武陵山片區(qū)農(nóng)村失能老人養(yǎng)老補貼機制研究

孫從軍 曾明星

摘 要：武陵山片區(qū)的農(nóng)村失能老人日常經(jīng)濟生活極度貧困、長期照護服務(wù)困境尤為突顯。武陵山片區(qū)各級地方政府應(yīng)從補貼對象、補貼標準、發(fā)放流程，建立配套的科學(xué)評估制度、信息統(tǒng)計管理系統(tǒng)及精明強干的組織隊伍等方面為失能老人提供一站式的長期照護服務(wù)養(yǎng)老補貼機制，以不斷促進武陵山片區(qū)和諧生態(tài)文明社會的建設(shè)與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：武陵山片區(qū)；農(nóng)村；失能老人；長期照護服務(wù)；養(yǎng)老補貼機制

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）09-0116-03

武陵山片區(qū)是指跨湘（37個縣市區(qū)）、鄂（11個縣市）、黔（16個縣市）、渝（7個縣區(qū)）四省市交界地區(qū)的71個縣（市、區(qū)）。其中，已被列為扶貧開發(fā)工作的國家級重點縣42個，省級重點縣13個，貧困村11 303個[1]。2014年農(nóng)村人口1 972萬，農(nóng)民人均純收入6 120元，占全國平均水平的61.1%[2]。2015年，湘鄂黔渝四省市失能老人388.80萬人，占全國4 000萬失能老人的9.72%[3]。為應(yīng)對失能老人的養(yǎng)老問題，中央和地方陸續(xù)出臺了養(yǎng)老政策。2012年全國人大修訂通過《老年人權(quán)益保障法》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）[4]《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)[2015]33號）《湖北省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》（鄂政發(fā)[2014]30號）[5]，貴州省民政廳《關(guān)于建立經(jīng)濟困難的高齡失能老年人補貼制度的通知》（黔民發(fā)〔2015〕42號），2015年4月《湖南省實施〈中華人民共和國老年人權(quán)益保障法〉辦法（修訂草案）》[6]等可以有效地緩解經(jīng)濟貧困的高齡、失能老年人的養(yǎng)老服務(wù)負擔，推動實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)的均等化。

一、文獻綜述

西方發(fā)達國家和國內(nèi)部分省市早已率先實行了長期照護服務(wù)救助失能老人的補貼制度。英國利用護理津貼社會福利手段，將其服務(wù)資源優(yōu)先提供給特定的老年人群享用[7]。德國推行的國家強制險已經(jīng)覆蓋了總?cè)丝诘?0%，在擴大居家照料和社區(qū)照料的同時積極鼓勵發(fā)展非正式照料，以減少機構(gòu)照料的壓力與負擔[8]。美國在建立長期照料商業(yè)保險的同時，政府也承擔失能老人的部分長期照料服務(wù)費用。日本建立了由企業(yè)、個人、政府分擔費用的強制性長期照護服務(wù)社會保險。我國青島率先實施了長期醫(yī)療護理保險制。上海、天津、浙江、黑龍江等省市相繼制定了老年人長期護理補貼或養(yǎng)老服務(wù)補貼制度。國內(nèi)學(xué)者施巍巍[9]探討了發(fā)達國家的促進醫(yī)務(wù)人員與照料人員溝通合作、跨學(xué)科評估及一站式的服務(wù)方式 [10]。王裔艷[11]認為應(yīng)以政府為主導(dǎo)、以需求為導(dǎo)向，滿足不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。夏濤[12]探討了當前政府補貼公立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的利益補償機制。于凌云[13]主張財政補貼長效機制。劉向杰[14]研究了政府財政不足時養(yǎng)老服務(wù)的補貼模式。海龍、趙建國[15]構(gòu)建了一個籌資責(zé)任明晰、標準適度、資金來源多元的財政補貼機制。鄭文換[16]提出建立以基層社區(qū)組織為依托的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。曾明星、李桂平、楊明剛[17]構(gòu)建了政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)趨勢下的利于推行多主體監(jiān)督機制的集交易、服務(wù)、評價、監(jiān)督為一體的綜合信息平臺。曾明星等[18]認為應(yīng)培育政府、社區(qū)、社會組織及家庭共同參與的多元化長期照護服務(wù)供給主體，以解決傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老弱化后的一系列問題。基于英、美、德、日發(fā)達國家與國內(nèi)部分省市豐富的養(yǎng)老經(jīng)驗，以及相關(guān)專家學(xué)者提出的善意性養(yǎng)老建議，構(gòu)建一站式的長期照護服務(wù)養(yǎng)老救助補貼機制應(yīng)是走出目前武陵山片區(qū)農(nóng)村失能老人長期照護服務(wù)困境的有效途徑。

二、現(xiàn)狀分析

目前，湘鄂黔渝四省市在緊隨國家養(yǎng)老政策標準的同時，緊扣實情，認真實施養(yǎng)老救助補貼機制。湖南省貧困失能老人可申領(lǐng)養(yǎng)老補貼，湖北省70.51%的失能老人依賴子女日常照料。貴州省力爭“十二五”末農(nóng)村幸福院實現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全覆蓋，示范型農(nóng)村幸福院達到300個以上。重慶市貧困失能老人享受每人每月200元的補貼。

武陵山片區(qū)管轄下的慈利縣2016年投資17萬，新建養(yǎng)老服務(wù)點5個，養(yǎng)老補貼的主要對象包括低保戶、五保戶、高齡失能老人和殘疾人四種。其中：農(nóng)村低保分為三類：A類150元/月、B類110元/月、C類90元/月；農(nóng)村五保3 200元/年；80歲以上的老人70元/月，百歲老人200元/月；殘疾人分單一和多重殘疾兩類，補貼標準為每人每月50元。

武陵山片區(qū)農(nóng)村五保老人和低保家庭中65周歲及以上的完全失能或部分失能老年人，同時符合重度殘疾人護理補貼、基本養(yǎng)老服務(wù)補貼條件的老年人，可以按照就高不就低的原則享受其中一種補貼。

三、一站式長期照護服務(wù)養(yǎng)老補貼機制的構(gòu)建

武陵山片區(qū)農(nóng)村失能老人一站式長期照護服務(wù)養(yǎng)老補貼機制不僅是一種社會救助制度，也是一種動態(tài)的社會服務(wù)制度體系（見圖1）。

由圖1可知，一站式長期照護服務(wù)養(yǎng)老救助補貼機制是指對居住在武陵山片區(qū)農(nóng)村需要居家或在養(yǎng)老機構(gòu)中獲得長期生活上的照料和醫(yī)學(xué)上的治療與護理等綜合性服務(wù)的失能老人，在被照料、護理直至臨終關(guān)懷期間所產(chǎn)生的各項費用一律通過政府和非政府組織給予其補償?shù)囊环N社會救助制度。在這期間所接受到的各種服務(wù)項目及其服務(wù)質(zhì)量都會反饋到武陵山片區(qū)養(yǎng)老救助補貼服務(wù)監(jiān)測與協(xié)調(diào)中心來，從而可以對各級政府組織、非政府組織、養(yǎng)老機構(gòu)、失能老人家庭成員、專業(yè)機構(gòu)的照料與護理服務(wù)人員以及失能老人本身都能進行全員、全方位、全過程的監(jiān)測與協(xié)調(diào)，有效整合與合理匹配武陵山片區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老資源，推動武陵山片區(qū)農(nóng)村生態(tài)人文養(yǎng)老的和諧發(fā)展。

一站式長期照護服務(wù)養(yǎng)老救助補貼機制作為一種動態(tài)的社會服務(wù)制度體系，主要包括養(yǎng)老補償救助主體、養(yǎng)老補償救助對象、養(yǎng)老補償救助標準、養(yǎng)老補償救助期限、養(yǎng)老補償救助項目、養(yǎng)老補償救助方式等要素。

（一）多元化的養(yǎng)老補償救助主體

因病而長期無法生活自理的農(nóng)村老人被子女遺棄后，不得不由村組織出錢出力照護直至臨終的此類事情已有發(fā)生。僅僅依靠單一的養(yǎng)老補償救助主體難以減輕失能老人家庭的經(jīng)濟負擔和精神壓力，建議構(gòu)建多元化的養(yǎng)老補償救助主體，有利于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合目標的實現(xiàn)，真正達到政府組織為主導(dǎo)，非政府組織共同參與的長期照護服務(wù)失能老人養(yǎng)老補償救助的多元化。

（二）精準化的養(yǎng)老補償救助對象

養(yǎng)老補償救助對象精準化可以每次多幫助到一個失能老人，就可以多讓一個失能老人在其所熟悉的家庭或者社區(qū)環(huán)境中完成自身個體老化的過程，也能夠多讓一個失能老人在自己所熟悉的居住環(huán)境中享受到高質(zhì)量的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的可及性和便利性。

（三）滿意的養(yǎng)老補償救助標準

對于中、重度的農(nóng)村失能老人來說，每個月50-200元的補貼遠遠不夠他們生活和享受專業(yè)的醫(yī)療護理。武陵山片區(qū)各地方政府應(yīng)從商品市場物價波動性和失能老人生活、醫(yī)療護理的滿足這兩個方面考慮設(shè)置令農(nóng)村失能老人滿意的養(yǎng)老補償救助標準。

（四）長期的養(yǎng)老補償救助期限

老年人一旦失能后，其日常生活和醫(yī)療護理不是短期內(nèi)就可以自然解決好的。地方各級政府應(yīng)從長計議，做好農(nóng)村失能老人養(yǎng)老補償救助的長期計劃。

（五）一站式的養(yǎng)老補償救助項目

武陵山片區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)以“失能老人為中心”，通過正確引導(dǎo)社會微（小）型照護機構(gòu)嵌入農(nóng)村社區(qū)方式，建立面向滿足農(nóng)村社區(qū)全齡段失能老人多樣化照護需求的“一站式”綜合服務(wù)項目體系。

（六）合理的養(yǎng)老補償救助方式

湘鄂黔渝四省市在各自所管轄的武陵山片區(qū)農(nóng)村失能老人養(yǎng)老補償救助方式上可以有所差別，但是一定要做到合理，以便真正能夠讓每一個農(nóng)村失能老人通過這種合理的養(yǎng)老補償救助方式度過自己幸福的晚年。

四、實施建議

各級地方政府可參照國家出臺的養(yǎng)老政策標準，通過網(wǎng)絡(luò)和計算機技術(shù)實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)合理集中，實現(xiàn)跨部門的協(xié)作服務(wù)和網(wǎng)上網(wǎng)下的虛實物聯(lián)、多種渠道受理反饋、資源共享、協(xié)同審批，對農(nóng)村失能老人實現(xiàn)“一站式”的長期照護服務(wù)救助補貼，以解除農(nóng)村失能老人的后顧之憂。

（一）組建精明強干的組織隊伍

武陵山片區(qū)各級地方政府應(yīng)利用部分地方財政收入專門組建以村（組）為單位的自愿長期照護服務(wù)農(nóng)村失能老人的組織隊伍。這樣既可緩解農(nóng)村失能老人家庭的長期照護壓力，又能體現(xiàn)村民相互照護失能老人尊老敬老的傳統(tǒng)美德，同時還減輕了失能老人身體病痛及其心理上的雙重痛苦。

（二）摸清需長期救助補貼的失能老人對象

各級地方政府應(yīng)要求其所屬民政所定期或不定期地委派相關(guān)專門負責(zé)人到各個村（組）蹲點挨家挨戶地入戶調(diào)查統(tǒng)計清楚失能老人的姓名、年齡、失能程度或級別、家庭成員、經(jīng)濟狀況等基本情況，防止虛報、假報、漏報每個村（組）的失能老人。

（三）建立配套的科學(xué)評估制度

利用互聯(lián)網(wǎng)和計算機技術(shù)設(shè)置科學(xué)的檢查評價系統(tǒng)，可以自動地對每一位失能老人所享受到的各級社會組織提供的服務(wù)進度、服務(wù)質(zhì)量進行客觀、全面的評分、評級、排序，其自然形成的各級社會組織的誠信、業(yè)績檔案信息又自動地輸入大數(shù)據(jù)資源庫，以便適時跟蹤、檢查各級社會組織的服務(wù)進度與服務(wù)質(zhì)量，及時處理好服務(wù)過程中存在的各種問題。

（四）配置動態(tài)的信息統(tǒng)計管理系統(tǒng)

地方各級鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政所為基層管理中心配置動態(tài)的信息統(tǒng)計管理系統(tǒng)，借助云計算技術(shù)構(gòu)建武陵山片區(qū)統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心，適時關(guān)注農(nóng)村失能老人基本信息情況的及時變更，以保持信息平臺數(shù)據(jù)的一致性，便于系統(tǒng)決策與管理。

（五）及時更新補貼標準

武陵山片區(qū)的各級地方政府要實行財政上的開源節(jié)流，利用其專項專款適時更新農(nóng)村失能老人的長期照護服務(wù)救助補貼標準，讓失能老人在活著的每一天都能夠享受到社會大愛。

（六）嚴格遵守救助補貼發(fā)放流程

各級地方政府為了能夠按質(zhì)按量地將長期照護服務(wù)救助補貼送達到農(nóng)村每一個失能老人手中，務(wù)必要嚴格遵守救助補貼發(fā)放流程，以防中途出現(xiàn)被截留、被錯拿、被誤送等種種令人意想不到的例外情況。

五、結(jié)語

通過為農(nóng)村失能老人提供專業(yè)化、規(guī)范化的一站式長期照護服務(wù)救助補貼，這不僅可以保障農(nóng)村失能老人的生活質(zhì)量和生命尊嚴，還可以發(fā)展武陵山片區(qū)的農(nóng)村生產(chǎn)力，廣泛吸納就業(yè)，緩解就業(yè)壓力，不斷促進武陵山片區(qū)和諧生態(tài)文明鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展。

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Study on Pension Subsidy Mechanism of the Rural Disabled Elders in Wuling Mountain Area

SUN Congjun1，ZENG Mingxing2

（1.Zhang jiajie College Jishou University， Zhangjiajie 427000，china； 2.School of Software and Service Outsourcing， Jishou University， Zhangjiajie 427000，china）

Abstract： IDay-to-day Economic life of the rural disabled elders living in the Wuling mountain area is extreme poverty， long-term care services are extreme poor. Local governments at all levels in Wuling mountain area should provide one-stop long-term care service pension subsidy mechanism for the rural disabled elders from the aspects， such as subsidies standards， issue process， supporting the establishment of scientific evaluation system， statistical information management system and the organization for the clever and capable team so on ， in order to promote the construction and development of harmonious ecological civilization in Wuling rural mountain area.

Key words： Wuling mountain area， rural， disabled elders， long-term care service， pension subsidy mechanism