重大具體行政行為備案審查制度的規范闡釋初探

位東

摘要：作為行政機關監督新方式，重大具體行政行為備案審查制度在各地政府的部門中得到了廣泛的應用。該制度對行政權行使的目的進行了創新，但是在實際落實的過程中卻仍然存在一些規范層面的問題，為實踐操作帶來了許多困境。本文將立足于當前備案審查制度的實施現狀，對實施過程中存在的困境進行分析，并有針對性地提出幾點措施對該項制度進行完善。

關鍵詞：行政行為；備案審查制度；規范

在我國國務院頒布的相關政策綱要中提出，上級應積極完善經常性的監督制度，對層級監督方式進行創新，提升對下級行政機關的具體行政行為監督力度。重大具體行政行為備案審查制度屬于一種新型的層級監督方式，受到了各級政府與相關職能部門的認可和青睞，將在未來的發展中發揮出更大的作用。

1備案審查制度實施的現狀

現階段，從各地備案審查文本角度進行分析，該項制度的實施現狀可以從以下幾個方面進行歸納。

1.1備案審查范圍界定不統一

備案審查范圍主要是重大具體行政行為，從各地規定的角度來看，此項制度在當前實施的過程中，在范圍界定方面并不統一，大部分均規定以下幾種處罰方式應當進行備案審查，包括金額較大的行為處罰、營業執照吊銷、行政拘留等。另外，部分地區通過聽證程序等對原具體行政行為、行政復議行為、拆除建筑等行政強制行為進行備案審查。

1.2備案審查內容更加合法

現階段，備案審查機關在行政行為方面的合法性更強，對執法主體嚴格按照相關法律法規、規章制度進行審查，同時也對其行政行為的合理性進行審查，包括具體行政行為是否客觀、公正等。對部分地區在審查方面公正力缺失問題進行了有效解決。另外，如今大部分地區實施的備案審查中，還對相關機關具體行政行為是否擁有確鑿的證據進行明確規定。

1.3備案審查的決定形式更為具體

如若在重大具體行政行為具有較強的合理性和合法性，則備案主體需要出具通過審查的通知書，也可以不給予答復。如若報送的備案審查中存在不合理不合法的具體行政行為，則需要對其進行變更或者撤銷。如若備案審查案卷中存在缺陷，則需要通知相關機關對其進行妥善的改正。

2備案審查制度的實施困境

重大具體行政行為備案審查制度在實際實施的過程中存在一些問題，使其發展陷入到困境當中，主要體現在規范層面方面，具體問題有以下幾點內容。

2.1備案審查決定的執行方面

當具體行政行為決定產生以后，應保障相對人在規定期限內沒有提出行政訴訟的前提下，行政機關才能夠申請強制執行。但是在備案審查制度中，部分地區只是單純地規定了報備機關的報送和材料期限，并沒有對備案審查的時間進行明確地規定，因此在實踐過程中經常會發生行政訴訟期限已經達到，但是備案審查機關卻沒有及時進行審查的情況，在此背景下，報備機關便直接進行報送備案行為。

2.2未報送備案的行為合法性問題

在行政訴訟復議過程中，法院是否可以由于未報送備案，而對其具體行政行為的合法性進行否定的問題，成為目前阻礙備案審查制度發展的一大難題，也使得該項制度的發展陷入困境之中。現階段，相對人對具體行為的備案審查結果是否能夠通過并不能預測，因此無法對具體行為進行變更，并以此為由提出行政訴訟。

2.3報備機關備案審查決定的執行問題

當備案審查機關中要求報備機關撤銷或者更改某一具體行為，而報備機關認為具體行為中存在不合理不合法性，并且拒絕執行時，法院是否能夠以報備機關拒絕執行為由，對其合法性進行否定？此類問題通常在行政訴訟中產生，因此需要對執行問題進行明確，以此來完善備案審查制度，幫助其走出困境。

3備案審查制度的完善建議

3.1提升備案審查機關的合法性

針對備案審查決定的執行問題，可以從行政行為本質的方面進行考慮，主要完善措施包括兩個方面，一方面，當申請強制執行的主體為備案審查機關時，并且在相對人沒有進行上訴的基礎上，復議機關可以賦予備案審查機關強制執行的合法性。另一方面，如若申請強制執行的主體為報備機關，則在相對人對具體行政行為進行撤銷或者變更的基礎上，需要考慮到便民方面，將除了申請人或者被告人的行政機關當成第三方，也就是“義務關系第三人”。

3.2明確未報送備案的行為合法性

備案規定屬于命令性規則中的一種，具有一定的拘束力，但并不意味著法院應當將備案審查作為一種合法性要件來看待。這主要是由于備案審查制度的存在意義是對具體行政行為的合法性進行監督，增強其決策水平，單純的由于具體行為未報送便否定其效力是不可取的，可以采用復議機關直接審查其行為合法性的方式，來節省行政成本。

3.3明確報備機關的法定職責

在執法過程中，只要是上級行政機關作出的決定，下級在執行的過程中便要將其看作是一種法定職責，不能夠與上位法相沖突。但是，仍然存在特殊情況：當審查機關認為報備機關在具體行政行為中存在不合理不合法問題，要求其撤銷或者變更行為，而法院覺得報備機關的行為中不存在違法性時，法院不能夠判處報備機關必須按照備案審查進行，因此法院具有對行政行為是否公正的最終裁決權力，因而報備機關在特定的標準下可以不執行備案審查機關所作出的決定。

綜上所述，重大具體行政行為備案審查制度作為行政機關監督新方式，在各地政府部門中得到了廣泛的應用。本文主要從備案審查范圍、內容和決策形式方面對該政策的實施現狀進行分析，并且從中找出存在的主要規范問題，并對存在的問題提出提升備案審查機關的合法性、明確報備機關的法定職責、明確未報送備案的行為合法性等幾點建議，希望我國的備案審查制度能夠早日走出實踐困境，各項規定內容得到有效的完善。