科學有序流轉土地 促進土地適度規模經營

范洪偉

《中共中央，國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（2017年中央一號文件）提出：大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營。完善家庭農場認定辦法，扶持規模適度的家庭農場。加強農民合作社規范化建設，積極發展生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作。鼓勵地方探索土地流轉履約保證保險。研究建立農業適度規模經營評價指標體系，引導規模經營健康發展。

這些利好政策無論在理論上還是在實踐中，都給我們提出了新的課題：在農村基本經營制度不變的前提下，發展現代農業，實現農業農村現代化，如果何在現有的制度框架內解決農業生產過程土地適度規模經營這個基礎性課題就擺在我們面前。事實上這些年來全國各地根據中央下發涉農文件及各種涉農政策已經開始實踐探索，并在實踐中積累了一些好的經驗和做法。我們的課題就是在這樣的背景下形成的。我們通過對土地流轉情況和規模經營情況的研究，得到一些基本經驗，旨在在縣域經濟發展過程中，探索制約農業經濟發展關鍵性因素，并找到破解這些問題的辦法。

土地規模經營是現代農業的基礎和前提，只有土地規模化，才能實現現代農業的機械化、集約化、標準化。在現有制度框架內，只有土地經營權規范有序流轉，才能實現土地規模經營。因為在現實生活中，土地流轉可以實現勞動力轉移促進農民增收，也可以有利于農村種植業結構調整。

一、堅持原則，科學有序流轉土地

一是堅持農村土地承包經營制度長久不變的原則。堅決維護農民土地承包主體地位，在穩定家庭承包經營制度的前提下，實現農村土地所有權、承包權和經營權分置。

二是堅持平等、依法、自愿、有償原則。農村土地流轉要按照有關法律、法規和政策規定進行，充分尊重農民意愿，土地流轉的條件、方式、期限和價格等關鍵問題由流轉雙方協商確定。

三是堅持“三個有利于”原則。即農村土地流轉有利于土地資源開發利用；有利于農業產業結構調整，把土地資源用好、用足、用活；有利于發展農村經濟，增加農民收入。

四是堅持“因地制宜，分類指導”原則。各地根據當地實際情況，因地制宜開展土地流轉工作，不搞一刀切，在尊重農村土地經營的實際和農民意愿前提下，什么方式適合流轉就采取什么方式。

二、土地流轉過程中問題分析

我市現有行政村171個，村集體耕地面積510萬畝，家庭承包耕地面積440萬畝，土地流轉323萬畝，適度規模經營241萬畝。經過我們認真調研，發現以下幾個問題。

一是思想認識存在誤區，流轉速度不快。個別基層干部、群眾對農村土地流轉工作存在認識誤區沒有把此項工作站在發展現代農業、增加農民收入的高度認真抓好；存在怕出現糾紛，引發矛盾，求穩怕亂，順其自然的等、靠思想，部分農戶的小農經濟意識較濃，擔心失去土地，自己無活干，收入低；怕政策不穩，不敢大膽投入；個別大戶及種植規模小，思想保守，怕市場前景不佳，不敢擴大規模、

二是土地流轉的管理機制不健全，流轉行為不規范。農村土地流轉大都是群眾的自發性行為，缺乏約束力和規范性，尤其是農戶之間相互流轉的土地，都是自由流轉，根本不通過村委會，村委會根本不知情，對流轉的原始情況不掌握，制約了土地流轉的規模和速度。部分土地流轉合同不規范，簽訂的合同責、權、利不明確具有不規范內容不全、流轉時間超限、單聯合同、顯失公平、口頭合同等問題，容易產生合同糾紛，影響農村社會、政治穩定。存在矛盾和糾紛的隱患，阻礙土地流轉進程，影響農村穩定。

三是土地經營主體不夠規模，帶動能力不強。由于農村土地經營主體的農民專業合作社和大戶生產資金匱乏，制約了土地流轉的規模。土地承包種植大戶和合作社一般沒有貸款擔保，土地經營權作為貸款抵押手續繁雜，因此很難從金融部門貸到貸款，致使部分合作社和大戶在土地規模經營上存在嚴重的資金困難，出現規模小，帶動土地流轉能力不強等問題。

三、科學有序流轉土地，促進土地適度規模經營

一要加強宣傳，提高認識，加快土地流轉。大力宣傳農村土地承包法、農村土地承包經營權流轉管理辦法等法律法規和相關政策的宣傳，要讓廣大農民了解土地流轉的原則、方式和程序，還要讓他們明白棄耕撂荒的嚴重性和危害性，幫助農民分清“流轉”與“失地”的區別，打破傳統的小農經濟意識，樹立現代農業理念。增強依法促進土地流轉，遏制土地撂荒的責任感和緊迫感，糾正在土地流轉工作中“過度干預”和“順其自然”的不良傾向，更讓廣大干部群眾知道規范的土地流轉是和國家政策對接、享受相關政策、增加農民收入的保證。

二要完善市、鄉、三級系統管理體系，促進土地流轉規模推進，有序發展。村要嚴格按法律法規和政策的要求，掌握第一手材料，做好核對、匯總工作，市、鄉兩級經管部門切實加強對土地流轉工作的監督，制定好方案、搞好業務培訓，經常深入基層檢查指導，建立統一規范的土地流轉程序，采用統一格式的文書檔案資料，加強流轉過程管理。及時處理因土地流轉不規范而引發的矛盾糾紛和合同糾紛，使我市土地流轉工作規模發展，規范運行。

三要充分發揮農村土地流轉平臺作用，有序規范土地流轉。目前，農村土地流轉大都是農民自發性行為，缺乏法律約束力和規范性。尤其是農戶之間的土地相互流轉，有的根本不通過村級組織而自行流轉，這就導致村級組織對土地流轉的初始情況不掌握不知情，加之部分土地流轉合同不規范，合同中的責、權、利不明確，很容易產生矛盾和糾紛，阻礙土地流轉進程，進而影響農村社會穩定。因此，在工作中急需建立規范有序的土地流轉平臺，促進農村土地有序規范流轉，促進適度土地規模經營。