源法案》是美國歷史上首個溫室氣體減排法案，成為美國推行二氧化碳減排和交易的一個重要里程碑。

奧巴馬政府鼓勵研發將產生重大影響的能源技術，并投入40億美元用于清潔煤技術、碳捕捉技術和小模塊核反應堆等技術的研發。在政策鼓勵下，私營部門的投資達到70億美元。但是，由于新技術產生經濟效益需要較長的周期，支撐國民經濟發展仍需時日。為此，奧巴馬強調美國必須開發更多的近海油氣資源作為過渡，他解釋說：“考慮到美國的能源需求，為確保經濟增長和創造就業，并使美國企業更有競爭力，美國在增加可再生能源產量的同時，還需利用傳統能源。”[18]

（四）將能源產業及其安全由被動地適應經濟發展，轉變為推動美國經濟的龍頭產業，并成為美國經濟的新增長點

能源產業被列為奧巴馬政府的核心產業，并運用多種手段綜合發展。奧巴馬在《美國復蘇與再投資法案》中以“綠色”為口號，以推動能源產業轉型、發展新能源和可再生能源、提高能源使用率為契機，試圖創造新的出口產業和就業機會，重振美國經濟。其近期目標是重振美國的制造業，創造就業機會，進而拉動內需，促進經濟復蘇。將綠色能源作為美國經濟的新主力引擎是奧巴馬政府的主要目標。

（五）既注重能源的供給管理，也注重能源的尋求管理，從而實現能源的綜合管理

毫無疑問，提高能源安全實現能源獨立涉及的政策措施眾多，可將它們歸結為能源的需求與供給管理兩方面。由于美國特殊的政治結構和政治過程，使得以往實行的措施在政策選擇中往往側重其中一方面，難以兩者兼顧。利用嚴重的金融危機沖擊和民主黨掌控國會的有利時機，奧巴馬政府較好地兼顧了能源的供給管理與需求管理。

四、奧巴馬能源獨立政策之成效

學者羅伯特·布萊斯認為，“能源獨立并非完全從外國石油中獨立出來，而是要減少從不友好國家的石油進口，使美國能源供給多樣化，同時確保沒有一個國家能有效操縱市場并違背美國國家利益。”能源獨立是美國的長期戰略目標，是充分利用國內外各種有利條件，將能源維持在一個較為合理的進口水平，以維持美國能源安全并為實現其全球霸主地位提供支撐。

奧巴馬政府的系列能源政策使美國從高度依賴石油進口向進口和自產并重方向取得了實質性發展。根據美國能源信息署（EIA）報告，以窄口徑統計的美國石油對外依存度由2000年的63.67%下降至2010年的49.3%，為1997年來首次降至50%這一國際警戒線以下，2014年進一步下降至46.3%。[2]奧巴馬在2014年的國情咨文中宣稱，由于天然氣產量增加及采取了節能措施，美國比過去“數十年”更接近實現能源獨立。

（一）國內石油需求量和人均能源消費量持續下降

由于長期持續堅持提升國內能效，美國石油消費量不斷減少。2011年，美國日消費量18835千桶，較2005年下降了1967千桶，比2000年下降了19.67%，2012年又下降了0.2%。據EIA的《能源展望2012》預測，美國人均能源消費量在2010年到2035年間將以年均0.5%的速度下降。就單位能耗而言，2011年單位能耗僅相當于1970年的45.97%，比2000年降低了17.02%。總體上，美國2012年的能源消費比2003年減少了3.9%，而中國從2003年至2012年能源消費卻增長了127%。

（二）石油對外依存度與石油貿易逆差下降

近年來，美國石油產量有了顯著的增長，從2005年的313.3百萬噸增加到446.2百萬噸，同比增長了44.42%，而同期石油消費量卻由939.8百萬噸下降至831百萬噸，同比下降了11.58%。美國寬口徑統計的石油對外依存度也由2005年的67.1%下降至2013年的46.3%。2013年11月，國際能源署（IEA）預計，美國將于2016年成為全球最大石油生產國，后來美國提前在2015年成為全球最大的能源生產國。

隨著美國石油產量的增加，其石油外貿依存度明顯下降，原油貿易赤字也明顯下降。以2009年美元計，2005年達最高值2730億美元后開始下降，2012年下降至 1557.39億美元，下降了42.35%。美國石油貿易逆差到該年已下降至26.81%，為20余年來最低水平。[2]能源貿易逆差大幅下降能有效促進經常項目平衡，從而維護美元價值的穩定及其在國際資本中的主導地位，并進一步在全球范圍內引發資本從新興經濟體中的抽離和回流。

（三）能源進口的地區結構與供給結構體系逐步優化

美國能源獨立的內在表現是其能源供給體系的優化。美國能源進口地區結構的優化表現為對波斯灣石油依存度相對下降，從美洲地區進口的石油所占比重上升。2010年，美國在動蕩的中東地區石油進口量下降到17%，非洲占15%，而從穩定的美洲地區進口的石油比重達53%。[19]美國已經形成了以北美為核心，南美、非洲和中東為補充的能源供應格局，近70%的石油來自大西洋兩岸，且主要集中在美洲和西非。

考察1990年以來的美國能源生產，其結構出現了兩個顯著的變化：一是可再生能源生產速度加快。在可再生資源中，水電變化幅度不大，呈現小幅遞減趨勢，但可再生資源，如太陽能、風能、地熱能等增長速度明顯，2012年較1990年增長106.14%，較2000年增長87.43%，較2008年增長31.10%。二是石化能源生產也出現了一定的變化，即煤炭生產小幅下降，2008年后下降幅度明顯，石油生產增加，天然氣生產較1990年下降了11.41%，但近年來受頁巖氣產量增加的影響，生產出現恢復性增長，2012年較2008年生產增長了29.97%，這反映了2008年金融危機后，美國重點開發利用天然氣和可再生能源等清潔能源取得了成效，清潔能源比例持續提高，能源結構獲得優化。在一定意義上，奧巴馬的綠色能源新政標志著美國實現了從傳統能源戰略到替代能源戰略的轉移。

（四）美國新能源產業的發展是人類在石油時代巔峰期來臨時的新選擇，是緩解石油短缺問題的重要途徑，也是美國能源獨立的重要支撐，成為美國經濟的新增長點，并帶動一大批相關制造業的快速發展。從就業方面來說，油氣的開采煉化和新能源的開發一直都是美國勞動力密集型產業，尤其是藍領勞動力的相對密集產業，加大對這些產業的政策支持可緩解全國性失業壓力。頁巖氣和致密油的開采需要建設很長的供應鏈，到2013年初即已創造超過170萬個就業機會。據劍橋能源集團預計，這場能源革命到2020年將為美國創造300萬個就業機會，并為聯邦和州政府帶來每年620億美元稅收，而該產業的工資大多高于美國平均水平。所以，通過有效的能源戰略推進能源產業革命，實現能源獨立，方能提供長期穩定、價格合適的能源保障及實現美國制造業的重振戰略。

石油危機爆發后，歷任美國總統都試圖通過增加國內能源生產減少能源進口以降低石油對外依存度，確保能源安全。在國際金融危機之際上臺的奧巴馬在繼承了前幾任總統能源戰略的基礎之上，把能源戰略重點轉向清潔替代能源等新能源，其降低石油對外依存度、發展新能源、節能與提高能效等政策措施取得了較好的效果，如國際油價大幅下降，這不僅增加了美國能源安全，也將為再次振興美國經濟作出貢獻，同時這一結構性的變化必將對未來世界能源的發展產生重大的影響。而奧巴馬把能源產業視為拉動美國經濟增長的“支柱”產業，這對我國未來能源發展也有重大的借鑒意義。

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