論檢察機關對行政執法監督的新問題與新路徑

黃元清

摘要：如何破解食品監管瀆職罪的法律適用難題，最大限度發揮檢察機關對行政機關在食品安全監管領域行政執法監督的效力，顯得尤為重要。

關鍵詞：行政執法；檢察監督；食品監管瀆職罪

一、食品監管執法檢察監督的必要性

檢察機關作為專門法律監督機關，承擔著對行政執法行為的監督作用，這既是對中國當前憲政體制的實際落實，也是法律監督本意的回歸。在監督食品安全行政執法領域，檢察機關作為食品監管體系的主要監督主體之一，肩負著依法打擊各類食品安全監管瀆職犯罪，有效參與食品安全社會管理的重要職能。各級政府及其相關職能部門對食品各個環節的安全性進行行政執法監管，檢察機關則是對其監管的監督。目前，我國食品安全監管現狀令人堪憂，食品監管者不作為、亂作為的現象依然嚴重，伴隨其中的往往是權錢交易等深層次的社會問題。然而，負有食品安全監管職責的公職人員受到刑事處罰的人數遠遠少于受刑事處罰的生產者和銷售者，食品安全監管者作為“守門人”，在履行監管職責時的“缺失”，已成為食品安全犯罪案件多發的重要原因。

二、食品監管瀆職罪的法律適用難題

（一）發現食品監管瀆職犯罪線索難

發現食品監管瀆職犯罪線索是檢察機關對食品安全監管者行政執法監督的關鍵一環，但是，從檢察機關查辦食品監管瀆職犯罪實踐中來看，不難發現檢察機關查處此類案件一般以食品安全普通刑事案件的成立為前提，即“原案要成立，方可從原案中深挖食品監管瀆職線索”。涉嫌食品監管瀆職線索主要來源于群眾舉報、媒體報道、食品監管行政機關通報、公安機關查處食品安全普通刑事案件移交，而對于檢察機關而言，獲取這些線索具有一定的被動性和滯后性，直接致使食品安全監管瀆職犯罪線索發現難。

（二）確定食品監管瀆職犯罪主體難

我國食品監管模式以分段監管為主、品種監管為輔，農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質監部門負責食品生產加工環節的監管；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生行政部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。除上述監管主體之外，還有漁業、畜牧業、環境保護、商檢、動植物檢驗檢疫等部門。如此繁多的監管主體，在具體監管環節中，都依據自己部門規章、制度進行行政執法，難免出現監管職責不清，監管權力交叉、重疊，甚至出現“監管真空”。食品從農田到餐桌，要經過諸多食品安全監管部門的監控，如果出現食品安全問題，從紛繁復雜的食品監管鏈條中，查明具體監管部門的履行職責情況，明確監管人員的監管責任就變得尤為困難。這種分段監管、多頭執法的現狀，在一定程度上制約了檢察機關對食品安全監管者行政執法的監督，因而食品安全問題頻發，違法犯罪活動屢禁不止。

（三）認定食品監管瀆職犯罪后果難

首先，食品安全危害后果一般表現為食源性疾患，食源性疾患潛伏期較長，短時間內很難發現危害后果，食品產業鏈長，往往跨越很多地區，食品消費者人數范圍很難確定，危害后果證據難以收集，危害后果難以確定。

其次，《刑法修正案（八）》確立的關于食品監管瀆職的新罪名“食品監管瀆職罪”已適用兩年多，但是效果遠遠未達到預期。據媒體網絡報道，全國各地鮮有涉嫌食品安全監管瀆職罪案例的出現，這與食品安全事故頻發形成了強烈反差。許多承辦相關食品安全監管瀆職案件的基層檢察機關反映，由于該罪立案標準不明確、入罪門檻較高，在實際適用中大打折扣。分析食品監管瀆職罪，其法定情節為“發生重大食品安全事故”或“造成其他嚴重后果”，表述較為模糊，現行法律和司法解釋沒有具體的量化標準可供司法實踐參考。對于是否構成重大食品安全事故，“司法實踐中可能有參照《國家重大食品安全事故應急預案》和《工商行政管理系統流通環節重大食品安全事故應急預案》規定的相關標準來認定”，筆者認為此做法不可取，原因一：食品監管瀆職罪由《刑法修正案（八）》予以規定，而上述兩個《應急預案》分別屬于行政法規和部門規章，在效力等級上，明顯不相對應；原因二：若參照兩個《應急預案》進行認定，必然默許政府部門有確定“罪與非罪”的標準，這嚴重違背法理。

三、食品監管瀆職犯罪法律適用探索

（一）構建司法機關同步介入食品安全事故調查機制

1.事故通報制度

地方人民政府和食品安全監管部門在接到當地食品安全事故報告后，依據《食品安全法》《國家重大食品安全事故應急預案》相關規定逐級上報的同時，也應及時通知人民檢察院、公安機關。成立事故調查組對有關事故展開調查時應邀請人民檢察院、公安機關派人參加。此外，食品監管部門在行政執法中，也應將食品安全查處情況及時反饋給檢察機關和公安機關，做好備案工作。這樣既有利于公安機關第一時間開展食品安全違法犯罪調查，對多次違法的商戶采取涉案標的累計入罪，促成原案，發現涉嫌食品監管瀆職犯罪的線索；也有利于檢察機關第一時間介入食品安全事故現場，發現涉嫌食品監管瀆職犯罪線索，迅速展開調查，固定核心證據，依法追究監管瀆職者法律責任。

2.案件移送制度

案件移送包括涉嫌食品安全普通犯罪案件的移送和涉嫌食品監管瀆職案件的移送。食品安全監管部門在食品安全行政執法中發現涉嫌食品安全犯罪案件、食品安全事故調查組在事故調查中發現涉嫌食品監督瀆職犯罪案件，應分別及時移送公安機關、檢察機關依法立案偵查。對于食品監管部門行政執法及食品安全事故調查中不移送涉嫌食品安全犯罪案件、涉嫌食品監管瀆職案件或者明知構成犯罪故意作一般行政違法行為處理的，檢察機關有權要求甚至責令行政執法機關將案件移送司法機關，建議對具體執法者實施行政處分直至追究其刑事責任。

3.聯席會議制度

聯席會議主要由檢察機關、公安機關、食品安全監管執法機關等相關部門通過定期或不定期召開食品安全事故防范、查處經驗交流會議，從而增強各機關聯系，實現食品安全監管執法信息共享，在以后工作中統一步調，逐漸形成食品安全防范、監管、查處協調工作機制。有了協調工作機制，檢察機關、公安機關、行政執法機關有望在對問題食品檢測中引入中立的第三方檢測機構達成一致。