跨區域大氣污染治理的法律路徑
——基于美國RGGI模式的思考

潘曉濱

(天津財經大學 法學院，天津300222)

近年來，我國工業化和城市化進程的高速發展以及配套有效治理手段的缺失，是導致大氣污染日益嚴重的主要原因。作為工業基地和城市化高速發展的區域，京津冀、長三角和珠三角地區日益成為大氣污染的重災區。霧霾來襲導致多個大城市實施了多次橙色和紅色重度霧霾預警，大氣污染已經嚴重影響了人民群眾的正常生產與生活秩序。2017年3月，環保部、發改委等多部委聯合發布了《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，文件中特別強調了“2+26”集體提高大氣環境質量的重要性，并將聯防聯治與提前治理作為這一方案的重要措施。各地方所采取的強有力行政措施雖然可以起到短時間內抑制大氣污染的效果，但鑒于大氣環境質量改善與污染防治的長期性特點，治理手段的法治化才是根本解決大氣污染的主要路徑，治理的跨區域合作以及具有可持續性的制度安排才是成功治理大氣污染的關鍵。作為大氣污染治理的急先鋒，京津冀地區、長三角地區和珠三角地區亟待借鑒先進經驗，以實現相關法律制度的創新。

一、大氣污染治理法律制度構建的法理基礎與我國立法

(一)大氣污染治理法制構建的價值分析

價值是人們所利用并表現為物對人的需要的關系的屬性，用來表征客體對于主體的滿足程度。在法的價值體系中，人是價值主體，法是價值客體。法對人的重要意義在于對人的需求程度的滿足。①參見卓澤淵:《法的價值論》(第二版)，法律出版社2006年版，第45－46頁。大氣污染治理法律制度是環境保護立法的重要組成部分，因此其應當遵循環境保護基本法律的立法理念和價值追求。2015年新修訂的《大氣污染防治法》在總則第一條明確指出“防治大氣污染，保障公眾健康，推動生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”。我們應以遵循自然生態規律、社會經濟規律及環境演變規律作為重要理念前提，在大氣污染治理法律制度中確立秩序、公平與效益三個大氣污染防治法律中的基本價值判斷。

堅持秩序價值要求我們在大氣污染防治法律制度的制定中，應當維護及追求環境正義，強調在環境資源可持續利用的基礎上發展經濟，追求人與自然和諧相處的環境秩序。秩序價值的核心是安全，這也決定了大氣污染治理法律制度中秩序價值的安全訴求要求我們以大氣環境的保持與恢復作為優先考量。堅持公平價值，要求正確處理區域公平與國家公平，環境資源受益與環境責任承擔之間的公平關系。堅持效益價值，在于確保大氣污染治理法律制度及其實施措施的可持續性。法律的效益價值是社會效益與經濟效益的統一，這要求我們在大氣污染治理中既要承認環境資源的使用價值，也承認其社會效益與環境價值，并主張兩者的有機統一。如果大氣污染治理中的某一項法律制度實施雖然獲得社會好評，但如果該制度運行的經濟成本遠遠大于其收益，那么該法律制度同樣是不符合效益價值要求的。

(二)大氣污染治理法制構建的基本原則

大氣污染治理法律制度是環境保護法的一個重要分支，環境法的基本原則對大氣污染治理法律具有統領和指導作用。從形式層面看，環境法的基本原則是大氣污染防治法基本原則的重要基礎;從現實層面看，環境法基本原則賦予的大氣環境保護內容也具有針對性。與此同時，大氣污染治理也有其自身的特色，有別于其他環境保護法律制度，因此大氣污染治理法律制度的基本原則既有環境保護法整體通用的基本原則，又有反映大氣污染治理特點的原則內容。在表現形式上，大氣污染治理法律制度的基本原則是環境法基礎性原則與具體化衍生原則的結合體。①參見高桂林、于鈞泓、羅晨煜:《大氣污染防治法理論與實務》，中國政法大學出版社2014年版，第30－32頁。

首先，預防為主、防治結合與綜合治理原則作為環境法一項基本原則，同樣是大氣污染治理法律制度中的一項基本原則，這是對人類環境保護經驗與教訓的科學總結，也是法的秩序價值在大氣污染治理語境下的重要體現。②參見楊群芳:《論環境法的基本原則之環境優先原則》，載《中國海洋大學學報(社會科學版)》2009年2期。該原則明確了預防與治理的辯證關系，確立了治理污染與生態破壞的基本途徑和方式，同時也是協調發展的重要保證。其次，環境與經濟效益共贏原則也是環境保護領域的一項基礎性原則。該原則把“經濟社會發展不能以犧牲環境為代價”作為基本前提，并秉持環境保護也應以經濟與社會效益作為重要考慮因素。我國新修訂的《環境保護法》(2014)與《大氣污染防治法》(2015)在總則中均規定了環境保護與經濟建設和社會發展相協調的立法目的。再次，全程控制與重點治理相結合原則是大氣污染治理中特定的衍生原則。大氣污染的全程控制涵蓋了源頭控制、過程防控與終端控制三個主要環節，其中源頭控制突出對可能造成大氣污染的物質使用情況進行控制，過程控制強調了中觀層面排放標準中污染物排放總量與濃度控制，終端控制則以企業和個人等排放源作為管控對象規范其排污行為。大氣污染的重點治理則應以導致大氣環境質量惡化的重點污染物和重點環節作為切入點，實現成本約束下的最優大氣環境治理效果。最后，區域協作原則是大氣污染治理法律制度中又一應當秉持的特殊性原則。大氣污染物的流動性與大氣環境功能的區域性特征決定了不同區域聯合協作完成大氣污染治理的必要性。

(三)我國大氣污染治理的立法現狀及其不足

我國《大氣污染防治法》已經歷三次修訂，最新的修訂版本于2016年1月1日正式實施。面對日益惡化的大氣環境質量問題，新法增加了多項具體而有力度的措施。具體而言，新法既強化了地方政府的大氣污染治理責任，加強對地方政府的監督，又完善了空氣質量評價標準體系，并在此基礎上協同控制多種大氣污染物，強調大氣污染防治的區域聯防聯控機制，協調解決區域和城市大氣污染防治的重大問題。此外，新法突出規定了大氣污染的全程治理，實現大氣污染物控排限排的長效機制，從制定產業政策、調整能源結構、提高燃煤質量、加強機動車污染治理等多個方面體現這一思路，并結合新修訂的《環境保護法》按日計罰制度，加大了對大氣污染物排放源違法排放的處罰力度，起到了很好的震懾作用。

在肯定成果的同時，我們也應看到，新法對某些關鍵性法律制度在內容上仍然有進一步完善的空間，這主要體現在重點污染物總量控制與排放交易相結合，以及跨區域大氣污染聯合治理兩個主要方面。一方面，2015年修訂后的《大氣污染防治法》雖然專章(第9章)規定了重點區域大氣污染聯合防治的內容，提出了重點區域內確定牽頭地方政府與環保部督導相結合的實施架構，但在地方政府之間如何有效合作，尤其是區域內以PM2．5等空氣細顆粒污染物的排放總量控制與地區分解，需要更加具體的制度設計和實施措施。另一方面，我國的大氣污染治理基本以行政命令作為主要手段，需要引入市場手段和激勵機制相配合，相應的法律制度保障十分必要。①參見陶品竹:《從屬地主義到合作治理:京津冀大氣污染治理模式的轉型》，載《河北法學》2014年10期。2015年修訂后的《大氣污染防治法》第21條第4款雖然也規定了“國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易”，但在全國范圍內優先針對哪種大氣污染物、如何推廣并完善制度細則，有待進一步的探索。

二、大氣污染跨區域聯合治理及美國RGGI模式對我國的啟示

(一)大氣污染跨區域聯合治理的必要性

空氣作為一種環境資源，其所具有的流動性、擴散性的內在自然規律不會因行政區劃而改變。未被大氣凈化的大氣污染物排放到空氣中后，會隨著大氣的流動擴散至其他區域，有時甚至會產生二次交叉污染。因此，大氣污染不可能僅局限于某一特定區域，其突破行政邊界而進行跨區域傳播是無法避免的。大氣污染的公共性使得即使區域內某個行政區的排污情況達標，但根據“個體最優不代表整體最優”原則可推斷，當特定行政區排污情況不足以影響整個區域內大氣污染現狀時，區域內整體大氣排污情況仍可能不會達標。②參見王清軍:《區域大氣污染治理體制:變革與發展》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2016年1期。因此，傳統的單一行政區劃大氣污染治理模式已不能充分應對區域大氣污染問題，而跨區域的聯合空氣治理則能在規避上述問題的同時，實現環境治理溢出效應的擴大化，進而促進區域內空氣質量目標的實現。

大氣污染屬地治理模式難以解決重復治理與交叉污染問題。大氣污染屬地治理模式，是以特定行政區劃內的大氣污染為治理對象，其追求的是本行政區劃內的空氣質量達標，而并未考慮其所在整體區域的大氣污染治理效果。由于不同行政區劃的經濟發展水平不同，各地的資源分布、產業結構、重要污染源和治理大氣污染的標準、政策、法規等亦不一致，所以各地對本地區的大氣污染治理的態度和效果各不相同，使得區域內不同行政區劃間的大氣污染治理不對稱。③參見張瑞萍:《先政府后市場——京津冀一體化進程中政府與市場作用的順序》，載《河北法學》2015年4期。隨著統一功能區內大氣的擴散和流動，難免會產生大氣污染的重復治理與交叉污染問題。而且，大氣污染屬地治理模式亦增加了政府的大氣污染治理成本，浪費了有限的污染治理資金與技術，使得政府陷入了大氣污染與治理的“死循環”。④參見趙新峰、袁宗威:《區域大氣污染治理中的政策工具:我國的實踐歷程與優化選擇》，載《中國行政管理》2016年7期。跨區域的大氣污染聯合防治則以整個區域內的空氣質量為考察標準，整合資源、協同合作，既易于達到資源高效配置，又有助于大氣污染有效防治，故具有實施的必要性。

各自為政的大氣污染治理模式難以調動政府共同合作的積極性。各地不同的經濟發展情況和大氣污染情況，使得各地方政府對本地區的大氣質量需求不同，由此產生的大氣污染治理意愿也不相同。大氣污染治理態度的差異在造成治理力度、措施、效果不盡相同的同時，還有可能滋生環境治理的地方保護行為，進而降低大氣污染治理的有效性。因此，在缺乏激勵政策與外部監督的情況下，各自為政的大氣污染治理模式難以調動政府共同合作的積極性，特別是在經濟發展與環境保護需要協調時，經濟發展難免會對地方政府吸引力更大，進而在一定程度上促使地方政府降低環保關注。為此，我國有必要建立和完善大氣污染跨區域聯合防治制度，以有效規避環境治理的地方保護行為。

(二)美國RGGI跨州治理模式對我國的啟示

大氣污染跨區域聯合治理問題已在全球范圍內獲得普遍關注，并日趨形成縱向政府主導和橫向政府主導兩大模式，①參見常紀文:《域外借鑒與本土創新的統一:〈關于推進大氣污染聯防聯控工作，改善區域空氣質量的指導意見〉之解讀(上)》，載《環境保護》2010年10期。兩種模式之下，中央政府和地方政府分別發揮了主導作用。②具體而言，縱向政府主導模式主要指由中央政府或若干行政區的上級政府牽頭，由其制定區域空氣污染聯合治理方案，各行政區政府具體合作執行。橫向政府主導模式則是為應對特定區域的公共問題，而促使若干同級行政區政府共同合作。橫向政府主導模式因發起方式不同，還可以細分成兩小類:一是由區域內各地方政府共同發起，共同參與的模式;二是由區域影響力較大的地方政府發起，其他地方政府參與的模式。我國新修訂的《大氣污染防治法》所確立的重點區域內牽頭地方政府機制是第二類合作模式的具體體現。在實踐中，美國的大氣污染治理的區域協調機制，也可以照此分為兩個大類:一是基于自上而下模式的州政府與聯邦政府的合作，二是基于自下而上的各州政府之間的合作，區域溫室氣體減排行動(RGGI)模式則是這種地方合作的典范。

隨著美國制定的《清潔空氣法》歷經數年不斷的修改和完善，現已為美國各州與聯邦政府大氣污染防治合作提供了充分的法律依據。③參見葉林:《空氣污染治理國際比較研究》，中央編譯出版社2014年版，第137－138頁。該法明確規定:“聯邦環保署署長鼓勵各州和地方政府針對大氣污染防治開展全面合作，并為該合作提供便利;聯邦環境保護署署長對州和地方政府關于大氣污染防治的法規提供技術性指導，支持州與地方政府間就大氣污染防治進行交流與合作，以達成跨區域合作的共識。”在大氣污染防治州與聯邦部門協作方面，美國支持由聯邦政府的各部門聯合發起的大氣污染防治合作項目，鼓勵聯邦政府盡可能充分利用資源支持州際的大氣污染防治項目。在大氣污染防治資金來源方面，一般情況下，美國大氣污染防治項目負責人可向州政府申請資金，州政府在充分聽取公眾意見后，如無特殊情況不得拒絕該資金申請。同時，對于各州與地方政府的大氣污染跨區域防治項目由聯邦財政給予必要支持。在大氣污染防治技術支持方面，美國在聯邦層面規定對大氣污染防治機構以及其他符合條件的公共或私人機構應給予鼓勵、支持與協作，并在技術支持與財務方面給予幫助。④參見 Popp D．Pollution control innovations and the Clean Air Act of 1990，Journal of Policy Analysis＆ Management，2003，22(4):641－660．

美國區域溫室氣體減排行動(RGGI)采用了典型的地方政府自下而上的合作路徑，構建跨區域的聯合治理制度。2005年9月20日，RGGI九個州發布《諒解備忘錄》(MOU)，該文件構成了各州采取地方合作的法律基礎。在控排規劃層面，備忘錄文件闡明了RGGI未來10年的總量控制目標，并對長期減排目標進行了框架性規定。具體而言，在RGGI框架內，2009－2014年維持現有排放量不變，自2015年至2018年每年排放平均遞減2．5%，2018年之后的控排目標則根據RGGI各州內經濟發展與排放情況進行具體規定。⑤參見Regional Greenhouse Gas Initiative official website，Design elements for regional allowance auctions under the regional greenhouse gas initiative，http://www．rggi．org/docs/20080317auction_design．在機構設置上，各州授權成立了具有公共管理性質的RGGI有限公司(RGGI Inc．)，該公司的設置彌補了跨州層面聯邦治理機構的不足，同時避免了單一州跨區域實施權力的協調成本。該公司屬于非盈利性質，其設置的目的是運作和執行區域總量控制與排放交易制度，公司董事會由參與RGGI的州所屬環保和能源利用公共管理部門的負責人組成，具體職責包括了排放信息的統計搜集、信息平臺的建設、交易平臺的構建，并為項目實施提供技術支持等。⑥參見潘曉濱:《域外國家應對氣候變化地方立法實踐及中國借鑒》，載《湖南大學學報(社會科學版)》2017年1期。在實施規則的制定上，為了幫助各州建立相似的交易計劃，RGGI制定了《示范規則》(Model Rules)用以指導各州實施細則的制定，各州參照《示范規則》制定各自的總量控制與排放交易計劃，并根據州內的具體情況獲得在制定規則方面的靈活性。⑦參見 Shawhan D L，Taber J T，Shi D，et al．Does a detailed model of the electricity grid matter?Estimating the impacts of the Regional Greenhouse Gas Initiative，Resource＆ Energy Economics，2014，36(1):191－207．

三、重點大氣污染物總量控制與排放交易相結合

(一)總量控制與排放交易相結合的必要性

總量控制制度與排放交易制度都是國家環境管理公共政策工具的法制化，傳統的總量控制制度屬于直接控制制度工具的分類，而基于總量控制的排放交易制度則可以納入到間接控制制度工具的范疇，⑧參見［瑞典］托馬斯·思德納:《環境與自然資源管理的政策工具》，張蔚文、黃祖輝譯，上海三聯書屋2005年版，第107－109頁。兩類制度工具在作用力、強制性、自主性、靈活性、成本有效性和技術效應方面都具有各自的特點。①本文的評價標準和分類根據托馬斯·思德納教授《環境與自然資源管理的政策工具》一書進行歸納總結。托馬斯·思德納教授認為環境與自然資源管理工具可以分為四類，即利用市場、創建市場、環境控制與公眾參與。其中，利用市場包括補貼削減、環境稅費、使用者收費、押金退還制度、指標補貼;創建市場包括產權界定與地方分權、可交易排污許可證、國際補償機制;環境控制包括排放標準、排放禁令、總量控制、法律責任設置;公眾參與包括信息公開、加貼標簽和社區參與。在作用力方面，傳統總量控制制度的制定、實施和監督均以政府相關職能部門的直接作用作為條件，基于總量控制的排放交易制度以市場機制作為作用核心，政府對市場的干預主要通過產權界定、配額分配和交易規則的制定來提供制度保障。在強制性與自主性方面，傳統的總量控制制度要求所有排放企業必須嚴格遵守排放標準或排污許可，任何違反標準或許可量的行為都將產生法律責任，納入排放企業沒有選擇的自由;而在基于總量控制的排放交易制度下，所有排污企業必須提交與其排放量相當的配額，但企業可以選擇通過減排限排或購買配額，從而具有較弱的強制性和較大的自主性。在靈活性方面，傳統的總量控制制度在制定排放企業的排放上限時往往基于統一方法，通常采取基于技術和績效的標準，此類標準對地區和企業的經濟、環境和技術差異不加考慮，很容易導致僵化的實施效果;而基于總量控制的排放交易制度通過產權界定和總量控制目標的制定，形成了排放配額的市場稀缺性，進而形成了配額的市場價格，排放企業可以在比較自身減排成本和配額價格之后自主選擇是否減排，從而利用市場機制實現資源配置。在成本有效性和技術效應方面，傳統的總量控制制度傾向于強迫所有排放企業遵循相同的技術標準，雖然有利于新技術的快速推廣，但卻使得具有成本差異的企業承擔相同的污染控制負擔，嚴重影響了經濟效率。引入排放交易制度后，市場交易使排放配額從污染物治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，一方面刺激排放企業加速技術革新來降低個體的履約成本甚至獲得配額出售的收益，另一方面在完成控排目標的前提下有利于污染物總體減排成本的最小化。②參見史玉成、蔣春華:《排污權交易法律制度研究》，法律出版社2014年版，第122－128頁。綜上，將總量控制與排放交易相結合在理論層面具有客觀必要性，可以在作用力、強制性、自主性、靈活性、成本有效性和技術效應等方面進一步發揮制度優越性，體現了大氣污染治理法律制度之公平價值與效益價值的統一。

(二)美國RGGI總量控制與交易模式對我國的啟示

美國區域溫室氣體減排行動(RGGI)在總量控制與交易制度的具體實施層面，很多經驗仍然是值得我國加以借鑒的。其《示范規則》對總量控制與交易制度的細節進行了詳細規定。《示范規則》為各州的減排交易機制提供了核心設計方案，并詳細規定了參與各州能夠適用的一般規則，包括機制的適用性條款、履約要求、總體配額預算、分配流程以及管制實體不履約的處罰規定等。

首先，針對排放配額的法律界定是實施該制度的重要前提。在界定排放配額的法律地位時，RGGI《示范規則》采用了類似美國《清潔空氣法》針對二氧化硫配額的相同謹慎和限制性處理方法。《示范規則》第1．2節將排放配額定義為“一項由［管理機構］授予的有限排放許可，每個單位可以最多排放1噸特定污染物，該許可受限于本節包含的所有適用限制規定。”《示范規則》第1．5(7)節進一步澄清:“本規定任何條款都不能解釋為限制［管理機構］做出終止或限制此種授權。這項有限授權并不能構成一項財產權。”③參 見MattbieuWemaere，Charlotte Streck and Thiago Chagas．Legal Ownership and Nature of Kyoto Units and EU Allowances，Legal Aspects of Implementing the Kyoto Protocol Mechanisms，Oxford University Press，2005:403．《示范規則》對配額法律屬性的規定，將由各州分別轉化為內部立法。其次，RGGI針對合格排放源設置了排放量門檻值，僅將排放量超過一定數值的排放企業納入到配額管理中，抓大放小是其重要特征，以便最大可能降低行政管理成本和制度的運行成本。再次，RGGI采取了一級市場拍賣與二級市場交易相結合的運作模式。④參見Regional Greenhouse Gas Initiative official website，Auction design for selling CO2 emission allowances under the regional greenhouse gas initiative(final report) ．http://www．rggi．org/docs/rggi_auction_final．拍賣所獲得資金以RGGI公司作為管理平臺，返回給各州用于彌補執行總量控制與交易制度而產生的行政成本，并投資于清潔能源與能源效率項目。最后，RGGI設置有跨區域排放轉移的應對機制。認識到排放交易體系對納入企業所增加的成本可能會導致排放向區域范圍之外進行轉移。RGGI機制下成立了跨州排放轉移應對工作組，由各州能源和環境保護部門指派的代表組成。工作組具體負責討論應對排放轉移的各項措施，并考慮擬采取措施應對能源價格、配額價格和各州整體經濟的影響。①參見Murray B C，Maniloff P T．Why Have Greenhouse Emissions in RGGI States Declined?An Econometric Attribution to Economic，Energy Market，and Policy Factors，Energy Economics，2015，51(4):581 －589．

四、針對我國地方跨區域大氣污染治理法律制度的完善建議

中共十八屆五中全會提出了“堅持綠色發展，著力改善生態環境”的發展理念，重點強調了兩個方面:其一，加快主體功能區建設，落實主體功能區規劃，推進“多規合一”;其二，建立健全排污權等環境權益初始分配，創新有償使用規則，發展環境權益交易市場。②參見本書編寫組:《黨的十八屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，學習出版社2015年版，第23－24頁。以綠色發展理念為指導，以2015年修改后《大氣污染防治法》相關原則性規定為導向，我國多個跨省份地區在大氣污染防治法律制度構建中采取跨區域重點污染物總量控制與交易制度勢在必行。

(一)我國地方跨區域大氣污染立法協調的總體規劃

由于在立法層面制定一部跨區域大氣污染防治統一基本法，需要更高級別的立法機關的介入以及對我國《立法法》的修訂，目前暫不具有可行性，故可以嘗試借鑒美國區域溫室氣體減排行動(RGGI)的跨州治理模式，采用地方合作自下而上的路徑確立跨區域大氣污染聯合治理制度。具體而言，我國跨省份地區可以借鑒RGGI跨州合作那樣的三步走模式。第一步，采用由同級別地方政府之間通過簽訂具有軟法約束力的合作備忘錄對跨區域大氣污染治理合作的框架內容進行約定。第二步，建立跨區域大氣污染聯合治理的協商機制，由各地區行政首長或職能部門領導定期舉行聯席會議，對具體的大氣污染聯合治理項目進行協商。第三步，在具體實施層面，可以考慮組建類似RGGI有限公司那樣半官方性質的地方政府授權的聯合組織，來解決跨區域治理中遇到的具體問題，其中包括對跨區域重點污染物的總量控制與交易制度的具體實施。

(二)我國地方跨區域治理背景下總量控制與交易制度的具體設計

借鑒美國區域溫室氣體減排行動(RGGI)的具體制度模式，跨區域總量控制與交易制度一般包括了排放總量設定與地區分解、污染物類型的確定、排放源的覆蓋范圍、排放配額的有償分配、排放交易的實施與監督、資金機制等重要內容。③參見 Stefan E．Weishaar．Emissions Trading Design:A Critical Overview．New Horizons in Environmental and Energy Law，Edward Elgar Publishing Limited，2014:pp．22 －23．

首先，總量控制與交易實施的前提是確定一定時期內各地區的重點污染物的排放總量，首要環節是選擇總量控制的對象，即直接導致霧霾天氣的PM2．5等空氣細顆粒污染物。針對PM2．5等空氣細顆粒污染物的總量控制已在2015年發布的《國家環境保護“十三五”規劃基本思路》(以下簡稱《基本思路》)中被列入重點領域。接下來便是針對空氣細顆粒污染物聯合治理的監測網絡與信息共享機制的建立，以及信息共享平臺的搭建，以此科學論證特定時期內跨區域統一大氣功能區內的針對空氣細顆粒污染物的容量總量，作為排放總量的設定基礎。地區間的總量分解應考慮經濟發展水平的差異，并兼顧“污染者付費，受益者補償”的利益平衡原則。

第二，排放源的覆蓋范圍應選擇跨區域內空氣細顆粒污染物排放占據顯著比例的行業。《基本思路》文件中所規定的火電、鋼鐵、水泥、有色、石化和化工六大行業應是跨地區首要考慮的覆蓋范圍。“共同但有區別的責任”④“共同但有區別的責任”是現代國際環境法的基石性原則，近年來也在中國的國內法中得到發展。相關介紹可參見侯佳儒、王明遠:《邊緣與前沿:當代法學背景中的環境法學》，載《政治與法律》2016年第10期。原則應成為措施設計的基本出發點。考慮跨地區產業布局差異，可以在具體行政區域有選擇地排除特定行業。針對行業中的排放企業設置門檻值是確定覆蓋范圍的第二步驟，排放量應基于共同適用的監測方法學基礎之上，并考慮不同地區相同行業內企業發展水平的差異，可以允許涵蓋排放企業的門檻值存在差異，并在涵蓋排放量與行政管理成本之間盡量取得平衡。

第三，霧霾治理具有長期性的特點且成本高昂，其對人體健康和社會經濟發展都會帶來長期負面影響，因此在針對PM2．5等空氣顆粒污染物實施的總量控制與交易制度中應當秉持污染者付費原則。在具體實施中，可以考慮在針對分散排放源實施排污收費的同時，實現針對重點大型排放企業的配額有償分配，拍賣方式是最佳的初始分配選擇，拍賣平臺由跨地區聯合決策選定。在資金機制上，可以考慮建立我國地方跨區域霧霾污染區域聯合治理共同基金，所需資金在請求中央財政支持的前提下，由區域內排放配額有償拍賣所獲得的收入進行補充。

第四，在排放交易的實施監管層面，為了保證各地排放企業的履約，同時考慮到規避地方保護和建立地方互信的必要性，可以考慮借鑒RGGI機制所采取的第三方監管模式，即由跨區域不同的地方政府通過聯合協商共同建立或選擇適合的第三方監管機構對跨區域PM2．5等空氣細顆粒污染物總量控制與排放交易的運行進行監管。

(三)重點大氣污染物排污交易與碳交易協同效應的發揮

實施跨區域基于市場機制的PM2．5空氣細顆粒物總量控制制度，與我國2017年底開始實施的全國碳市場具有重要的協同效應。①參見李麗紅、楊博文:《京津冀區域性碳排放權交易立法協調機制研究》，載《河北法學》2016年7期。碳排放交易與本文建議實施的空氣細顆粒污染物總量控制與交易制度一樣，具有相似的制度要素構成，前者屬于我國為應對全球氣候變化、履行全球氣候責任而實施的國內溫室氣體控排措施。②參見潘曉濱:《論氣候責任的道德維度及其對世義務轉變》，載《道德與文明》2017年1期。美國的區域溫室氣體減排行動(RGGI)在制度設計之初，也曾借鑒20世紀90年代針對全美火電行業實施成熟的“酸雨計劃”，③參見 Chestnut L G，Mills D M．A fresh look at the benefits and costs of the US acid rain program，Journal of Environmental Management，2005，77(3):252．即針對導致酸雨產生的二氧化硫氣體所實施的總量控制與交易制度，制度的很多設計要素被基于地區層面的RGGI項目所參照，并帶來大氣污染物和溫室氣體的協同治理效應。我國碳市場納入行業也是PM2．5等空氣細顆粒物的主要排放源，因此完全可以在實施碳交易的同時，實施重點大氣污染物的總量控制與交易制度。

結語

綜上所述，實現大氣污染有效治理的關鍵點在于主體間(跨區同級政府)的協調以及對客體(重點大氣污染物)的有效管控。美國地方政府啟動的跨州RGGI合作項目是值得借鑒的，該機制將總量控制與交易融入到跨區域聯合治理的規劃與具體制度設計中，憑借自下而上地方政府合作路徑實現對特定大氣污染物的跨區規制。目前，我國多個鄰近省份完全可以汲取RGGI的制度優勢，實現對重點大氣污染物基于市場機制的跨區域協調總量控制，以便獲取區域一體化的大氣污染治理效果。