土地要素精準配置視全角域下旅長游興發縣展路徑選擇

□ 長興縣國土資源局 胡丕勇 桑榮根

一、研究背景

2017年政府工作報告中提出，要“完善旅游設施和服務，大力發展鄉村、休閑、全域旅游。”這是“全域旅游”首次寫入政府工作報告，中國政府網將“全域旅游”列為2017年政府工作報告的12個新詞之一。黨的十九大報告提出建設美麗中國，而發展“全域旅游”正是實現美麗中國的路徑之一。

全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。

依托環太湖地緣優勢，長興縣旅游發展近年來取得了可喜成就，2017年長興旅游產業保持良好發展態勢，全年接待旅游人數2094.07萬人次，同比增長30%；實現旅游收入210.97億元，同比增長16.6%。長興縣貫徹國家大政方針、順應時代潮流，2017年年初出臺了《長興縣推進湖州市國家級旅游業改革創新先行區試點暨爭創省級全域旅游示范縣實施方案》。方案明確推進35個建設項目，計劃總投資272億元。

從土地要素保障的視角看，長興縣在旅游發展上存在鄉鎮間不平衡，供地率偏低，存在以違法代替審批，設施農用地改變用途等弊端。本文基于土地要素精準配置視角，分析2006-2017年間長興縣旅游發展用地保障現狀，剖析存在的問題，并結合縣域旅游資源潛力，提出全域旅游發展的最佳路徑，為鄉村旅游精準扶貧、統籌城鄉發展、空間布局精準招商提供參考。

二、研究區域概況

長興縣地處長江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，縣域總面積1430平方公里，人口62萬，是全國綜合實力百強縣之一。近年來，長興縣步入了發展的快車道。2017年，全縣實現地區生產總值570億元，五年年均增長8%；財政總收入87.03億元，年均增長8.1%，其中地方財政收入49.5億元，年均增長8.1%。長興縣經濟快速發展，為推動旅游項目發展提供了經濟基礎。2006-2017年，長興縣累計安排旅游項目用地指標4517畝。

長興旅游緊緊圍繞打造“長三角休閑旅游目的地”和打響“茶文化圣地、鄉村游天堂”總目標，獲得了“中國最美休閑圣地”“中國最美鄉村旅游目的地”等榮譽稱號。總投資200億元的龍之夢樂園項目落戶太湖圖影，龍之夢樂園建成后將形成“南有長隆，北有長峰”的全國休閑度假新格局。

三、長興縣旅游發展用地保障現狀

（一）2006-2017年各鄉鎮旅游用地保障情況

根據歷年農轉用臺賬，綜合各鄉鎮的調查數據，2006-2017年長興縣累計報批旅游用地675個地塊，面積4517畝，主要集中在太湖圖影旅游度假區、水口鄉、龍山街道等。太湖圖影依托環太湖自然資源，太湖龍之夢項目用地占比全縣旅游用地指標64%。旅游用地因鄉鎮間旅游資源稟賦差異，用地不平衡。虹星橋鎮、畫溪街道、李家巷鎮等鄉鎮未予以安排旅游用地指標。各鄉鎮分年度旅游供地保障情況見表1。

2006-2017年，全縣累計獲取用地指標5.4萬畝（剔除道路、交通、能源、水利等重點項目），旅游用地指標安排4517畝，旅游用地占全縣用地指標8.4%，總體比例偏低。過去長興縣以工業經濟為主導，工業用地指標安排量相對較大。從分年度來看，2012年開始，旅游用地項目用地穩步攀升，與縣域經濟轉型升級，注重旅游資源開發的大戰略相吻合。

表1 2006-2017年長興縣各鄉鎮旅游用地保障情況表 （單位：畝）

（二）長興縣旅游用地批而未供及閑置情況

1.批而未供情況

長興縣旅游項目用地安排用地指標4517畝，將這些地塊上圖入庫后，與供地圖層疊加，剔除供地圖層后，剩余的為批而未供圖斑。旅游用地批而未供總面積1787畝，主要集中在太湖圖影、太湖新城、水口鄉。旅游用地供地比例總體偏低，供地率為60%。各鄉鎮旅游用地供地情況見表2。

2.閑置（供而未用）情況

農轉用旅游用地圖層與閑置圖層疊加，重疊部分即為閑置的地塊。旅游項目閑置地塊主要集中在太湖新城，面積339畝。

旅游用地批而未供及閑置區塊，這些原本以旅游項目規劃用地，大部分具有天然的旅游資源稟賦優勢。批而未供地塊一方面要加快供地進度，另一方面確實因各種因素沒有開發意向的，可以盤活用地，下一步可以作為旅游發展優先考慮的區塊，作為在招商引資中重點推介的旅游地塊。

表2 2006-2017年長興縣各鄉鎮旅游用地供地情況表 （單位：畝）

（三）長興縣旅游用地違規情況

旅游用地存在違規審批情況，主要形式為未批先建，設施農用地改變用途上。根據調摸的不完全統計，長興縣違規的旅游用地總量不大，3宗地塊，總面積83畝。

根據其他區域經驗來看，旅游用地違規主要還有以下兩種情況。一是許多地方利用林地資源開發大型旅游項目，受限于土地的農業用地屬性，不辦理農用地轉用手續和征收手續，或采取“以租代征”等方式，一定程度上帶來了土地管理的混亂，也不符合現行法律規定。二是以旅游開發為名，從事房地產開發。由于房地產行業征地成本高，部分地區為了經濟利益，使用未經國家批準的土地，或者使用已經獲得批準的建設用地，以旅游的名義修建別墅，進行房地產開發，獲取暴利。這種以旅游開發為名，從事房地產開發的違法用地模式具有較大的危害。長興縣和平鎮的某民宿集群項目原本借機以旅游開發為名行別墅開發之實，目前已被及時叫停。

表3 2006-2017年長興縣旅游用地后備資源情況表 （單位：畝）

四、長興縣旅游后備資源情況

（一）批而未供、閑置旅游用地

能作為旅游用地開發的區塊，一般都有旅游資源的天然優勢，比如自然條件優越、人文景觀得天獨厚等。旅游用地安排的4517畝中，批而未供與閑置土地共2126畝，一方面要督促供地、盤活使用；另一方面對于確實無意愿或無力再投入開發的，加快項目引推，優先落地在這些區塊。

（二）可開發旅游用地潛力區塊

根據長興縣旅游用地后備資源調摸情況，長興縣具有旅游資源優勢的用地區塊58塊，約1.84萬畝，土地利用類型構成為林地7433畝、水庫772畝，存量建設用地2442畝，耕地817畝，其他用地6924畝。58個區塊擬開發方向中，特色鄉村旅游數量最多為25個，其次分別為休閑度假及健康養生開發方向。利用存量建設用地量較大的方向分別為鄉村旅游、休閑度假及旅游新業態。這些后備資源區塊地理優勢明顯，如夾浦的北川風景秀麗、泗安仙山黑松嶺依山傍水、洪橋太湖村中道村的太湖風情帶等。

五、路徑選擇

旅游發展的本質是貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展。長興縣旅游發展在經濟轉型升級的大背景下，旅游用地得到突出重視，但總體還存在鄉鎮間不平衡，供地率偏低，以違法代替審批等弊端。本文建議以全域旅游發展為契機，縣域內統籌考慮，各鄉鎮旅游產業定位主題明確，優勢互補，增強外來旅游的吸引力。旅游用地要開源節流并舉，為項目落地留足新增建設用地空間，同時強化監管，杜絕旅游違規用地。

（一）優先消化存量資源，充分挖掘后備資源

對于批而未供、閑置的2126畝旅游用地逐一核實，確需盤活再利用的，建立旅游項目用地儲備庫，具體定位到地塊，同時附相應的地塊取景照片，并提出最優的旅游開發方向。這些存量的旅游后備資源要優先推介，優先消化盤活。

對于58塊后備資源也一并納入項目儲備庫，定位整體區塊位置，標明土地利用類別及管制分區，同時附該區塊特色較為鮮明的取景照片見表3。對于后備資源要重點優化分析，與鄉鎮的旅游主題定位相一致，如紅色旅游、鄉村旅游、高端民宿等，統一規劃，特色鮮明，突出主題，避免重復投入。

（二）堅持節約集約用地，注重生態保護

在土地資源日趨緊張，環境保護上升到國家層面的背景下，旅游用地的開發要注重生態保護，堅持節約集約用地。在開發利用旅游用地潛力區塊時，科學設計，充分發揮景觀優勢，注重“節流”，盡量不占耕地、少占新增建設用地，優先在存量建設用地上繪藍圖，著力打造特色小鎮、坡地村鎮項目，提高土地資源的利用效率。

（三）規劃新增建設用地空間預留指標

旅游后備資源大部分位于有條件及限制建設區，若項目要落地，需要實施規劃落實方案予以安排新增建設用地空間。長興縣原預留的新增建設用地指標大部分已保障了太湖圖影龍之夢項目。為了旅游項目用地留有彈性，要進一步規劃提取新增建設用地空間預留指標。

（四）強化監管，杜絕旅游違規用地

在土地利用管理上，衛片執法、上海督查局督查形勢愈加嚴峻。鼓勵旅游用地發展，但不等于無限制，旅游發展要合法依規用地。強化監管，嚴格執法，避免旅游項目未批先建，以設施農用地審批后改變用途，或以旅游開發為名、從事房地產開發等行為。