淺論國家監察體制改革的幾個問題

張寶玉

摘要：依法治國已成為社會共識，而監察體制改革是為了適應當前嚴峻的反腐形勢的一個創舉，其突破了原有的政治體制和司法體制，對未來我國的腐敗治理具有前所未有的深遠影響。

關鍵詞：監察體制；立法依據；監察理念；程序規制

2017年11月7日，備受公眾關注的《監察法（草案）》（下稱“草案”）在中國人大網首次公布并開始向社會公開征求意見。這是落實中共十八屆六中全會決定、落實十九大的精神以及貫徹落實中共中央反腐敗的重大決策。通過制定監察法，使監察體制改革能夠于法有據，真正體現依法反腐的法治精神。但是，由于監察體制的改革與現行司法制度不配套的情況比較明顯，從而導致監察體制的改革無論從立法基礎、立法實踐、司法公正等方面上都存在許多值得研究的地方。

一、《監察法》立法缺乏憲法依據

《監察法草案》第1條規定：“為了推進全面依法治國，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，制定本法。”建設法治中國的關鍵是堅持依法治國，首先應當是堅持依憲治國。全國人大通過的基本法中，比如《刑法》《民法總則》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等基本法律，其立法依據均是憲法。國家監察體制改革作為事關全局的重大政治改革，《監察法》立法也應當體現憲法依據。

二、國家監察體制改革應當尊重和保障人權

《監察法草案》第4條規定：“國家監察工作應當堅持依憲依法，以事實為根據，以法律為準繩；權責對等，從嚴監督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”從條文表述可以看出，該條應是監察法應貫徹的指導思想和指導原則。但是，應當堅持依憲依法的監察法中不僅沒有憲法第33條第3款關于“國家尊重和保障人權”的規定或者表述，而且在具體的操作層面也存在疑問。

1.留置階段是否通知家屬

《監察法草案》第41條規定：“采取留置措施后，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位或家屬。”而《刑事訴訟法》第83條、第91條第2款規定對于被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人，除無法通知的以外，應當在逮捕后二十四小時以內，通知被逮捕人的家屬。即使嚴重的職務犯罪，也是一律在拘留或者逮捕后24小時內通知被拘留人的家屬。但是，按照《監察法草案》的規定，在最長六個月的留置時間內，職務犯罪案件只要“有礙調查”就可不必通知家屬，這將導致刑事訴訟法權利保障的退步，形成留置之后“人頭失蹤”的現象。即使按照以前的“兩規”措施，被調查人的家屬至少知道被調查人是在規定的時間到規定的地點接受審查的，但在監察委留置后卻不知道人在何處了，顯然于法無據。行使刑事訴訟法權利卻不受刑事訴訟法的約束，顯然不符合法律的一般規律。

2.留置階段律師可否介入

按照《監察法草案》，當涉及職務犯罪的調查時，監察機關可以采取運用訊問、查詢、凍結、搜查、技術調查等多種措施，這些措施是相當嚴厲的，這種情況下應重視程序法治、程序公正，應當允許律師介入。為何改為監察調查以后，在監察委員會的調查過程中，卻不允許律師介入呢？律師不能介入職務犯罪，顯然是剝奪了被調查人（也就是犯罪嫌疑人）的辯護權，違反了憲法和刑事訴訟法有關被追訴者有權獲得辯護的規定。對被調查對象來講，在長達六個月的被調查期間，卻不能得到律師的咨詢和法律救助，是不符合程序公正和人權保障的。所以，《監察法》中應當將律師介入監察委的調查程序寫進法條里。

三、《監察法》的司法規則及證據規則

1.監察法應當設定具體的司法規則

為保證在刑事訴訟中嚴格依照法定程序辦案，正確履行職權，實現懲罰犯罪與保障人權的統一，國家頒布了《刑事訴訟法》，六部委聯合頒布了《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》。后來，公安機關、檢察機關陸續分別制定了《公安機關辦理刑事案件程序規定》和《人民檢察院刑事訴訟規則》，訴訟規則已經比較完善。對于《監察法》而言，目前并沒有具體的配套操作規范，摸著石頭過河的辦案方式很難保證案件的質量。而在沒有規則的情況下，如何尊重并認真落實規則就成現階段政府亟待解決的一個難題。

2.監察法應當設定非法證據排除規則

證據是訴訟的靈魂。按照《監察法草案》，監察委員會調查所得的證據全都可以被移送為提起公訴的證據，等于說這些證據的收集過程不受正當程序的任何約束，無法被納入非法證據排除程序。但是，既然監察委最終的調查結果要移送公訴機關通過正當的訴訟程序進行下去，那么，監察委的行為就必須適用刑事訴訟程序的規范，就應當適用非法證據的排除程序。

當前，從法律淵源上，我國的非法證據排除之法律依據涵蓋了憲法、法律、司法解釋等方面，已經形成了完備的、科學的非法證據排除法律體系，對確保司法公正具有重要意義。根據《監察法草案》規定，監察委所搜集的證據是作為認定案件事實的依據使用的，如果這些證據的合法性存在質疑，能否適用非法證據排除程序依法予以排除呢？如果不能，無罪推定原則就很可能失守，證據裁判規也可能失靈。所以，監察委的行為就必須適用刑事訴訟程序的規范，就應當適用非法證據的排除程序。

四、監察機關是否應當接受必要的制約

《中華人民共和國憲法》和《檢察院組織法》規定，檢察院依法獨立行使檢察權。《刑事訴訟法》對檢察機關不起訴的條件和程序均有明確規定。既然規定監察委辦結需要追訴的案件由公訴機關負責，那么，對監察委移送的案件，是否決定起訴，檢察機關應有完整、獨立的審查和決定的權力。《監察法草案》第45條作出的“對于證據不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，應當征求監察機關意見并報經上一級檢察機關批準”的規定，顯然與憲法和《刑事訴訟法》的有關規定是相悖的，使檢察院獨立行使檢察權大打折扣。

國家監察體制改革是，旨在建立“黨統一領導下的國家反腐敗工作機構”，從而實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，從而實現權力運行規范有序。但是，作為“事關全局的重大政治改革”的國家監察體制改革，既要有高屋建瓴的頂層設計，也要有具體的操作規范。