淺析海洋污染賠償中的索賠主體范圍

劉卓

摘要：在保護好海洋生態環境的前提下，全面提高海洋資源的開發利用能力，發展海洋藍色經濟，維護國家海洋利益，是建設海洋經濟強國的基石。但是，當下海洋污染問題時有發生，通過法律途徑去解決海洋污染問題時，在適用相關法律過程中則存有索賠主體范圍不明確的問題。確定海洋污染的索賠主體范圍，健全完善相關的索賠機制，讓受損方及時獲得賠償，已經成為維護海洋環境，保護受損方利益所急需解決的問題。

關鍵詞：海洋污染；索賠主體；行政機關；公民

隨著國際貿易的發展繁榮，海洋污染事件時有發生，繼全球氣候變暖、陸地資源遭到破壞之后，海洋環境的污染與破壞也已經成為影響人類社會長遠發展的又一大威脅。2011年渤海灣的漏油事故，不僅給國家和沿岸漁民造成了巨大經濟損失，更嚴重的是給我們國家的海洋環境造成了無法估計和難以挽回的損失。雖然我們國家的海洋環境保護起步并不晚，但是我國的海洋污染損害索賠制度建設還處于初級階段，相關的法律法規還不夠健全和完善，尤其是在索賠主體的范圍問題上更是模糊不清。以至于在污染發生后的索賠環節上產生了很多問題和亂象，使遭受經濟損失的不能及時獲得到賠償，海洋環境的恢復不能得到修復資金的支持，這是一個急需解決的問題。

一、海洋污染損害賠償的索賠主體

1.海洋污染損害概述

海洋污染在我國現行的法律下沒有明確的定義，根據國際公約規定，其指外來的物質，無論直接或者間接，基于某一原因被引入海洋環境，造成海洋內資源的損壞，并且對人類健康產生威脅，對海上的漁業捕撈及其他活動造成障礙，減損了整體環境質量的有害現象。其中最普遍并且規模較大的污染源是石油。根據統計，全世界各國流入海洋的石油高達1000多萬噸，其污染呈現出規模大、治理難度較高、污染程度較大以及停留時間較長等特點。例如“東方大使”號郵輪，于1983年在青島附近海域發生石油泄漏事件，污染范圍包括青島港以及膠州灣等相關的海洋區域。2011年，中海油與康菲石油公司合作開發的渤海灣19-3鉆井平臺發生重大溢油事故，油污污染面積達到1600多平方公里，影響范圍涉及山東、遼寧等四省。此次事故也被國務院調查組定性為中國迄今發生的最嚴重的海洋生態污染事故。

2.海洋污染損害賠償案件中索賠主體的特點

海洋環境污染問題日益嚴重，究其本質來講，海洋污染涉及的主要問題即侵權問題。從求償方式上來講與其普通民事訴訟中的侵權訴訟有許多相似之處。在海洋環境污染訴訟中，訴訟原告亦即索賠主體，是海洋環境污染中的受害方，訴訟被告亦即賠償主體，通常表現為海洋環境污染中的加害方。而海洋污染訴訟除了呈現出以上特點外，其本身還具有與一般侵權訴訟不同的特點：

（1）海洋污染損害具有范圍廣的特點，體現在訴訟中即為受害人數量多，呈現出一定的不確定性。在海洋上存有的利益相關主體范圍非常廣泛，并且情況通常較復雜，主要包括海上養殖、貨輪運輸、旅游區域以及其他海上作業等。相應的受益人范圍則具有極大的不確定性，如果海上環境遭受損害，受益人的利益均存在被侵害的可能性，導致受侵害主體數量不定，且被侵害人的利益可能各不相同。

（2）海洋污染訴訟損害往往不具有直接性。海洋污染通常并非與被侵害人有直接聯系，而是通過海洋這個媒介，對被侵害人的合法權益造成一定侵犯。我國傳統訴訟理論要求，原告應當與案件存在直接利害關系，如果按照此規定，往往受侵犯的某些個人因為不具有訴訟主體資格而無法維護自身的合法權益。

（3）海洋環境污染訴訟的訴訟原告包括行政機關。我國海洋污染問題在實際情形中，政府等行政機關單位大多是提起海洋污染訴訟的原告方，主要包括環保部門、漁政等相關政府部門。由我國《海洋環境保護法》的相關規定可知，在我國很多行政部門對海洋環境都享有一定監督管理權，但是另一方面，該法律并未對各部門的具體管理權限進行明確化，這導致在實際海洋污染事故發生時，無法明確應當由哪一個主管部門代表國家進行訴訟并請求賠償。

3.國家海域所有權和海域使用權

（1）海域所有權。國家海域所有權是一種新型的國家所有權。《中華人民共和國海域使用管理法》第一次提出了國家海域所有權這一概念，明確了涉及海域所有權及海域管理的相關法律問題。該法第一條規定：“為了加強海域使用管理，維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益，促進海域的合理開發和可持續利用，制定本法”。這是該法的立法目的之所在。該法第三條第一款進一步規定“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域”。這是我國法律對國家海域所有權第一次最直接的、最明確的界定，這也可以說我國國家海域所有權是一種新型的國家所有權。

（2）海域使用權。我國除了《民法通則》對海域使用權的原則規定外，《海域使用管理法》第三條第二款規定“單位和個人使用海域必須依法取得海域使用權”。第六條第一款規定“國家建立海域使用權登記制度，依法登記的海域使用權受法律保護”。第二十三條第二款規定“海域使用權人依法使用海域并獲得收益的權利受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。從這些規定可以看出，海域使用權在我國是一種有別于國家海域所有權的新型用益物權。

二、我國海洋損害賠償主體的現狀分析

環境污染損害區別于普通的民事侵權，在普通的民事侵權案件中，受害人被侵犯的權利主要是單一或復合權利，如對財產、人身、人格等權益的單一具體侵害。而在環境污染侵權中，因為環境是人類及其財產所賴以存在的基礎，故環境的污染導致的受害者范圍具有不定性以及廣泛性特點，而在侵權具體索賠時，則呈現出原告數量多的特點。我國的相關立法規定和美國《1990年油污法》以及國際法上的《1969年國際油污損害民事責任公約》相比較，缺少對索賠主體的定義規定，也未規定索賠主體的具體范圍。所以，按照《民事訴訟法》的規定以及《民法》中對于民事主體的相關規定，索賠主體屬于一般意義上合法權益被侵害的民事主體。所以，目前對于索賠主體上的爭議大多集中在行政機關可否在環境污染訴訟中擔任索賠主體及公民作為索賠主體的范圍問題。

1.海洋污染損害賠償案件中的行政機關

具體而言，行政機關的概念有廣義與俠義之分。廣義的行政機關是指行使行政權的機構的總和。俠義的行政機關則僅指政府，不包括其下屬機構，而此處所指的，應當是廣義的行政機關概念。

我國《海洋環境保護法》并沒有對求償主體范圍的相關規定，而僅是模糊規定了環境污染受害者有求償的權利，其余的并未做詳細規定，并且在《環境保護法》第6條中也同樣是簡單規定了對于環境污染，任何個人及單位均有檢舉控告權利，這與前者相似。第41條中規定了行政機關的些許職權，“當因為環境損害而需要進行賠償時，行政機關可以依據當事人的請求，進行相應的處理，若當事人對行政機關的處理不服時，可以自行向人民法院進行起訴，當然也可以不經過行政機關處理，直接向人民法院起訴”。此處，行政機關僅僅起到了一種類似調解的作用，并非是指行政機關代表公民或者國家對環境污染者進行求償。然而在新《民事訴訟法》中，明確規定了行政機關以及其他有關組織在環境污染訴訟的求償主體地位，但是其規定還是較為模糊，并未明確相應污染情形的具體求償機關，相較美國等國家地區的規定還不明確。

《船舶污染管理條例》第39條規定港務監督有權力對造成海洋污染的船舶責令其支付相應的污染治理費用。第40條則規定了港務監督對于被污染損害的個人及單位與污染者之間的賠償糾紛有相應調解的權力，當事人對調解不服的可以向法院進行起訴，也可以直接向法院進行起訴。此兩條規定是對于行政機關權利的賦予，其既是裁決機關，也是相關費用的求償機關。

根據上述的規定，行政機關在原則上可以采取相應行政行為的方式責令責任人承擔相應的賠償損失等民事責任，具有一定“民事責任行政化”的特點。而在具體實踐中，由于缺乏相應的程序及法律規定，行政機關幾乎不對污染損害賠償的案件進行行政裁決。

2.海洋污染損害賠償中行政機關代表國家進行求償

《海洋環境保護法》第90條即規定了相關行使海洋環境監督管理權的行政部門可以代表國家，對于破壞海洋環境及其他污染海洋行為，向責任者進行求償。雖然該條也僅是原則性的規定，操作性不強并且規定缺乏具體性，但是該條確立了行政機關能夠代表國家對于責任者進行求償的原則。

上文已有論述，行政機關可以通過行政裁決的方式對責任人進行責令賠償，但是在實踐中行政機關的此種行為非常容易混淆了行政權和司法權的界限，故該種行政性本質上存在一定的缺陷。《1969年國際油污損害民事責任公約》中亦規定，涉外船舶油污染損害案件，污染損害賠償訴訟只能向締約國的法院提出。所以，行政機關處理污染損害賠償亦有點不適當。

國家對特定的自然資源享有所有權，對于特定自然資源的侵害便是侵害了國家的權益，而由于侵害行為在國家和責任人之間便形成了侵權責任法律關系，國家有權要求責任人進行賠償。然而，“國家”作為一個整體概念，其組成內容呈現復雜多樣性。政府、人民代表大會、公檢法機關、公民等都是構成國家的元素。我國《民事訴訟法》中也規定了公民、法人以及其他組織可以作為民事訴訟人。而行政機關對相應的自然資源具有一定的監督管理權，從民事訴訟法律關系的角度來講屬于“機關法人”，理論上符合民事訴訟主體的規定。

雖然從立法的角度看，享有海洋監督權的行政機關可以代表國家進行索賠，但在實踐過程中，國務院下屬的許多機關多多少少在環境監督方面均有相應的權利，如軍隊環保部門、漁業行政主管部門、環保行政主管部門等，而在具體監管范圍上，難免存在管轄區域重疊與機構重疊現象，究竟哪一個主管部門代表國家進行求償是立法上模糊的地方。其次，在實踐中出現了幾種問題，其一是行政機關代表原告向被告起訴求償時，雙方并非平等民事主體，存在不公平的現象，其二是存在相應的行政機關沒有權限代表國家對資源污染責任人進行求償的權力。

3.公民作為求償主體的問題

首先，我國《環境保護法》僅僅規定了一切個人和單位都有對于環境污染進行檢舉和控告的權利，但是檢舉和控告的權利并不代表個人及單位具有向法院對環境污染責任人進行起訴的權利。立法的目的一方面是基于效率的考量，因為環境污染的特點具有受害人不定性及數量多的特點，如果個人都可以進行起訴，那必然會增加法院的工作量，從而降低訴訟效率，司法資源的浪費也就在所難免。另一方面是根據傳統的法學理論，行政法規旨在保護國家集體的公益，而并非側重保護公民私益，故公益內在包含公民的環境權，根據相關的單行法，公民的環境權主要包括：公眾環境知情權、環境監督權以及參與環境決策權等，所以公民受到的利益損害是“間接利益”，并非直接利益，故根據傳統的直接利害原則，公民原則上不享有對環境污染責任人提出訴訟的權利。

其次，隨著新《民事訴訟法》的頒布，其中規定的公益訴訟必然會帶動相關組織以訴訟的形式維護公民權益，故一般公民個人可以向符合條件的公益組織提出自己的訴求，公益組織可以代表個人向污染責任人進行求償。新《民事訴訟法》僅是規定了程序性規范，對于配套的實體性規范還亟待進一步完善。

三、完善我國海洋損害賠償索賠主體制度的建議

1.明確海洋相關行政機關的權責

在國家海洋局設立海警局之前，我國海上相關的行政機關一共有5個，分別在國家海洋局下設海監、農業部下設漁政、交通部下設海事、公安部下設邊防海警、海關總署下設海關緝私。由于行政機關的分散，造成了執法過程中效率底下，執法資源也發生大量浪費。海警局的設立打破了這種環境執法格局，其職責只要包括監督海域使用以及海上執法，部分職責與環保部有重疊，而在重疊的部分應當由哪一個部門來在海洋損害賠償訴訟中代表國家進行求償，我國法律還沒有明確規定。筆者認為，海警局與環保部雖然對部分海洋環境污染均具有相應授權，但是從行政機關內部人員的專業性以及所具有的技術資源來講，海警局較環保部有明顯的比較優勢，故讓海警局來處理海洋污染事故并代表國家進行求償更為適宜。

2.推進建立海洋公益訴訟規范

新《民事訴訟法》第55條規定了“法定機關以及社會組織可以針對相關損害公益的行為向人民法院提起訴訟，”可以看作是我國公益訴訟的開端。

環境公益訴訟是在工業高速發展所帶來一系列環境問題的大背景下，現代法制社會的新生制度，旨在行政機關及其他公權力機關、法人及其他個人與組織違法，損害公共利益時，公民及相關組織可以通過法律途徑對公益損害責任人進行求償的制度。也就是說，它是法院依照法定程序，在當事人的參與下，對污染責任人的違法行為進行裁判的司法活動。在環境公益訴訟中，原告一般不是案件的直接受害者，環境公益訴訟按照具體的被訴訟對象，可以區分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。

西方國家對于公益訴訟的規定較為完善，美國是現代公益訴訟理論的發源地，其公益訴訟理論是最趨于完善的。美國的《環境法》對于公民作為求償主體已經有了一套非常完善的規定。公民起訴環境污染責任人有詳細具體的實體法規范予以適用，然而我國新《民事訴訟法》雖然規定了公益訴訟的程序性規定，相關海洋公益訴訟的實體法規范仍然需要進一步詳細規定。

3.設立海洋生態基金

美國《1990年油污法》對于海洋污染賠償款的管理規定值得我國法律制度借鑒。其規定了有關獲償金額的使用條件，對于所獲得的賠償金，聯邦、州、印第安部落以及外國托管人應當將相應的賠償款轉存到信托賬戶中，僅能用于對托管人因為法定原因產生的與自然資源相關的花費，不得私自進行挪用，對于超出的部分資金，應當將其存入基金。

我國亦可以設立類似的管理基金，對于求償人獲得的賠償款，進行法定的管理，以期能夠保護受損公益能得以足額補償。對于超出的部分可以納入地方或者中央的財政收入。對受損公益的賠償的程序進行進一步完善，防止賠償款項的濫用情形，亦或者直接將賠償款上繳政府，由受損方向政府申請賠償。

四、結語

《民事訴訟法》的規定確實為公益訴訟的制度完善起到至關重要的作用，但是相應的國內實體法還遠遠沒有配套完善，根據上文所述，在求償主體方面我國實體法沒有明確的規定，并且在行政機關內部的權限劃分也不是特別明確，所以參照國際法以及外國立法，我國當前應該盡快建立和完善與公益訴訟配套的國內實體法。要明確規定相關訴訟索賠主體，尤其是行政機關內部權限的劃分，及受損個人可以提起索賠的范圍及具體流程，以完善我國現行的海洋污染求償制度，切實保護好我國的海洋資源和人民的海洋財產。