我國《公共圖書館法》之法律制度研究

吳玉靈

摘要：本文首先對我國《公共圖書館法》制定過程進行了簡要闡述，其次對《公共圖書館法》的法律制度進行了分析和研究，并闡述其法律體系基本架構及其亮點與存在的不足，最后對《公共圖書館法》的修訂和完善提出展望。

關鍵詞：公共圖書館法；法律制度；研究

1引言

《公共圖書館法》是由國家立法機關制定或認可的有關圖書館事業和活動的專門法規。它是建立與管理圖書館，制地訂圖書館行政法規和規章制度的總依據，同時也是調節國家與圖書館之間、圖書館與其他組織之間，圖書館與讀者之間等在圖書館活動中所產生的各種關系的法律規范，是國家領導、組織和發展圖書館事業的重要手段，具有強制性、規范性、概括性、穩定性等特點。

我國《公共圖書館法》的制定過程歷盡艱辛。早在1996年我國公共圖書館法就進入立法提案階段，到2001年初由文化部牽頭提出開展圖書館立法工作，2004年中宣部將圖書館法列入文化立法十年規劃，直至2008年11月，公共圖書館法的立法工作正式步入正軌。《公共圖書館法》被列為國務院2011-2014立法計劃以及第十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目。到2015年，文化部起草了《中華人民共和國公共圖書館法（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》），報送國務院審議。國務院法制辦公室經廣泛征求中央單位、地方政府、公共圖書館和專家學者的意見及地方調研，會同文化部對《送審稿》進行認真研究修改，最終形成《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》。最后，在2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議針對《中華人民共和國公共圖書館法》是否通過進行投票表決，以145票贊成、2票反對、2票棄權，表決通過了《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》），國家主席習近平簽署主席令予以公布，并將于2018年1月1日起正式實施。

2我國《公共圖書館法》法律制度

2.1法定呈繳制度

我國公共圖書館法定呈繳制度散見于各地公共圖書館的《條例》《辦法》等，并未寫入法律。此次《公共圖書館法》的頒布正式將法定呈繳制度寫入法律，《公共圖書館法》首次明確規定了呈繳機構、呈繳范圍，以及相關處罰措施。即：出版單位應當按照國家有關規定向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物，出版單位未按照國家有關規定交存正式出版物的，由出版行政主管部門依照有關出版管理的法律、行政法規規定給予處罰。

2.2經費保障制度

《公共圖書館法》對公共圖書館的運行經費提供了基本保障。例如，《公共圖書館法》明確規定需要將公共圖書館建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付。

2.3館員和讀者的管理制度

《公共圖書館法》對參與到公共圖書館活動中的主體進行了行為規范，活動主體主要包含圖書館工作人員和讀者，通過一系列制度來管理和約束圖書館活動主體的行為。

例如，針對于圖書館讀者的管理制度，《公共圖書館法》明確規定讀者應當遵守公共圖書館的相關規定，自覺維護公共圖書館秩序，愛護公共圖書館的文獻信息、設施設備，合法利用文獻信息；借閱文獻信息的，應當按照規定時限歸還。對破壞公共圖書館文獻信息、設施設備，或者擾亂公共圖書館秩序的，公共圖書館工作人員有權予以勸阻、制止；經勸阻、制止無效的，公共圖書館可以停止為其提供服務。對于損壞公共圖書館的文獻信息、設施設備或者未按照規定時限歸還所借文獻信息，造成財產損失或者其他損害的，依法承擔民事責任。

又如，針對于公共圖書館及其工作人員的管理制度，《公共圖書館法》明確規定圖書工作人員違規處置文獻信息、非法提供或出售可能涉及讀者隱私信息、對應當免費提供的服務收費或者變相收費等違法違規行為給予處罰，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法追究法律責任。圖書館管理人員及其工作人員在公共圖書館管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

2.4圖書館的設立制度

《公共圖書館法》對我國公共圖書館的建設原則進行了規定：覆蓋城鄉、便捷實用、因地制宜、滿足條件。即：國家建立覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館服務網絡；縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數量、規模、結構和分布，加強固定館舍和流動服務設施、自助服務設施建設。縣級以上人民政府應當設立公共圖書館，地方人民政府應當充分利用鄉鎮（街道）和村（社區）的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉居民；設立公共圖書館應當具備以下條件：有章程、有固定的館址、有與其功能相適應的館舍面積、閱覽座席、文獻信息和設施設備、有與其功能、館藏規模等相適應的工作人員、有必要的辦館資金和穩定的運行經費來源，有安全保障設施、制度及應急預案。

2.5圖書館業務建設與服務保障制度

《公共圖書館法》明確規定圖書館在業務建設上需要加強館際聯合共建共享，統一建設標準，完善軟、硬件基礎設施，為社會公眾提供便捷優質服務。即：公共圖書館應當加強館際交流與合作，國家支持公共圖書館開展聯合采購、聯合編目、聯合服務，實現文獻信息的共建共享，促進文獻信息的有效利用；國家構建標準統一、互聯互通的公共圖書館數字服務網絡，支持數字閱讀產品開發和數字資源保存技術研究；政府設立的公共圖書館應當加強數字資源建設、配備相應的設施設備，建立線上線下相結合的文獻信息共享平臺；公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務。公共圖書館應當免費向社會公眾提供下列服務：①文獻信息查詢、借閱；②閱覽室、自習室等公共空間設施場地開放；③公益性講座、閱讀推廣、培訓、展覽；④國家規定的其他免費服務項目。

2.6特殊群體服務保障制度

《公共圖書館法》對少年兒童，老年人以及殘疾人等特殊群體的服務保障進行了明確規定。政府設立的公共圖書館應當設置少年兒童閱覽區域，根據少年兒童的特點配備相應的專業人員，開展面向少年兒童的閱讀指導和社會教育活動，有條件的地區可以單獨設立少年兒童圖書館；政府設立的公共圖書館應當考慮老年人、殘疾人等群體的特點，積極創造條件，提供適合其需要的文獻信息、無障礙設施設備和服務等。

2.7讀者隱私保護制度

圖書館讀者的隱私是指讀者在利用圖書館館藏資源和接受服務的過程中，產生的關于讀者的讀者證身份信息、借閱數據，咨詢記錄等數據。我國十分重視對讀者的隱私保護，《公共圖書館法》第四十三條明確規定，公共圖書館應當妥善保護讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供。

3我國《公共圖書館法》的法律體系基本架構和特點

3.1基本架構

我國《公共圖書館法》的體系主要由五個部分組成，它們主要有：一是公共圖書館職責與管理管轄范圍，二是公共圖書館設立的原則和條件，三是公共圖書館運行管理保障需求，四是公共圖書館服務內容與服務標準規范，五是與公共圖書館相關的法律責任。

3.2亮點分析

《公共圖書館法》的亮點主要體現在以下幾方面：一是明確了公共圖書館的基本職責，將實現全民閱讀作為重要任務。縱觀《公共圖書館法》全文，不難發現，我《國公共圖書館法》特別強調了“閱讀”這個關鍵詞，它在《公共圖書館法》全文中出現過6次，促進全民閱讀已然成為公共圖書館事業的重要任務。二是明確了政府在圖書館建設中的責任和定位。《公共圖書館法》明確規定了各級政府在公共圖書館建設中的主體責任，從圖書館的設立、經費預算、管理和考核上都進行了詳細說明，公共圖書館政府主導建設，鼓勵社會公眾參與的雙重格局已經形成。三是保障了公共圖書館的服務質量，《公共圖書館法》已經將圖書館的服務質量和水平納入考核機制。通過設立讀者意見箱，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監督，對公共圖書館的服務質量和水平進行考核。

3.3存在不足

人無完人，事無完美，我國公共圖書館法律制度也一樣，在涉及工作上某些細節問題的規范化處理上存在欠缺或不足。主要體現在以下幾方面：

3.3.1資源采購的立法

圖書館在文獻資源采購時，缺乏對書商的違規行為進行立法，許多不法書商為使利益最大化而低價購買非當年出版物，卻按照原價供給圖書館，或在采購的文獻質量上做手腳，以次充好，提供質量差的盜版圖書作為交付物等，對于該類問題，《公共圖書法》缺乏明確管理和處罰措施。

3.3.2圖書館知識產權立法

圖書館作為文化信息資源傳承和共享的公益性組織，雖說不存在獲取利益的性質，但也十分有必要制訂圖書館知識產權的相關法律法規。近年來圖書館因使用各類型網絡資源而被狀告法庭的案例屢見不鮮，例如南寧某城區圖書館因未經許可在圖書館網站上傳播涉案作品而被北京中文在線公司狀告法庭；涪陵圖書館未經著作人許可鏈接網絡作品而被北京三面向版權代理有限公司狀告法庭；中國數字圖書館有限責任公司因侵犯著作人陳興良的著作權而被狀告法庭。這些案例有的是通過雙方調解得以解決，有的則是通過法律宣判才解決。許多圖書館員根據《信息網絡傳播權保護條例》第七條第一款“圖書館、檔案館、紀念館、博物館、美術館等可以不經著作權人許可，通過信息網絡向本館館舍內服務對象提供本館收藏的合法出版的數字作品和依法為陳列或者保存版本的需要以數字化形式復制的作品，不向其支付報酬，但不得直接或者間接獲得經濟利益。當事人另有約定的除外。”規定，理所應當的認為圖書館是公益性組織，直接從互聯網上獲取作品上傳到自己的網站，供讀者使用并無過錯，卻未考慮其傳播范圍和著作人的權益。

隨著數字化信息資源的使用和傳播方式的不斷變化，網絡著作權人的版權保護意識不斷增強，著作權人的個體權益與公共圖書館所代表的社會公眾的利益之間的沖突日益激化，《公共圖書館法》在第一章第十條僅談到公共圖書館應當遵守有關知識產權保護的法律、行政法規規定，依法保護和使用文獻信息，并未對此類知識產權的侵犯制定法律，因此，亟需通過立法來保障公共圖書館在知識產權方面權益，從而更好地服務社會公眾。

4展望

《中華人民共和國公共圖書館法》的誕生標識著我國正式踏上圖書館法制化管理的征程，同時也充分彰顯了我國對公共圖書館事業的高度重視，《中華人民共和國公共圖書館法》的頒布不僅是無數圖書館人的愿望，也是全國廣大人民群眾的期盼。從一定意義上來說，它是中國公共圖書館事業發展道路上的重大里程碑。

我堅信《公共圖書館法》現存的還未通過立法解決的邊緣化問題，都將在今后《圖書館法》的修訂過程中逐漸被解決，這符合辯證唯物主義一切事物不斷發展的規律。我國公共圖書館的法律制度也將會在摸索和前行中不斷完善，各種打擦邊球的與圖書館事業和活動相關的違規違法行為終將難逃法網。