我國殘疾人社會福利輸送體系碎片化問題與對策

馬燁

截至2010年，我國已初步建立了省、市、縣三級康復服務機構；特殊教育學校已發展到1679所，城鎮各級殘疾人就業服務機構達到3043個，建立托養服務機構3474個。省、市級盲文及盲人有聲讀物圖書館（室）達到383個，文化活動場所4000多處，殘疾人體育基地和體育活動場所1800多處，542個市、縣、區系統開展無障礙建設，殘疾人參與社會的環境和條件進一步改善。①

另一方面，萬國威基于南京、天津、成都和蘭州四城市的研究數據分析得出，我國殘疾人福利需要和福利獲取間存在著巨大的不對稱性，福利可及性存在地區差異，部分具有特殊需要的殘疾群體在福利供應體系中可能面臨更大風險。②現有殘疾人福利體系在數量建設上取得了顯著成效，但仍舊無法很好滿足殘疾人對象的福利需求，筆者認為，這是忽視殘疾人福利輸送體系的結構化建設所致，其中，碎片化是現有福利輸送體系設計的缺陷之一。本文試從殘疾人社會福利輸送體系碎片化問題、對策、局限與不足等三個方面進行闡述分析。

一、 殘疾人社會福利輸送體系“碎片化”問題

（一） 何謂“殘疾人社會福利輸送體系”

社會福利輸送體系是指存在于地方社區這個脈絡下，在服務提供者和服務消費者之間具有一種組織性的安排。③國內學界更多將之稱為服務傳遞機制，即政府的社會政策資金如何轉化為一定的服務方式而傳遞到受益者。從內容上看，社會政策行動中的服務傳遞機制包括在服務傳遞過程中的組織安排、資金運行方式、資金使用和服務活動中的各種規范。④因此，社會福利輸送體系亦可看作是社會政策服務傳遞機制中的組織安排與服務活動。

2008年中央7號文件《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》中指出“健全殘疾人社會保障制度，加強殘疾人服務體系建設”。隨后的2010年3月國務院辦公廳轉發殘聯、教育部、民政部等部門《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》。上述文件的頒布與實施表明了，在政策立法實踐上，我國殘疾人社會福利體系主要由“社會保障制度”和“社會服務體系”兩部分組成。亦即殘疾人福利輸送體系理應包括這兩大部分的內容，其中，社會保障制度所包括的主要有社會保險和社會救助，其服務的提供絕大部分是由國家政府來完成的，而社會服務體系的建設與發展則不單單僅靠政府一手包辦，其所提供的醫療、教育、就業、無障礙設施建設等服務更多是需要國家、社會、市場的協同參與。本文中“殘疾人社會福利輸送體系”更側重于后者，即“準市場”模式下的殘疾人公共服務體系建設。

（二） 社會保障領域的“碎片化”概念

“碎片化”是指政府組織中的功能、權力和資源等方面不僅在數量特征上表現為大量的零散狀態，而且在地域和功能上彼此交叉重疊，在公共計劃的制定和執行中缺乏協同。⑤國內社會保障領域，通常將“碎片化”概念應用在社會保障制度和社會公共服務等方面的研究分析當中。

社會保障制度的“碎片化”主要是指一個國家的社會保障體系中存在著針對不同人的、分立的多種制度體系，或者在同一社會保障項目上存在著針對不同人的各種分立制度安排，從而導致在保障對象、保障標準和待遇水平、管理體系和經費來源等方面不統一的現象。⑥當前我國社會保障制度“碎片化”主要表現在身份群體與城鄉地域兩大方面，⑦主要原因是制度歷史定位的偏頗以及政策制定和執行過程中的程序非正義，前者亦與改革開放以來我國政府對不同群體適用不同社會政策的改革思路有關，后者則與分稅制下中央與地方財政分配關系和社會福利職責分工關系密切。⑧在看待我國現有社會保障制度“碎片化“問題上，有兩派孑然相反的觀點，一派學者持積極態度，認為社會保障一體化應該被看作是一個循序漸進的過程，“碎片化”會給一體化過程起到減震器的作用，保護一體化的長遠發展；⑨一派學者持消極態度，認為改革開放以來的社會保障制度改革具有漸進性的特點，隨著我國社會保障制度的不斷發展，項目越來越多，整個體系愈加繁瑣，眼下看是好事，中、長期看依然是后患無窮。⑩這是因為“碎片化”的社會福利體制不具有可持續性，不僅會再次固化和擴大社會階層間的不平等，而且不利于國民流動和國民福利化身份的形成。B11

社會公共服務“碎片化”主要表現在服務信息、服務方式、服務流程“碎片化”等三個方面，其根源來自政府“碎片化”，而職能分工、部門利益、權力關系、軟預算是影響政府“碎片化”的主要因素。B12

（三） 殘疾人社會福利輸送體系“碎片化”問題

殘疾人社會福利輸送體系“碎片化”問題來自殘疾人公共服務體系中，各機構所提供服務間的關系及特性，特別是和服務的協調性、地域性、特殊性和重復性相關。例如，給殘疾人提供的各種公共服務是否在同一地點？服務是否便于殘疾人對象群體參與？各項服務間是否緊密配合？各機構是否意識到彼此的存在？其所提供服務的重合度是否較低？

與社會保障制度“碎片化”關注制度頂層設計與各項制度間關系協調配合不同，殘疾人社會福利體系“碎片化”關注由政策文本所轉化成的具體服務間的協同關系。與社會公共服務“碎片化”強調國家政府主導協調各部門利益從而更好提供服務相比，殘疾人社會福利體系“碎片化”問題強調國家、市場、社會三方共同作用，尤其是私有化趨勢下的殘疾人服務供給需要對各機構所提供的服務進行合理規范與整體布局。

根據對現有殘疾人社會政策文本的解讀和實際服務情況來看，我國殘疾人社會福利體系更傾向于提供單一服務的方式，具體表現在，醫療衛生組織部門負責提供殘疾人醫療康復服務，教育部門和殘聯下屬的殘疾人特殊教育機構負責教育服務供給，政府公共就業服務機構負責相關就業政策的落實，地方政府有關部門負責提供社會保障和創立無障礙環境。因此，服務被分散在各個部門，而各部門又以契約化形式將各自負責的服務“外包”，造成殘疾人福利輸送體系“碎片化”問題的出現，影響殘疾人福利資源與福利需要間的合理有效對接，導致文章開頭“供需失衡”矛盾局面的發生。

二、 殘疾人社會福利輸送體系“碎片化”對策

筆者認為，解決現有殘疾人社會福利輸送體系“碎片化”問題的關鍵在于協調，即將原本分散破碎的服務重新整合成一致性的狀態。具體可以從建立行政化的“一站式服務體系”和地域化的“樞紐型社會組織”兩方面著手進行。

（一） 行政化“一站式服務體系”

一站式服務體系（one-stop system）是指利用行政流程的統一來增加服務輸送體系的協調性，將各種福利服務合并在同一個行政架構下。B13最常見的一站式服務體系為街道辦事處的公共服務大廳，為所轄居民提供醫療、教育、就業、保險等多項業務服務。現有的各市、區、縣殘疾人綜合服務站亦屬于一站式服務體系模式，將福利服務合并在同一個行政架構下，如“海淀區殘疾人綜合服務中心”由海淀區殘聯作為主管單位。行政管理的單一化和集中化協調可能會帶來服務對象因自身不符合行政規范資格而無法獲得相應服務的困境。如街道辦事處所提供服務的對象必須是所在轄區范圍內的居民，否則將無法辦理任何業務和享受其所提供的各項服務。行政化的協調方式也不利于各服務機構的均衡發展，市級殘疾人綜合服務中心往往占據優勢資源，提供專業性強的綜合性服務，而區、縣級服務中心無法跟市級服務中心搶奪資源，在服務提供的種類和質量上都不及后者。

（二） 地域化“樞紐型社會組織”

第二個促進服務協調性的主要方法是機構聯合處所（co-location），這種方法指的是根據地理區域的特性將不同的福利機構集中管理運作，而非行政制度上的統一。B14

2008年，北京市社工委出臺《加快推進社會組織改革與發展意見》，首次提出樞紐型社會組織的概念，翌年認定首批工青婦等10家社會團體為樞紐型組織，此后在上海、廣州等地也陸續開展樞紐型社會組織建設試點工作，以期推動社會建設，加強社會管理。概括性講，樞紐型社會組織是在同類別、同領域的社會組織中發揮政治引領、業務指導、服務提供、孵化培育、承擔管理等功能。經過一定的程序，由各地社會管理領導機構認定的社會組織或社會組織聯合會。B15由于北上廣三地的實踐形態有所不同，大體上來看，可將樞紐型社會組織歸為三類：一是政治性人民團體，諸如工會、婦聯、殘聯；二是行業性協會或聯合會，具有一定的行業特征或互益性特點；三是綜合性社會組織聯合會或社區組織服務中心，具有較強的社會服務性。B16

地域化“樞紐型社會組織”更接近上文劃分中的第三種類型，即將社區內同領域的社會組織和小微社會組織聯系起來，將所有的社會組織都納入進管理和服務網絡。采取自下而上完全社會自發的形式進行社會組織的建設，基于各機構間的志愿性合作互惠原則，有效溝通、對接與整合服務，將服務直接與市民的需求對接，同時這種聯合亦有利于從政府部門獲取更多資源并進行有效分配。

現階段，從“樞紐型社會組織”出發解決殘疾人社會福利輸送體系“碎片化”問題的路徑有二：一是以地域化社區為基本單位，推動促進社區自身現有殘疾人社會組織間的聯合并積極培育新生組織以滿足更多需求；二是以社區殘聯為主導部門，吸收培養殘疾人社會組織從而提供全方位多層次的福利服務。前者采用自下而上的自發形成模式，后者采用自上而下的政府推動模式。由于樞紐型社會組織尚處于起步階段，認定、考核、監督機制不健全，自身目標與功能定位模糊，在資源獲取、工作聯系、服務提供等方面仍有較強的路徑依賴，B17僅有的三個試點市的做法迥異，發展模式上難以推廣。

三、 局限與不足

理想的福利輸送體系應該是完整、連續、可及和有責信的，B18換而言之，一個好的服務輸送系統應當盡量避免“碎片化”、“不連續”、“不可及”與“無責信”等問題。然而，在面臨具體選擇的過程中，上述四者當中的每一項都可能與其余三項發生拉扯，其中，“碎片化”與“不可及”問題好似硬幣的兩面，總是難于從同一角度將兩者完整的展現出來。當我們通過增加機構和服務彼此間的協調整合，以更好地減少服務重復性時，可能會帶來“不可及”問題；相反，當我們通過復制現有服務的方式來減少“不可及”問題時，又可能會增加“碎片化”問題。

一個實際的例子，楊立雄在分析殘疾人服務設施利用率問題時指出，殘疾人服務設施建設中普遍存在追求“大而全”的發展模式，即追求宏大規模和齊全功能，其有點在于集中優質資源，提高服務質量，集中享受服務和一站式服務，其缺點在于服務可及性較差，同時易形成“黑洞”效應，即上一級殘疾人服務中心將下一級殘疾人服務機構的“顧客”吸走，從而擠壓了 其服務組織的生存空間。B19針對上述情況，他認為應采用“小而?！薄吧鐓^化”和“管辦分離”的指導理念，對現有殘疾人總和服務設施進行合理改造，將殘疾人綜合服務中心的功能適當分散于社區之中，從而提高服務對象對資源的可獲得性。B20筆者看來，其將專業性不強、經常性、需求量大的項目分散在各個社區服務點，且強調各社區根據自身特點需要選擇服務內容、方式的做法增加了服務輸送體系“碎片化”程度。另一方面，相比原有的服務中心，現有的社區服務站只能提供有限的非專業化的服務，在服務質量上也存在問題。

綜上，我們可以看出，“碎片化”與“可及性”問題間的處理張力及其相互拉扯的抉擇過程，我們無法保證一項制度被設計出能夠完全避免“碎片化”與“可及性”問題的出現，只能在兩者間尋找合適的平衡點來使殘疾人服務輸送體系既能滿足更多殘疾人對于福利服務的需要，又能在各項服務間建立聯結，全方位多層次地為殘疾人提供一體化服務。

[注釋]

①中國殘疾人聯合會.加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設[J].求是，2010（14）.

②萬國威.我國殘疾人福利可及性的實證研究[J].人口學刊，2014（06）.

③（美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社會福利政策引論[M].沈黎譯.上海：華東理工大學出版社，2014.

④關信平.社會政策概論（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2009.

⑤劉華安.我國農村公共服務體系的例析與建構-從碎片化到整體性治理[J].廣東行政學院學報，2014（06）.

⑥關信平.論我國社會保障制度一體化建設的意義及相關政策[J].東岳論叢，2011（05）.

⑦趙曉芳.社會保障碎片化：危害、成因與彌合路徑[J].中共福建省黨校學報，2013（02）.

嚴國萍.當代中國碎片化社會福利體制的形成與突破[J].中國行政管理，2014（07）.

⑧同②.

⑨同①.

⑩鄭秉文.中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化”沖動探源[J].甘肅社會科學，2009（03）.

B11嚴國萍.當代中國碎片化社會福利體制的形成與突破[J].中國行政管理，2014（07）.

B12孔娜娜.社區公共服務碎片化的整體性治理[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014（09）.

B13（美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社會福利政策引論[M].沈黎譯.上海：華東理工大學出版社，2014.

B14同①.

B15石曉天.我國樞紐型社會組織的功能特征、建設現狀及發展趨勢-文獻綜述的視角[J].理論導刊，2015（05）.

B16彭善民.樞紐型社會組織建設與社會自主管理創新[J].江蘇行政學院學報，2012（01）.

B17同①.

B18 （美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社會福利政策引論[M].沈黎譯.上海：華東理工大學出版社，2014.

B19楊立雄.殘疾人服務設施利用率低的原因分析及對策建議[J].甘肅社會科學，2013（01）.

B20同①.

[參考文獻]

（一） 著作類

[1] （美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社會福利政策引論[M].沈黎譯.上海：華東理工大學出版社，2014.

[2] 關信平.社會政策概論（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2009.

（二） 論文類

[1]關信平.論我國社會保障制度一體化建設的意義及相關政策[J].東岳論叢，2011（05）.

[2] 孔娜娜.社區公共服務碎片化的整體性治理[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014（09）.

[3]劉華安.我國農村公共服務體系的例析與建構-從碎片化到整體性治理[J].廣東行政學院學報，2014（06）.

[4] 彭善民.樞紐型社會組織建設與社會自主管理創新[J].江蘇行政學院學報，2012（01）.

[5]石曉天.我國樞紐型社會組織的功能特征、建設現狀及發展趨勢-文獻綜述的視角[J].理論導刊，2015（05）.

[6]萬國威.我國殘疾人福利可及性的實證研究[J].人口學刊，2014（06）.

[7]嚴國萍.當代中國碎片化社會福利體制的形成與突破[J].中國行政管理，2014（07）.

[8]楊立雄.殘疾人服務設施利用率低的原因分析及對策建議[J].甘肅社會科學，2013（01）.

[9]鄭秉文.中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化”沖動探源[J].甘肅社會科學，2009（03）.

[10] 中國殘疾人聯合會.加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設[J].求是，2010（14）.

[11]趙曉芳.社會保障碎片化：危害、成因與彌合路徑[J].中共福建省黨校學報，2013（02）.

（作者單位： 中國青年政治學院，北京 100000）