寧波突出“四大創新”推進全國土地二級市場改革試點

□ 寧波市國土資源局 陳 芳 樓立明

2017年初，寧波市列入全國28個國有建設用地二級市場試點城市，是浙江省唯一市級試點城市。同年5月，國土資源部正式批復《浙江省寧波市關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點的實施方案》。試點以來，寧波市充分發揮先行先試的政策優勢，積極探索、大膽實踐、破難創新，努力開創土地二級市場交易的寧波模式，取得了初步成效。截至目前，全市共完成整宗土地轉讓交易710宗，面積1.07萬畝，交易金額86.8億元，帶動固定資產投資141億元；辦理整宗土地抵押登記1832宗，抵押面積3.45萬畝，抵押金額1043億元。在政府引導下，寧波市通過土地二級市場，為45家新引進企業解決了用地問題，涉及用地面積936畝。

▲ 寧波保稅區原寰寶能源地塊轉讓后開發全景

一、填補法律法規空白，交易范圍能擴則擴

一是首次明確轉讓范圍。《寧波市國有建設用地使用權轉讓、出租、抵押管理暫行規定》中明確，各類導致國有建設用地使用權轉移的行為都屬于轉讓。明確劃撥土地轉讓的程序，規定劃撥土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳出讓收入，直接辦理不動產轉移登記手續。二是明確轉讓條件。首次明確了作價出資（入股）和授權經營方式方式取得的國有建設用地使用權轉讓政策，明確經依法批準補繳土地出讓收入后，其土地取得方式一律變更為出讓。此舉填補了法律法規層面對這一規定的空白。三是加強劃撥土地出租管理。按照國家法律法規規定，劃撥土地出租的，應當向政府繳納土地出租年收益金，但是國家層面尚未制定具體實施辦法。寧波市的試點政策明確了依法應當實行有償使用的劃撥土地使用權，可以辦理出讓手續；不辦理出讓手續的，應當向主管部門或其指定機構申報備案出租情況，包括出租面積、用途、租金、租期等，并繳納土地出租年收益金。申報主體暫時限定為政府機關、企事業單位及社會團體組織，自然人出租不需申報。國土資源部門負責出租收益金的計征，財政部門負責出租收益金的收繳、管理和分配。四是明確涉地司法處置要求。首次明確對于司法處置涉及建設用地使用權轉移的案件，涉及凈地轉移、在建工程轉讓的，應重新約定開發建設期限和履約條款，加強合同履約監管。2017年，試點政策實施以來，僅慈溪市就有125宗土地通過司法處置方式實現土地使用權轉移，保障了權利人的合法權益，又促進了土地的及時利用。

二、突破原有僵硬限制，交易權限能放則放

一是探索未達到開發投資總額要求的土地有條件轉讓。寧波市提出的以“預告登記”方式辦理轉讓，待開發投資總額達到法定要求時，再依法辦理不動產登記的做法，在不突破相關法律規定的前提下，破解了“未完成開發投資總額的百分之二十五以上的國有建設用地使用權不得轉讓”的難題，在全國屬于首創。截至目前，余姚、江北等地共有8宗土地以預告登記方式辦理轉讓，土地面積139.5畝，按照平均每畝固定資產投資250萬元計算，預計可增加投資3.5億元。預告登記的做法得到了國土資源部的充分肯定，目前，全國試點城市中太原、武漢、南寧、天津市武清區等地已借鑒寧波市實踐經驗，出臺了類似做法。二是允許工業用地分割轉讓。試點政策從盤活低效存量土地的角度出發，允許工業、倉儲和用于科研的科教用地經批準后分割轉讓，有利于提高土地的利用效率。寧海縣作為全市開展工業用地分割轉讓的試點，目前已有12家企業獲準存量建設用地分割轉讓，涉及土地面積358.6畝，有效地解決了企業困難，盤活了有限的土地資源，促進了固定資產投資。三是放寬對抵押權人的限制。首次明確自然人、企業均可作為抵押權人依法申請以建設用地使用權及其地上房屋等建筑物、構筑物所有權辦理不動產抵押登記，突破了《擔保法》等對非金融機構設定抵押權的限制。同時，規定民營機構取得的科教、醫衛慈善等公共管理與公共服務用地可以設立抵押權。去年9月，在全國范圍內首次為民營機構寧波赫威斯肯特學校的教育用地辦理抵押登記，抵押金額2.2億元，為民營資本投資社會事業起到了較大的推動作用。

▲ 寧波三江口

三、鼓勵低效用地再開發，交易成本能降則降

一是鼓勵集中開發利用。寧波市明確市場主體通過收購相鄰多宗地塊（包括有合法手續的空地）進行集中開發利用的，可以不再辦理轉讓過戶手續，此舉節省了大量的稅費。同時明確聯合再開發的，地塊開發完成后可以按照再開發方案約定的比例將產權分割登記到聯合體成員名下（或分割轉讓到股東名下）。2017年，寧波完成城鎮低效用地再開發項目339個，土地面積15656畝，完成省里下達任務的216.2%，在全省低效用地再開發年度考核中排名第一。二是落實好稅收優惠政策。加強宣傳輔導，對符合國家政策條件的轉讓行為，鼓勵納稅人用足用好稅收優惠政策；對土地及其地上建筑物一并交易行為涉及土地增值稅的，如確實不能按實清算的，可以實行核定征收，核定征收率原則上按5%執行。三是實施政府優先購買。首次明確了政府優先收購的指導價格下限，為土地儲備機構實行優先收購權提供了依據。在土地利用總體規劃劃定的城鎮擴展邊界范圍內，城鄉規劃已經確定土地用途改變為經營性用地（工業用地除外）的國有建設用地轉讓和司法處置的，以及轉讓價格低于近3年同土地等級同類用途土地一級市場平均出讓價格70%的國有建設用地，政府可以實施優先購買權。同地段同類用途平均出讓價格由市物價局會同市國土資源局統一測定公布。

四、強化市場調控，交易流程能優則優

一是構建統一的交易平臺。由浙江省國土資源廳統一開發的建設交易系統及服務監管平臺，建立信息發布常態化、交易登記一體化、交易審批標準化、轉讓合同規范化的管理機制。同時，以寧波市建設用地全程監管系統為基礎，開發建設土地二級市場交易管理信息子系統，實現對土地二級市場交易的交易監管，確保一級和二級市場平等對待、陽光操作、無縫銜接。二是研究建立寧波交易指數。著手構建土地市場價格體系和監管機制，利用土地市場網上交易平臺和大數據分析技術，研究建立“寧波土地市場指數體系”，創新形成并著力打造“寧波指數”。三是建立“土地超市”。余姚市、奉化區、慈溪市已率先啟動建立“土地超市”，結合全省“最多跑一次”改革要求，擬定國有建設用地二級市場轉讓權力事項清單，明確辦理依據、受理材料、工作流程等內容，發布意向性的轉讓、出租信息，增加交易機會。截至目前，余姚市已登記104宗土地轉讓信息、44宗需求信息，已促成33宗交易，土地面積736.33畝，成交金額2.1億元。