對行政處罰執行時效制度的探討

李承輝

摘要：結合我國當下的執法實際，根據行政權力來源不同，與之對應的行政處罰權也并不一樣。廣義范圍上行政處罰權的實施分為兩種，一種是由有權做出行政處罰決定的行政機關予以實施，另一種是無法定處罰權的行政機關或者行政案件當事人申請人民法院強制執行。相比較第二種模式，我國目前還沒有規定行政機關自行強制執行的時效。

關鍵詞：法治政府；行政處罰；執行時效

一、行政處罰執行時效制度基礎理論

（一）行政處罰執行時效的概念

時效，是指一定法律事實，持續維持一定法律狀態并達到法定期間，由此產生一定的法律后果。時效不同于除斥期間，時效一般適用于請求權，以法定期間經過為前提，因不行使的事實而使得權利消滅，因此，時效制度中設定了中止、中斷事由。當下，時效在我國的法律體系中廣泛應用于刑事、民事和行政三大領域法中，行政處罰執行時效和追訴時效、裁決時效一并構成完整的行政處罰時效，這三種時效是根據行政處罰所適用的時間段不同而做出的分類。

（二）行政處罰執行時效的主要特點

1.合法性

行政處罰執行時效在法理上其內容、效力等制度都是通過國家立法予以明確。盡管司法實踐中，現階段我國頒行實施的行政成文法中未規定行政處罰執行時效的內容，但放眼世界，有好多的國家和地區都有規定這方面的具體內容，比如德國的《違背秩序法》奧地利《行政罰法》等。正是因為有法律的明文規定，行政處罰執行時效才合法存在，對涉及這一行政關系的相對人主體才具有強制約束力的影響。

2.強迫性

行政處罰執行時效的強迫性特點是自身合法性的自然衍生。法律是由國家制定或認可，并由國家強制力保障實施的行為規范，如果行政主體和行政相對人不遵守法律規定的行政處罰時效，就會受到國家的制裁。基于這法理學中最基本的理論，行政處罰執行時效當然具有強迫性，且行政法律關系的雙方當事人都不得自行變更、放棄該時效。

3.公益性

實施法律的重要目標是為了維護法律秩序的穩定，但任何事物狀態存續達到一定的時間，將不可避免地產生一種社會信賴，并在此基礎上，又會產生一系列新的法律關系，若是為了恢復舊的法律狀態而過分苛刻已經穩定的新的法律狀態，不可避免地會造成對善意第三人合法權益的侵害，不利于社會秩序的正常運行。行政處罰執行時效的公益性即在于劃定合理期限對原法律關系進行教育和懲罰，避免因經過一段較長時效進行處罰而破壞新的法律關系，損害社會信賴。

4.平衡性

在行政法律關系中，行政主體與行政相對人處于不平等的地位，行政相對人往往處于弱勢地位，如若行政主體在行使行政處罰權時得不到有效地監督而怠于行使，會極大損害相對人的利益，人為增加行政處罰的不確定性。行政處罰執行時效的平衡性在于劃定一個期限，提醒行政主體依法及時行使處罰權，保護行政相對人的可期待利益。

（三）行政處罰執行時效制度意義

行政處罰執行時效制度所蘊含的價值主要有以下幾點：

1.效益價值

筆者認為，該價值是行政處罰執行時效最根本的價值。當今社會發展的主要主題之一就是把資源的配置利用最大限度化。法律的自身屬性又決定其不可替代地擔負起協調實現上述主題內容的歷史使命。執行時效制度對于社會資源的保護、科學配置以及高效利用具有正面的促進作用，并在合理的時間范圍內，催促有權的行政機關盡快完成處罰決定的執行，以防止怠于用權、任性用權，減少“權力上之睡眠者”的出現。與此同時，這一規定對于控制行政權的恣意行使有著積極的作用，對于建設法治政府、法治社會起到規范和推動作用。

2.秩序價值

一旦行政機關在作出具體的行政處罰決定后，不能在合理期限內執行實現或者進行選擇性地執行，那么就會擾亂行政相對人已經形成的新的法律關系和社會關系，勢必造成行政相對人對行政機關的強烈不滿，使執行難問題進一步惡化，從而動搖公民信守法律的決心，傷害公眾對法律秩序產生的社會信賴。

二、行政處罰執行時效制度的現狀

（一）立法方面的不足

結合我國當下的執法實際，根據行政權力來源不同，與之對應的行政處罰權也并不一樣。廣義范圍上行政處罰權的實施分為兩種，一種是由有權做出行政處罰決定的行政機關予以實施，另一種是無法定處罰權的行政機關或者行政案件當事人申請人民法院強制執行。但目前我國并沒有規定行政機關自行強制執行的時效。

（二）實施方面的不足

隨著立法的不斷完善，中國特色社會主義法制體系已基本建立，在依法治國理念日益深入人心的今天，依舊有一些行政執法部門沒能完全做到有法必依、執法必嚴、違法必糾的法治要求。幾千年的歷史，令“人治”的思想在行政領域無法徹底消散，甚至是在部分基層單位領導的頭腦中，這一思想還根深蒂固地存在著。行政執法實踐中，行政人員往往受到來自權力、金錢、人情等多方面的干預和影響，特別是在治安管理處罰過程中，利用我國目前沒有規定行政機關自行強制執行時效的法律漏洞，不及時地對違法者進行懲處，而是“想何時處罰就何時處罰”“想不處罰就一拖了之”，既沒有行使好人民賦予的行政管理職能，又嚴重減損地方政府權威和國家法律的權威，革除官僚作風弊病勢在必行，以便敦促行政機關盡職盡責和及時完成法律賦予的行政處罰職能。

三、行政處罰執行時效制度的創設與完善

早在1957年，我國頒布的《治安管理處罰條例》第19條第2款就規定了“治安管理處罰，從裁決之日起，過了三個月沒有執行的，免予執行”。之所以在法治不斷進步發展的今天，行政處罰執行時效制度出現了倒退，主要原因是因為我國現在仍奉行著只要有行政處罰裁決就貫徹始終的原則，而無論這個過程需要多長。筆者認為，正是現行立法方面的不足，才導致并助長行政執法實踐方面存在的突出問題和不良風氣。要從根本上解決行政處罰法律關系長期處于不穩定狀態，就應當加快行政處罰執行時效制度的創設和完善。

（一）行政處罰執行的時效期限

筆者認為，從制定法律的自身特點和創設法律的障礙考慮，制訂初期行政處罰執行時效的期限不要超過行政訴訟執行時效的期限。結合現行的最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋司法，初期的行政處罰執行時效可以參考行政訴訟執行時效的相關內容，即規定為180日或6個月，如果沒有法定的正確理由，一旦超過規定執行時效，之前生效的行政處罰決定不得再予以執行，即使屬于必須要執行的情況，有執行權的行政處罰機關也不得采取強制手段予以執行。此外，可以在立法技巧上加入但書。

（二）行政處罰執行時效的起算時間

目前我國在行政處罰執行時效起算時間上主要有以下觀點：第一種觀點認為是從行政處罰裁決生效之日起算；第二種觀點認為是從處罰裁決發生法律效力之日起算；第三種觀點認為是從行政處罰裁決作出之日起算。筆者認同第二種觀點。首先，第一種觀點沒有考慮到行政處罰決定做出之后，行政相對人還享有提出聽證的權力期間或者需要給予其一個履行義務的期間。其次，第三種觀點沒有考慮處罰決定做出后還要有一個送達期間。只有第二種觀點，行政處罰執行時效自“行政處罰裁決發生法律效力之日”較為合理并具有可操作性。

（三）行政處罰執行時效的阻卻制度

行政處罰執行時效的阻卻制度主要包括中斷和中止，且主要是基于經濟、醫療等原因事由。從比較法的角度考慮，筆者認為，我國大陸地區在創制行政處罰執行時效制度時，可參考已有阻卻制度規定國家的經驗做法，充分考慮到執行時效的阻礙制度，明確規定出行政處罰執行時效因法定事由不能開始執行或繼續執行的具體處置情況。此外，行政機關仍然存在“想何時處罰就何時處罰”“想不處罰就一拖了之”的現象，筆者認為，應當結合我國的具體情況，創設并完善行政處罰在執行時效的中止、中斷制度，進一步規范行政機關執行行政處罰的隨意性。