以檢察監督為切入點完善京津冀區域生態環境法律保障機制

李洪栓王 焱

（1.天津市濱海新區人民檢察院；2.天津社會科學院法學研究所 天津 300000）

京津冀環境治理問題近年來成為政府和社會關注的焦點。環保部于2017年4月份啟動京津冀及周邊地區大氣污染防治強化督查，督查堅持每天通報的原則。從通報情況看，被督查企業存在環境問題的比例普遍高達70%以上，督查過程中京津冀地區還出現了六起拒絕檢查、阻礙執法事件。從治理中存在的問題看，協同治理機制和發揮各個部門的治理作用是關鍵問題。京津冀地區現有生態環境法律保障機制明顯不足。2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，旨在推動京津冀協同發展，在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破[1]。《京津冀協同發展規劃綱要》提出在生態環境保護方面，按照“統一規劃、嚴格標準、聯合管理、改革創新、協同互助的原則，打破行政區域限制，推動能源生產和消費革命，促進綠色循環低碳發展，加強生態環境保護和治理，擴大區域生態空間[2]。”國家發展改革委、環境保護部2015年12月30日發布《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，對京津冀生態環境保護未來幾年的目標任務予以明確，提出到2020年主要污染物排放總量大幅削減[3]。本文以檢察機關職能在環境治理中的作用為切入點，完善和創新相關機制，提出檢察機關為京津冀環境治理中提供法制保障的新方法。

一、京津冀區域生態環境污染監管治理和法律保障的問題

（一）省際交界處污染嚴重，監管不到位

在京津冀區域省際交界處，由于歷史原因，本就是行政權力的真空地帶，加之各省市均為自身利益考量，將發展重點放在自身的已有重點區域，而這些區域大多處于各省市的中心地帶。京津冀地區當前的環境狀況主要是由人類活動造成的，嚴重的大氣污染與機動車尾氣排放、采礦活動和工業生產活動密切相關；水體污染則是由于部分企業污水未經達標處理就排放到自然水體中而造成，生活污水處理不達標排放到自然水體中也是水體污染的原因之一；土壤污染一方面是由于工業活動排放的廢水、廢氣、廢渣中的污染物質滲透到土壤之中，另一方面則是由于農業生產使用的化肥造成土壤的富營養化，改變了自然條件下的土壤平衡。京津冀地區的現有資源承載如此多的人口本就已經不堪重負，如果出現企業偷排污水、有毒有害氣體和固體廢棄物的情況，再加上監管不可能不出現漏洞，微小的疏忽就可能使環境遭受長期的不為人知的污染和危害。

（二）跨區域立法層級較低，難以統籌適用于京津冀地區

2015年1月1日實施的修訂后《環境保護法》第二十條規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”這是從國家立法層面對跨行政區域生態環境治理的規定，但是上述法律規定不具有操作性，仍然需要下位法規定具體的實施條款，并且從京津冀地區來講需要建立在整個地區均能適用的法規體系，這在目前來講還未能實現。

對于京津冀地區整體適用的生態環境保護規范性文件在《環境保護法》實施后尤其是《京津冀協同發展規劃綱要》出臺后陸續頒布。國家發展改革委、環境保護部2015年4月30日對外發布《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，明確了京津冀生態環境保護的紅線，尤其是在空氣質量、水環境質量和資源消耗上面規定了具體的指標。2017年3月23日，環境保護部印發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，重點強調了以清潔能源代替傳統化石能源的工作措施，并且要求將任務分解到具體的責任人和責任單位，加大考核力度。上述政策性文件還未上升到法律法規的層面，沒有法律強制力，并且發文主體均以環境保護部為主，單靠一個部委的力量要解決京津冀三地涉及如此多利益主體的環境保護問題顯然力不從心。

（三）京津冀三地生態環境保護立法及標準不一

《立法法》將地方性法規和地方政府規章的立法權限擴大到設區的市，規定設區的市可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規和地方政府規章，這使得京津冀地區的立法主體呈現多元化，不僅存在省級立法，還存在市級立法，相對而言各地制定的環境保護標準就存在不一致的情況。由于市級立法以省級立法為依據，以京津冀三地省級地方性法規和地方政府規章為考察對象，通過對比發現三地環境保護標準存在明顯差異，這與生態環境的融通性和共生性特點明顯不符，造成地方立法的“短板效應”。

（四）各行政區域內環境執法呈現碎片化

由于受到行政區劃的限制，京津冀三地的環境保護執法機構只能在各自行政區域內執法，三地的省級環保機構主要負責區域內環保政策制定及規劃編制等指導性的工作，雖然在有些情況下可能組織環保執法檢查，但都屬于臨時性的舉措，具體的環境保護行政執法職能仍然存在于各區縣等基層環境行政執法機構中。由于地方發展經濟的需要，環保執法可能會受到區域內各種阻力干擾，尤其是來自地方保護主義的壓力，對環保行政執法是一種掣肘。另外基層環保執法機構管轄區域有限、人力資源有限、技術設備有限，在遇到某些偷排污染物的情況時往往不能及時發現，甚至出現排污企業與環保執法“躲貓貓”的情況。環境保護是一個需要跨區域跨行業協調的“系統工程”，京津冀省際政府間的協作往往通過簽訂協議的形式，但到了基層又往往難以落實到位，環保執法呈現一種零星化、碎片化的現狀，難以對京津冀廣大地域內分布的排污主體實現有效的全方位監管。

（五）生態環境司法保障缺位

人們常說，司法是社會公平正義的最后一道防線。在生態環境保護方面，司法同樣要發揮應有的作用。但是目前，我國的司法在生態環境方面的保障形式主要以打擊生態環境資源類犯罪為主，保障方式較為單一。在公益訴訟方面，京津冀地區只有北京開展了公益訴訟試點，雖然自2015年7月就開始了試點工作，但直到2017年5月，由北京市檢察機關作為公益訴訟人提起的民事環境公益訴訟案才首次開庭審理[4]。在我國司法機關中，法院作為審判機關，其司法職能具有被動型，無法主動在環境保護領域有所作為，檢察機關承擔著維護國家利益和社會公共利益的法定職責，而且對于涉及兩益的案件可以主動依法履職，充分發揮在刑事、民事、行政三個方面的法律監督職能，這是檢察機關在生態環境司法保障作用方面的最大優勢。

二、依托檢察職能完善京津冀區域生態環境法律保障機制的可行性分析

（一）國家監察體制改革要求檢察機關調整主責主業

2016年12月25日全國人大常委會通過在北京、山西、浙江開展國家監察體制改革試點工作的決定，國家監察體制改革由此拉開序幕。國家監察體制改革是我國政治體制的一次重大革新，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能將整合至監察委員會，實現對國家公職人員監察全覆蓋。作為檢察機關“名片”的反貪、反瀆部門轉隸之后，檢察院職能將更多聚焦在國家利益和公共利益的維護上，而環境保護無疑是社會公眾最為關注也是檢察機關最應發揮職能作用的公益內容。因此，國家監察體制改革后檢察機關主責主業的調整使得生態環境保護成為檢察監督的重要方面。

（二）立法支持檢察機關充當“公益代表人”的角色

2012年8月31日通過的《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這一條款是我國公益訴訟的起始條款，成為檢察機關作為公益代表人提起民事公益訴訟的依據。《環境保護法》第58條第3款明確規定：“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”檢察機關由于其國家機關的屬性天然符合公益訴訟原告不謀求私利要求。2015年7月1日，全國人大常委會通過授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定，在法理上正式授權檢察機關開展公益訴訟。同年，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》發布，檢察機關在13個省市區開展民事、行政公益訴訟試點，檢察機關提起公益訴訟工作如火如荼開展，并將在2017年7月份在全國推開。

（三）域外檢察機關開展生態環境保護工作成效顯著

在國外，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，開展環境公益訴訟的歷史都比較早。早在1806年的《法國民事訴訟法典就規定了檢察機關可以代表社會的公共利益參與民事訴訟制度。德國民事訴訟法鼓勵檢察機關提起公益訴訟，并且規定國家財政承擔因檢察機關敗訴而產生的訴訟費用。日本在上世紀50、60年代飽受環境污染之痛，全球皆知的“水俁病”就是日本當時環境污染嚴重性的縮影。日本為此通過檢察官介入環境保護改變環保執法部門有法不依、執法不嚴、違法不究的狀態，實現了環境保護的有效改善。巴西則賦予檢察機關多方面的環境保護職權，包括開展民事調查、進行法庭外的調解、提起民事訴訟、檢控環境犯罪[5]等，并且在憲法中明確規定，以保護其珍貴的熱帶雨林和動植物多樣性。域外國家通過檢察監督實現環境保護目的的多方面經驗為我們在京津冀協同發展中構建適合我國和地區情況的檢察監督制度提供了借鑒。

三、通過檢察監督為京津冀區域生態環境提供法律保障的具體做法

（一）建立京津冀跨區劃民事行政公益訴訟制度

我國自2015年開始進行公益訴訟的實踐探索，尤其在檢察機關提起公益訴訟方面，取得了不俗的成績。截至2017年2月，試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件5109件，其中向相關行政機關或社會組織提出檢察建議、督促履行職責4562件，向人民法院提起訴訟547件[6]。在公益訴訟案件中，又有大量案件屬于環境民事行政公益訴訟案件。2017年5月23日，中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過了《關于檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》，會議指出，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟，要在總結試點工作的基礎上，為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障[7]。

全國人大會在不久的將來就檢察機關提起公益訴訟制度立法，從全國人大層面對京津冀地區的檢察機關提起環境公益訴訟制度作出一個新的探索，也可以說是一次試點。由于生態環境破壞的發生地、受影響地、責任人居住地可能在不同的區域，而往往首選發現環境污染的地區為受影響地，那么如果環境污染產生地和受影響地并不在同一省際范圍內，尤其對于行政公益訴訟而言，如由天津某區的檢察機關對河北某市的行政機關提起行政公益訴訟，管轄問題將成為阻礙檢察機關行使職能的重要因素。因此，在立法上京津冀地區要打破行政區劃壁壘，建立污染發生地、受影響地和污染者住所地檢察機關均有權管轄并提起公益訴訟制度，以便對于危害生態環境安全的案件準確快速處理，盡快使污染得到修復、損害得到賠償。

（二）完善京津冀區域環境行政執法與刑事司法銜接機制

環境行政執法與刑事司法銜接機制中存在著環境行政執法機構、檢察機關、公安機關、人民法院等多個主體。一切有權力的人都會導致權力濫用，這是亙古不易的真理，只有有權力的人使用權力遇有界限時才會休止[8]。在四個主體中，只有檢察機關的法律監督職權與其余三個主體均產生聯系，也只有檢察機關的監督才可使其他權力受到制約，這就是權力的界限。為此，要在京津冀地區建立統一的環境行政執法與檢察監督對接信息平臺，實現區域信息資源一體化共享，檢察機關對共享信息實行常態化查詢，一旦發現符合刑事立案條件行政執法案件未移送公安機關，即啟動“移送督促程序”，督促在法定期限內及時移送。另外，也要建立京津冀跨區域“移送督促程序”，推動污染發生地環境行政執法機構受到污染損害地、污染發生地、污染受害者所在地檢察機關多重監督，多管齊下防止“有案不移、以罰代刑”的現象屢屢出現。

對于公安部門對環境污染和生態破壞構成犯罪案件的立案監督工作，要堅持屬地管轄、對口管轄原則。對于環境執法部門移送給公安部門的涉嫌刑事犯罪的材料，要求公安部門必須向屬地同級檢察機關抄送，檢察機關要對材料進行審核并及時跟進公安部門的立案情況，對符合立案條件而公安機關在法定期限內不立案的，要及時通知立案，確保環境行政執法與刑事司法銜接順暢。建立執法監督、移送監督、立案監督全方位監督體制，根據各個環節不同特點設置多元化監督主體，既有效對生態破壞和環境污染案件加大打擊力度，又確保法律實施準確到位。

（三）創新并加強對環境行政處罰非訴執行案件的檢察監督

檢察機關要及時介入環保類行政非訴案件的執行工作，如果發現法院怠于履行執行職責或者執行行為違法造成公共利益受到損害的情況，要依職權進行監督，督促法院在法定期限內依法行使職權以使污染盡快停止，受到損害的生態環境盡快得到修復；同時監督要兼顧行政相對人的合法權益，對于行政機關明顯違反法律、事實依據明顯不足、明顯侵害行政相對人合法權益的行政處罰決定，如果法院裁定準予執行，要對行政機關和審判機關的違法行為同時開展監督，必要時通過委托專業機構鑒定、征求專家和行業協會的意見、進行聽證等手段查明案件事實和應當適用的法律，以防止行政機關違法行使職權、法院未依法審查造成行政相對人資金、設備等遭受巨大損失反而在環境保護方面無法進行后續整改。

2017年4月1日，中央決定在河北設立雄安新區，可以在雄安新區開展環保類行政非訴執行案件檢察監督創新試點，環境執法機構、法院、檢察院建立信息共享平臺，對于環境執法機構向法院申請的行政非訴執行案件全部納入平臺信息范圍，法院將審查、執行情況流程在平臺進行錄入，檢察機關實時監控，對于發現的違反法律規定、損害國家利益和社會公共利益的情況及時進行糾正，充分發揮多部門職能協同聯動的優勢，公正高效地開展檢察監督。在試點取得經驗成熟后可以在京津冀范圍內全面推開，以使京津冀協同發展戰略中生態修復環境改善的目標通過法律途徑得到有效實現。

（四）建立環境資源類刑事犯罪預防和恢復性司法

要通過精細化、網格化司法舉措發揮立法的預防功能。《刑法修正案（八）》對重大污染環境事故罪進行了修正，該罪名取消，變更為污染環境罪，不要求造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果，只要嚴重污染環境就可成立此罪。這說明從立法的角度考量，環境本身即成為一種應當保護的法益，對于環境保護的程度更加嚴格，對于破壞環境的刑法懲罰也更加嚴重，這本身就是通過發揮法律的預防作用對污染環境的行為進行震懾。但是法律的生命在于實施，立法仍需司法進行實施。在法律的實施上，要進行精細化、網格化實施方法將法律的預防作用充分發揮出來。京津冀省級檢察機關要協同聯合制定污染環境罪定罪量刑標準，突出危害后果的確定方法，依托專業技術機構將法律規定與技術指標結合后，定量確定定罪量刑的“網格”，通過多層級精細化分割將各類破壞生態污染環境的行為全部納入法律處罰范圍，防止“漏網之魚”的出現，以此真正通過司法實踐的運行達到立法預防目的的實現。

通過開展恢復性司法及時補償環境、給破壞環境者以補救機會。一要開展巡回檢察工作。京津冀各地方檢察機關尤其是基層檢察機關要以屬地管線街鎮和生態環境主管單位為監督對象，以行政許可和行政執法為監督內容，以卷宗審查和現場勘查為手段，開展有針對性的巡回檢察工作，對各行政機關怠于履行行政職責致使生態環境遭受破壞的案件，督促進行整治、限期恢復原狀等，并對負有領導責任和直接責任的相關人員建議有關部門給予黨紀、政紀處分，情節嚴重的追究刑事責任。二要積極引導破壞環境的當事人對所產生的后果及時進行補償，引入生態環境修復賠償機制，如果犯罪嫌疑人能夠通過交納修復金、在原址復墾復綠、通過第三方承擔修復責任等方式將損害彌補或減輕的，可以適用酌定不起訴、建議從輕處罰的方式實現打擊與保護并重。三要建立生態環境修復基金。在實踐中也會出現一些犯罪嫌疑人或者被告人主觀上不愿對造成損害的生態環境進行補償，或者因客觀原因喪失了進行補償的能力。在這種情況下，除了要對污染環境犯罪進行打擊之外，還要積極主動對受損的生態環境進行修復，為此，檢察機關需要主動爭取地方黨委和人大、政府的支持，將對超標排放企業的行政處罰款項中的加罰部分集中建立生態環境修復專項基金，用于受損生態環境的修復，防止簡單以刑罰處罰代替環境修復的情況出現，實現綠色司法理念。

（五）在京津冀檢察機關普遍設立生態環境資源檢察中心

京津冀地區目前的一體化程度并未達到設立跨區劃環境資源檢察中心的要求，并且單獨設立跨區劃環境資源檢察中心存在著隸屬不明、人財物管理難度大、與現有檢察機構設置職能存在交叉重疊等問題。因此，應當在現有的檢察機構內部設置單獨的環境資源檢察部門專門辦理有關環境的刑事、民事、行政案件，綜合運用民事、行政公益訴訟、環境行政非訴執行案件檢察監督、刑事立案監督、破壞環境職務犯罪偵查、刑事附帶民事訴訟和行政附帶民事訴訟等多種方式有效保護生態環境。應當在京津冀各級檢察機構內部普遍設立環境資源檢察部門，在公益訴訟方面賦予跨行政區劃的起訴權，從民行、偵監、公訴、職務犯罪偵查部門抽調理論功底扎實、辦案經驗豐富、生態環境保護意識強的檢察人員充實到環境資源檢察部門，這樣不僅有效解決了環境污染的跨行政區劃損害后果的追責問題，減少了增加部門后擴編的壓力，也將其他部門的涉生態環境案件分流到該部門減少其他部門的壓力。同時環境資源檢察部門的專業化優勢將為辦理生態環境資源保護案件提供最大的人力資源保障。

［1］張帆，夏凡著.環境與自然資源經濟學（第 3版）［M］.上海：格致出版社，上海人民出版社，2016.

［2］中國發展門戶網：《京津冀生態一體化》http：//cn.chinagate.cn/news/node_7229309.htm，2017年5月28日訪問。

［3］京津冀協同發展生態環保規劃發布［J］.環境監測管理與技術，2016（1）.

［4］北京市人民檢察院官網：http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/jcyw/93079.jhtml，2017年6月3日訪問。

［5］參見駱緒剛，閆西城，張偉等.檢察機關介入環境保護的途徑及保障［J］.西昌學院學報（社會科學版），2013（12）.

［6］劉曉星.檢察機關提起公益訴訟試點成績亮眼［J］.環境經濟，2017（7）.

［7］人民網，http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0524/c1001-29295431.html，2017年6月4日訪問。

［8］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京：商務印書館，2015.