西部欠發達地區地州市政府在財源建設中的職能實證研究
——以甘肅省張掖市為例

佘建毅 閆學忠

（1.中石油昆侖燃氣有限公司張掖公司 甘肅 張掖 734000；2.甘肅方正稅務師事務有限公司 甘肅 蘭州 730000）

引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》指出，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。地方財源建設是“重中之重”。現有體制下，中央的財力雄厚，在調控和治理方面有很大的積極性，而地方政府則處于相對弱勢地位。[1]地方財源建設是增強地方政府財力的基礎，只有財源充裕、財力充足，政府運行方有保障，政策才能穩定，從而健全地方公共財政職能。[2]現階段我國在向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，財政面臨著兩個必然趨勢，一是必須實行分級理財的體制，這是與分級管理的政府體制相適應的；二是財政支出必然受到巨大需求壓力，這是市場經濟下政府職能轉換所帶來的。隨著時間的推移，對公共支出的財政壓力將會越來越大。面對這兩個“必然”，中央政府可以通過增發國債等舉措來暫時緩解壓力，而地方政府在既無權舉債（我國新《預算法》對此進行修改，《預算法》第三十五條第二款規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”），又無權修改財政制度、設立新的收入項目或增稅的情況下，唯一可行途徑就是促進地方財政收入增長。而財源建設正是實現這一增長的現實途徑。[3]

西部欠發達地區地州市作為我國政權組織中的第三級，對上，它受國務院和省級人民政府的領導；對下，它要領導本級政府和縣區級政府，其承上啟下的作用毋庸置疑。由于經濟的相對落后，造成在財政收入與財政支出方面，財政支出大于財政收入，財政收支不平衡，財政收支的差額需要均衡性轉移支付解決。均衡性轉移支付的實施，明顯增強了中西部等欠發達地區財力，有效緩解了這些地區財政運行中的突出矛盾，在保障基層機關事業單位職工工資發放、機構正常運轉和推進基本公共服務均等化方面發揮了重要作用，促進了區域間協調發展與社會和諧。[4]財政對國家轉移支付的依賴性較強，財政支出主要用于保經費、保民生，可供財政自由支配的資金較少。地州市政府要走出這種財政困境，必須學會“兩條腿”走路，在開源與節流方面雙管齊下。

對于地方政府的財政問題，有學者提出，在新一輪財稅體制改革中，強調和重視對地方財政自主問題的研究，是財稅體制改革的必然要求，也是財政法治建設的重要課題。[5]毫無疑問，這一觀點是正確的。但這里所指的地方政府，在我國，是指與中央政府的對稱，包括省級、市級、縣級和鄉鎮。而本文討論的問題，是在國家目前稅制不變，分稅制模式不變的情況下，僅從地州市政府角度出發，如何在財源建設中發揮政府職能，不涉及地方財政自主問題。

一、實證研究對象基本情況

本文選擇的研究對象甘肅省張掖市,位于河西走廊中部，祁連山北麓，下轄甘州區、臨澤縣、高臺縣、民樂縣、山丹縣和肅南裕固族自治縣五縣一區，面積為42,400平方公里，2015年末全市常住人口121.98萬人。“十二五”期間，張掖市大口徑財政收入合計196.27億元，一般公共預算收入合計為85.93億元，一般公共預算支出合計為491.88億元。張掖市大口徑財政收入和一般公共預算收入的年均增長比例分別為22.19%和26.05%，其增長比例均高于一般公共預算支出年均增長16.67%的水平，保持了較高的增長速度；但大口徑財政收入占財政支出的平均比例為35.26%，一般公共預算收入占財政支出的平均比例為15.45%，財政自給能力較差。

（一）研究對象的代表性

甘肅省張掖市財政自給能力較差，是個別現象？還是在西部欠發達地區地州市具有一定典型性、代表性和普遍性？筆者對西部省份中的甘肅省所屬地州市、陜西省所屬地州市、青海省所屬地州市、寧夏回族自治區所屬地州市2015年財政自給能力情況進行調查，所有數據均來源于各地州市統計局網站對外公布的“2015年國民經濟和社會發展公報”、地州市財政部門網站對外公布的“2015年財政財政預算執行情況”。

1.甘肅省所屬地州市2015年財政自給率(一般公共預算支出/一般公共預算收入，下同）

嘉峪關市60.28%、蘭州市53.83%、金昌市35.40%、酒泉市27.72%、慶陽市26.69%、白銀市19.50%、張掖市18.95%、武威市15.62%、平涼市15.32%、天水市14.86%、隴南市13.02%、定西市12.31%、臨夏州9.44%、甘南州6.38%。甘肅省14個地州市2015年財政自給率平均為22.66%，其中，除蘭州市、嘉峪關市2個地州市財政自給率超過50%；金昌市財政自給率超過30%；其余11個地州市財政自給率均在30%以下，財政自給能力較差。

2.陜西省所屬地州市2015年財政自給率

西安市70.97%、榆林市63.62%、延安市51.07%、楊凌示范區39.27%、寶雞市32.11%、咸陽市28.45%、銅川市25.72%、渭南市21.51%、商洛市17.51%、漢中市17.27%、安康市13.73%。陜西省10個地州市和1個示范區中，財政自給率平均為44.14%，其中，除西安市、榆林市、延安市3個地州市財政自給率超過50%；楊凌示范區、寶雞市2個地州市財政自給率超過30%；其余6個地州市財政自給率均在30%以下，財政自給能力較差。

3.寧夏回族自治區所屬地州市2015年財政自給率

銀川市55.38%、石嘴山市29.42%、吳忠市19.84%、中衛市17.94%、固原市8.66%。寧夏回族自治區5個地州市，2015年財政自給率平均為30.95%，其中，銀川市財政自給率超過50%；其余4個地州市財政自給率均在30%以下，財政自給能力較差。

4.青海省所屬地州市2015年財政自給率

海西州38.12%、西寧市33.85%、海東市10.41%、海南州9.82%、海北州9.22%、玉樹州6.61%、果洛州6.17%、黃南州5.04%。青海省8個地州市，2015年財政自給率平均為19.51%，其中，海西州、西寧市2個地州市財政自給率超過30%；其余6個地州市財政自給率均在30%以下，財政自給能力較差。

根據以上統計情況可以看出，以財政自給率指標平均數來衡量，陜西省、寧夏回族自治區、甘肅省、青海省分別為44.14%、30.95%、22.66%、19.51%，在被調查的4省份38個地州市中，財政自給率指標在30%以下的地州市有27個，占被調查地州市總數71.05%。充分說明所選實例甘肅省張掖市財政自給能力較差在西部欠發達地區省份中具有一定的典型性和代表性。

為了走出財政困境，面對新《預算法》關于稅收避免“過頭稅”預算審核重點轉向支出預算和政策的要求[6]，適應社會政治經濟形勢的發展變化，甘肅省張掖市人民政府成立多部門配合，河西學院經濟管理學院牽頭的“張掖市財源建設研究課題組”，研究“十三五”期間財源建設的問題，本文是該課題組研究成果中關于財源建設的一部分內容。

（二）甘肅省張掖市財源建設基本情況

1.“十二五”期間地區生產總值完成情況

“十二五”期間，全市生產總值分別為2011年256.84億元、2012年291.93億元、2013年346.86億元、2014年361.78億元、2015年373.53億元，年均增長10.5%。

2.“十二五”期間財政收入占地區生產總值情況

“十二五”期間，隨著全市經濟繼續快速發展，經濟運行質量和效益不斷提高，財政收入規模不斷擴大，大口徑財政收入占地區生產總值的比重從 2011年的 9.73%，2012年 10.21%、2013年11.64%、2014年13.28%，到2015年為14.03%，其所占比重逐年攀升；人均財政收入從2011年的2,079元，2012年 2,500元、2013年 3,315元、2014年3,966元，到2015年為4,352元，呈穩步上升態勢,年均增長22.97%。

3.“十二五”期間稅收收入及分稅種分行業完成情況

（1）財政收入結構

“十二五”期間，稅收收入由2011年的17.92億元、2012年 21.70億元、2013年 23.40億元、2014年27.42億元，增加到2015年的29.10億元，年均增長12.47%；非稅收入由2011年7.09億元、2012年 8.45億元、2013年 16.68億元、2014年20.65億元，增加到2015年23.86億元，年均增長47.31%，非稅收入增長幅度明顯高于稅收收入的增長幅度。

（2）稅種結構

“十二五”期間，全市稅收收入中，增值稅、消費稅和營業稅三大流轉稅中，除增值稅年均增長比例為-0.97%外，消費稅和營業稅年均增長比例分別為22.08%和24.18%；企業所得稅和個人所得稅兩大所得稅年均增長比例分別為29.25%和7.9%；耕地占用稅、土地增值稅等九個地方稅種也保持了較高的增長勢頭。

（3）三次產業提供稅收情況

“十二五”期間，全市稅收收入中，第一產業基本不提供稅收；第二產業提供的稅收占稅收總額的比例從 2011年的 58.31%、2012年 54.14%、2013年 48.41%、2014年 49.80%，到 2015年為44.44%，第二產業提供稅收大幅下降；第三產業提供的稅收占稅收總額的比例由2011年的41.69%、2012年45.44%、2013年50.76%、2014年49.84%，到2015年末為55.36%，第三產業提供的稅收增幅較大。

（三）甘肅省張掖市“十二五”期間財源建設方面存在的問題

1.產業結構不協調

產業結構與經濟增長有著非常密切的聯系，產業結構的演進會促進經濟總量的增長，經濟總量的增長也會促進產業結構的加速演進，這已經被許多國家經濟發展實踐所證明。[7]

2015年，全市三次產業結構調整為25.4:29.4:45.2，與2010年的29.3:35.5:35.2相比，調整幅度較大，但第一產業比重偏高的局面沒有得到根本轉變。“十二五”末全市產業結構，與全省（全省2015年三次產業結構比例為14.4:36.8:48.8）、全國（全國2015年三次產業結構比例為8.99:40.53:50.48）比較可以看出，全市第一產業所占比例，比全省高11個百分點，比全國高16.5個百分點，第一產業所占比例過高，二三產業比例過低，產業結構不協調。

農林院校旅游管理專業一體化實踐教學體系的構建是在我國新形勢下的必然要求，突破原有體系的界限，通過更大程度的引入優勢學科和教學資源，結合當今鄉村旅游和森林旅游的發展，有針對性的培養旅游管理專業相關人才。體系有效地整合了農林院校的辦學特點和資源優勢，對學生進行差異化培養，強調培養學生創新能力，重視實踐教學在學生個人培養中的作用，對今后的教學改革提供方案選擇。

經過調研發現，張掖市屬于典型的農業城市，農業自然條件較好，由于地處黑河中游，水利灌溉條件好，種植業、養殖業和林業發展勢頭良好。但從農業發展方式來看，仍屬于傳統農業模式，糧食作物種植較多，經濟作物種植較少，初級農產品較多，深加工、精加工農產品的企業、產品較少；肉牛、肉羊、生豬出欄數量較多，但畜產品加工企業較少；蔬菜、水果種植面積大、產量高，但純綠色、無污染、高品質的優質品種少。導致第一產業雖然占有較大比重，但由于基本不提供稅收，對財源建設貢獻較小。

2.財政收入總量偏小

在“十二五”期間，全市大口徑財政收入總量隨著經濟的發展而快速增長，從2011年的25.01億元，增加到2015年52.96億元，年均增長比率為22.4%。但是，2015年全市財政收入占全省收入的3.25%，在全省排名第10位；人均財政收入（全市2015年為4,415元）指標，與全省（2015年為6，141元）、全國（2015年為 11，128元）比較，差距明顯，人均財政收入2015年比全省低1,726元，比全國低6,713元，因此，財政收入總量偏小。

財政收入是經濟的“晴雨表”。財源是否充足，財政收入狀況的好快，其實是經濟發展狀況的反映。“十二五”期間張掖市財政收入增長速度較快原因，一方面得益于全市近年來經濟平穩較快發展。另一方面也說明，由于經濟總量小，財政收入基數較小，較小數額絕對額的增長會導致相對數計算指標上較大幅度的增長。

3.財政收入結構不合理

“十二五”期間，全市稅收收入占大口徑財政收入的比重逐年下降，從2011年的71.66%下降至 2015年的54.96%，降低了16.70個百分點，稅收在增加財政收入中的主體作用，沒有發揮出來；而非稅收入占大口徑財政收入的比重則逐年快速上升，從2011年的28.34%上升至2015年的45.04%，上升了16.70個百分點，財政收入結構不合理。

“十二五”期間，張掖市稅收占財政收入的比例，平均為62.80%；遠遠低于“十二五”期間全國稅收占財政收入比例平均為84.42%的水平，稅收在組織財政收入中的主體作用沒有發揮出來。

經過調研發現，張掖市“十二五”期間，由于修建新城區和舊城區搬遷改造，大量國有土地使用權出讓，土地出讓金增長幅度較快；同時，隨著搬遷工作進行，大批行政事業單位在舊城區辦公場所公開拍賣，國有資產處置收入增長較快，導致財政收入中“非稅收入”所占比例較高，但隨著地州市所屬各市、縣城市建設的完成，大規模出讓、處置和房地產建設行為將不再繼續，財政收入增長缺乏可持續性。

4.工業和建筑業中，工業對稅收貢獻不高

經過調研發現，張掖市在上世紀末，雖然工業發展薄弱，但仍然建設了一批化肥、水泥、制糖、造紙、釀酒、機械加工、塑料編織、農產品加工等工業企業，其中市屬化肥廠、造紙廠、糖廠、酒廠均屬于納稅大戶，僅絲路春酒廠年納稅在2600萬元左右。但是由于企業技術進步慢，產品更新換代差，環境污染嚴重，技術落后和能耗較高等原因，企業發展面臨許多困難和問題，在2000年初通過國有企業整體改制，這些企業陸續出售給個人并改制為私營企業。隨著國家政策調整，這些企業生產經營無法繼續，原有廠區陸續通過土地“變性”用于房地產開發，原有工業企業逐漸關閉，而新的工業企業由于缺資金、缺技術、缺人才而投資設立較少，是全市“工業不強”的直接原因。

5.稅種結構中，所得稅主體稅種的作用偏小

1994年，我國通過全面實施稅制改革，建立了以流轉稅和所得稅為主體，其他稅種相配合，多稅種、多環節、多層次調節的基本適應現階段發展需要的稅制體系，規范了稅收征管，促進了依法治稅，受到了征納雙方的歡迎。[4]按照我國現行稅制設置，我國實行流轉稅和所得稅并重的稅制模式，流轉稅和所得稅均屬于主體稅種。流轉稅，包括增值稅、消費稅、營業稅（2016年5月1日以后該稅種取消）；所得稅，包括企業所得稅和個人所得稅。張掖市2011年—2015年，流轉稅占稅收收入比例平均為55.74%，所得稅占稅收收入比例平均為24.07%，表明流轉稅發揮了主體稅種作用，但所得稅在組織稅收收入中主體稅種的作用沒有發揮出來。

經過調研發現，張掖市“十二五”期間，在黑河中上游投資建設20多座水電站并開始并網發電，發電量大，銷售收入高，這些水電企業多屬于增值稅一般納稅人，可抵扣的進項稅少，增值稅稅負高，繳納的增值稅多，是流轉稅增長較快的主要原因；但由于這些企業按照西部大開發稅收優惠政策規定，前5年享受企業所得稅“兩免三減半”的稅收優惠，后續年度享受15%的低稅率優惠，繳納的企業所得稅較少，導致稅收收入中所得稅所占比例較小。

6.支柱財源缺乏

從行業繳納稅收收入的占比變化看，“十二五”期間，房地產業、建筑業和金融業的占比分別從7.35%、18.72%、4.06%上升至19.06%、25.77%、11.22%，全市稅收收入來源主要集中在房地產業、建筑業和金融業，特別是對房地產業和建筑業的稅收收入依賴較大；2015年，全市納稅在1億元以上的企業只有1戶（甘肅省煙草公司張掖市公司），納稅5000萬元以上的企業只有1戶（張掖甘州農村農行），大企業少、大項目少，支柱財源缺乏。

經過調研發現，張掖市2003年10月引進總投資50多億元的甘肅電投張掖發電有限責任公司火電項目，于2005年11月并網發電；2005年5月引進總投資16.8億元的甘肅新洲礦業有限公司鎢鉬生產線項目，于2007年7月建成投產。這兩大項目在“十二五”實現并交納的稅收較多，發揮了財政支柱稅源作用。“十二五”期間張掖市再沒有引進類似規模的較大工業項目，導致支柱財源缺乏。

（四）張掖市財源建設的優勢和劣勢分析

財政收入來源于經濟，財政收入的增長，取決于經濟能否持續、快速、穩定增長。為了挖掘張掖市財源建設的潛力，在對全市近年來財政收入基本情況及存在問題分析的基礎上，進一步對全市經濟發展情況進行深入細致的調查研究，張掖市未來財源建設的優勢和劣勢如下：

1.財源建設的優勢

（1）張掖市自然條件較好，農業生產發達，通過多年來引導農民調整種植結構，全市現已形成100萬畝玉米制種、60萬畝瓜菜、50萬畝馬鈴薯、40萬畝中藥材、15萬畝設施農業、3萬噸食用菌的優質農產品生產基地，截至2015年，全市第一產業增加值達到95.02億元，為從事農產品深加工的工業企業提供了質優價廉的充足原料。

（2）張掖市地處黑河中上游，水力資源豐富，所轄區域戈壁荒灘較多，適宜水力發電、風力發電、光伏電站建設。近年來，張掖水力發電、風力發電、光伏發電等清潔能源產業發展迅速，截至2015年，全市發電企業總裝機容量已達190萬千瓦（不包括火電），年發電量52.15萬千瓦，實際生產能力只達到設計生產能力27.45%，供需矛盾突出，但電力供應潛力較大。

（3）張掖市旅游資源豐富，全市共有旅游資源629處，涵蓋地貌景觀、水域風光、生物景觀、天象氣候、遺址遺跡、建筑設施、人文景觀八大主類，26個亞類，60個基本類型。根據張掖市旅游局預測，隨著全市旅游業發展，到2020年，張掖七彩丹霞景區年接待游客量將突破300萬人次，焉支山—皇家馬場、民樂扁都口、張掖大佛寺、馬蹄寺景區年接待游客量將突破100萬人次，發展旅游業以及與之相關的住宿、餐飲、文化體育業潛力巨大。

（4）張掖市目前有1個國家級工業園區、3個省級工業園區、2個市級工業園區，各類工業園區已經初具規模，各工業園區已經初步具備投資條件，工業用地土地資源儲備豐富，但入園企業少，規模以上工業企業少，閑置土地多。

2.財源建設的劣勢

（1）張掖市地處黑河中上游，祁連山自然保護區核心區和緩沖區內，根據2010年12月21日國務院頒布《全國主體功能區規劃》和2012年8月1日甘肅省頒布《甘肅省主體功能區規劃》，規劃明確張掖市主體功能區規劃中：（1）重點開發區域：甘州區、臨澤縣；（2）限制開發區域：①農產品主產區———高臺縣；②國家重點生態功能區——（祁連山冰川與水源涵養生態功能區）張掖市肅南縣（不包括北部區塊）、民樂縣、山丹縣3個縣和中牧山丹馬場特別區。因此，張掖市發展工業面臨嚴峻的環境保護要求和環境容量限制。

（2）根據財政部門調查統計，2011年—2015年，全市玉米制種面積分別為99.23萬畝、102.53萬畝、103.28萬畝、75.93萬畝、97.18萬畝，全市玉米制種面積占全省70.70%、全國的27%，總產量4.4億公斤，占全國玉米制種總量的32.30%，張掖玉米種子已占全國用種量的50%。但經過調查發現，本地單位和個人出資設立的種子企業，由于大多沒有自己的品系、品種、商標，主要靠為客戶代繁收取種子代繁費用，但承擔較大的制種風險（例如病蟲害、災害天氣等不確定性因素），利潤低，風險大，利潤與風險不匹配；外地單位和個人出資設立的種子企業，多系外地母公司或總公司在張掖設立的生產性公司，往往通過關聯交易轉移定價模式，給生產性公司保留極低的利潤。上述原因造成全市玉米制種產量大、質量好，但價格低、利潤低，實現的稅金少。

二、地州市政府在發展經濟、財源建設中的職能

（一）學者們關于地方政府在發展經濟，財源建設中的職能論述

通過發展經濟來培育和壯大財源，可以說是地方政府一個永恒的主題。[8]

地方政府在發展經濟，財源建設中的角色定位，學者何顯明認為，地方政府的效用偏好同地方經濟發展有著天然的內在聯系。一方面，地方政府行為鑲嵌于區域社會文化網絡之中，地方官員特別是基層官員同地方經濟總是存在千絲萬縷利益關聯。另一方面，地方經濟發展是地方政府擴大財政收入和預算外收入源頭活水。地方經濟越發達，地方政府最終實際可自主支配地方財政收入就越大，按照自身意志實現其特殊行政目標自主性能力就越強。[9]

學者熊敏認為，有些地方經濟發展水平較高，地方政府在占據先天優勢資源情況下，就能夠積極創收。當創造的稅收收入再次投入到本地區后，不僅能促進本地區發展，而且會吸引其他地方的人來投資，其結果是創造了更多的稅收收入，這誠然是一個乘數效應。然而對于有些經濟發展不好的地方來說，其結果恰恰相反。[10]

（二）地方政府在發展經濟，財源建設中的如何依法履行職能

學者樓繼偉指出，如何合理劃分各級政府的職能，明確各自的收入和支出的責任，改革的方向應當是遵循現代國家的通行做法，依據以下“三原則”合理劃分各級政府職能：（1）外部性原則。假如一項活動只是一個地方得益，或者一個地方受損，這個事情就交給這個地方來管理；（2）信息處理的復雜性。信息處理越復雜、越可能造成信息不對稱的事項，越應該讓地方政府管理；（3）激勵相容。要設計一種體制，使得所有的參與人即使按照自己的利益去運作，也能實現整體利益最大化，這種體制就是激勵相容的。[4]

《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發［2016］49號）指出：“要正確處理政府與市場、政府與社會的關系，合理確定政府提供基本公共服務的范圍和方式，將應由市場或社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔；對應由政府提供的基本公共服務，要明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級，促進社會主義市場經濟體制不斷完善，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發揮。”

根據《中華人民共和國預算法》（2014年修正）規定第五十五條規定：“預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額征收應征的預算收入。不得違反法律、行政法規規定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入。各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。”

政府職能劃分的“三原則”、國務院的文件規定和《預算法》的有關規定，為地州市政府在發展地方經濟，財源建設中依法履行職能指明了方向。

（三）西部欠發達地區地州市政府在發展地方經濟及財源建設中的職能

上述學者的論述都說明，在我國現行體制和法律法規規定的制度框架內，地州市政府，特別是西部欠發達地州市政府，面對財政困境，不是只能安于現狀，無所作為，而是應該利用自身優勢，發揮主觀能動性，采取有效措施，挖掘財源潛力，來培育和壯大財源。

那么，在依法行政的前提下，地方政府可以在財源建設中發揮哪些職能作用呢？

第一，引導產業政策逐步調整。一直以來，西部地區產業結構不合理現象突出，第三產業存在著結構性滯后的問題。[11]地州市地方政府通過發揮政府的宏觀調控職能，逐步調整產業政策，使第一產業、第二產業、第三產業保持合理的結構，可以實現地方經濟的持續、快速、健康、可持續發展。

第二，適度的經濟傾斜政策。我們可以看到幾年來，西部省份各地方官員在招商引資、基礎設施投資、人力資源開發、技術引進和經濟傾斜政策的爭取方面的活躍程度，這都是地方政府因產出波動而對于在異質性競爭者晉升錦標賽做出的策略反應。[12]適度的經濟傾斜政策要求西部欠發達地區地州市應該制定招商引資的優惠政策來吸引外來投資,但是,也不能超出國家法律法規規定的范圍，濫用優惠政策制定權。

第三，正確行使財政投資權。財政投資權，即將財政資金投入生產性和建設性項目的權力。[13]地州市地方政府作為地方國有企業的出資人，可以履行出資人的職責，投資設立國有企業，或者增加對現有地方國有企業的投資、借款，用于地方國有企業擴大再生產；地州市地方政府也可以在安排年度財政支出預算時，有計劃地安排基礎設施建設方面的財政支出，用于改善交通、通訊、供水、供暖、供氣、供電、排污等方面，為外來投資者投資建廠辦企業提供必要的設施條件。

第四，規范行使地方稅收執行自主權。地方稅收的執行自主權，主要指地方稅收執行中的裁量權。目前，這種執行自主權主要包括，延期納稅的批準自主權、應納稅額的核定自主權、關聯企業違規減少應納稅額的調整自主權、納稅地點決定與調整自主權、申報納稅期限的確定自主權和征收機關的確定自主權等。[14]西部欠發達地區原料價格較低、人力資源成本較低，很容易成為東部發達地區企業的代加工基地，自然存在關聯交易納稅調整問題。

第五，合理利用工業用地的優惠政策。由于分稅制改革后，爭取制造業投資的稅收手段日益縮減，地方政府開始更依賴于各種非稅收手段。提供廉價工業用地和補貼性配套基礎設施成為地方政府爭取投資的最主要工具。[15]西部欠發達地區地州市閑置土地多，戈壁荒灘多，工業用地土地儲備豐富，國家批準設立的各種級別的工業園區多，可以充分利用工業用地的優惠政策來吸引投資。

（四）張掖市政府在未來財源建設中的職能

通過地州市政府在發展經濟，財源建設中的職能的理論認識，結合張掖市2011年—2015年稅源現狀、問題以及優勢及劣勢分析，未來期間，圍繞財源建設，應該開展以下工作。

1.引導產業政策逐步調整

全市工業對稅收的貢獻不高，而發展工業又收到環境保護和環境容量限制，這是挖掘全市稅收收入的劣勢，但是如果因勢利導，也可以化不利為有利,將劣勢轉化為優勢。全市農業發展情況好，通過調整種植和養殖結構，為農產品深加工提供充足原料，發展農產品精深加工，發展壯大工業，走綠色發展和環保發展之路，逐步解決工業“短腿”問題。如何處理農業與財源的關系，學者張大田提出“提升農業發展層次，鞏固擴大基礎財源”[16]；學者王玲玲提出“支持現代農業發展，夯實農業基礎財源”[17]，這些主張都就有借鑒意義。筆者認為，就全市發展農業，發展農產品深加工，政府應該做到有所為有所不為，對于農業來說，種什么，怎樣種，應該由農民說了算，市場說了算，政府需要解決如何增加財政投入建立營銷網絡、銷售平臺，把全市優質農產品推向全國乃至全球市場；而對于農產品深加工，加工什么，加工多少，由投資者說了算，政府需要在農產品加工企業土地征用、基礎設施配套、項目資金扶持、商標、品牌創建等方面給予積極支持，發揮市場的自發調節作用和政府適度的指導、引導作用。通過發揮地方政府在發展經濟，挖掘稅收潛力中引導產業政策逐步調整的職能，揚長避短，因地制宜發展工業，提高工業對稅收收入貢獻。

2.適度的經濟傾斜政策

如何解決供需不平衡的矛盾，黨中央提出供給側結構性改革的要求。供給側改革關鍵之一是去產能與供給管理。[18]對于全市電力產能過剩，筆者認為，要領會中央供給側改革精神實質，對于電力生產企業，政府首先要加強市場調研，對全市發展風電、水電、光伏電站的市場需求進行深入、細致分析，在項目可行性論證、選址、審批上嚴格把關，在電力企業合理規劃布局中發揮政府宏觀調控職能；其次，政府應該加大輸電線路基礎設施建設財政投入力度，保證清潔能源順利上網；最后，政府應該通過出臺優惠的招商引資政策，引進電力需求大、環境污染小的項目，逐步增加本地企業用電需求，就地消化電力產品，促進電力生產企業達產達能，通過地方政府適度的經濟傾斜政策，通過供給側改革，促進電力生產企業達產達能，涵養稅源，以保證稅收收入持續穩定增長。

3.正確行使財政投資權

《中共張掖市委關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出“持續強化旅游業龍頭帶動作用”，借助張掖豐富旅游資源，適應全社會更加關注健康，更加注重生活質量的社會需求變化，必然帶來文化產業大發展大繁榮的機遇，把握這一重大機遇，將全市已有的餐飲、住宿、文化、旅游企業中的國有控股企業，進行適度整合、重組、兼并，組建大型餐飲、住宿、文化、旅游企業集團和上市公司，發揮國有企業的優勢；通過安排財政投資，加大旅游基礎設施和配套設施的資金投入，提升旅游景區的規模、品質和服務檔次，把發展旅游產業作為全市經濟工作的“抓手”，通過正確行使地方政府的財政投資權，發展生態經濟，培育支柱稅源，發揮稅收在組織財政收入中的重要作用。

4.規范行使地方稅收執行自主權。

要解決全市玉米制種量大質優，但價格低，利潤低，實現稅金少的現狀。一方面，政府應該通過財政資金、項目扶持，鼓勵高等院校同本地企業“校企聯合”，設立研發中心，組建研發團隊，加大科研投入力度，逐步研發擁有自主知識產權的玉米種子新品種、品系和品牌，改變本地企業代繁代加工的地位；另一方面，要加大外地植種公司在張掖設立子公司、分公司等企業所得稅稅收征管力度。圍繞稅收征管，過去，過多強調充實機構、增加人員、加強領導，強調在依法治稅中人的作用，學者李忠華提出，“稅務機關應秉公執法，應收盡收，既不能收過頭稅，又不能有稅不收。”[19]也是在強調人對稅收征管的作用。筆者認為，要正確處理玉米植種企業關聯交易轉移定價問題，稅務機關面對納稅戶逐年增多，而人員編制有限的現狀，應該借助于互聯網和計算機技術優勢，用現代科技手段來進行稅收征管、納稅評估、稅務稽查，加強對母子公司之間、子公司相互之間、總公司與分公司之間財務數據、納稅數據實時監控、定期比對分析的力度，依法核定玉米制種生產性企業的利潤率或利潤額，實現玉米植種優質優價，提高種子企業的利潤空間，增加所得稅收入，發揮所得稅主體稅種在組織財政收入中的重要作用。

5.合理利用工業用地的優惠政策

全市依法設立的工業園區已經初具規模，但工業園區的“聚集效應”沒有發揮出來。同時，發展工業還要考慮祁連山自然保護區域生態保護，要正確處理發展經濟與環境保護的關系。一方面，地方政府要加大財政資金投入，加快完成園區水、電、路、訊、暖、污水垃圾處理等基礎設施建設，提升園區綜合承載能力。另一方面，地方政府要合理利用工業用地的優惠政策，在工業用地價格方面給予投資者優惠待遇，讓投資者有利可圖，彌補西部欠發達地州市工業園區原材料采購和產品銷售運輸距離遠，管理類、技術類人才缺乏的短板，引進占地面積大，土地需求多的企業入駐工業園區，以產業耦合、企業集聚為導向，優化產業布局，提高園區產業關聯度，打造優勢產業集群。

三、結論與建議

西部欠發達地州市，從本地區實際情況出發，通過發揮政府職能，在依法行政的前提下，因地制宜采取措施來發展經濟，狠抓財源建設，從而逐步走出財政困境，是完全可以實現的，這既是對政府執政能力水平高低的一種考驗，也是在市場經濟條件下政府職能轉變的必然要求。

地方政府所處的地理位置不同，自然條件不同，經濟和社會發展水平不同，政府職能發揮的方式、措施和途徑不同，沒有現成的成功模式可以復制，需要政府在借鑒外國的、本國發達地區成功經驗的基礎上大膽創新，探索適合自身發展的模式。財源建設目的是解決財政收入問題，但財政問題又是政府職能的一個重要方面，其實質是在市場經濟條件下，如何處理政府“有形之手”與市場“無形之手”的關系，如何發揮政府宏觀調控職能的問題。

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