養老體系建設需政策托底、市場放開、保險支撐

? 國家發展改革委社會發展司

伴隨著我國老齡化進程的加速，社會對養老服務的需求也急速增長。面對旺盛的需求，建立完善的養老服務體系是當務之急。地方在摸索建立各具特色的養老服務體系實踐中涌現出一批代表性地區，如上海市強力打造的“五位一體”養老服務體系、浙江省順勢推出的社會養老服務體系建設、廣西壯族自治區率先開展的養老服務業綜合改革試驗區創建工作，以及青海省西寧市巧妙勾畫的“1+7+N”養老服務體系等。

通過梳理發現，相關地區在建立各自特色的養老服務體系的同時，還顯示出清晰的共性特征，即建立完善的政策保障和管理機制、放寬準入激發養老服務市場活力、通過保險制度的跟進化解養老服務潛在風險等。通過這些舉措，不僅使養老服務供給得到了滿足，還使得養老機構轉型升級和提質增效效果明顯。

政策完善：為養老服務工作推進打牢基礎

縱觀這幾個地區案例可以發現，地方鼓勵發展養老服務的政策支持主要體現在養老服務發展大政方針、服務保障、資金支持等方面。

在上海，政府加強了養老服務的法制化、規范化、標準化建設，《社區居家養老服務規范》《老年照護等級評估要求》《養老機構設施與服務要求》等文件的發布，意味著上海市養老服務的地方標準出爐。與之相匹配的，是后續規范基本養老服務收費政策的出臺——《上海市養老機構服務收費管理暫行辦法》明確了保基本類養老機構實行政府定價，其他類養老機構實行政府指導價或市場定價。

在浙江，省、市、縣（區）三級密集出臺促進養老服務及產業發展的文件，形成了政府部署、部門落實、上下聯動、相互策應的政策體系和工作機制。浙江省政府出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》《關于發展民辦養老產業的若干意見》，省政府辦公廳出臺了養老護理人員教育培訓工作、醫養結合、特困人員救助供養等方面文件，在用地保障、資金扶持、融資政策、稅費優惠、投資者權益、老年社區和老年地產建設扶持、人才隊伍建設、醫養結合和特困老人救助保障等方面實現了突破，為破解養老服務業發展瓶頸問題提供了政策依據。

除了為養老服務發展制定方向性政策外，在養老服務保障方面，政策也沒有落下步子。在上海，為了加強養老護理員隊伍建設，2014年底，養老護理人員隊伍建設專項規劃出臺。2017年，上海出臺了《關于加快推進本市養老護理人員隊伍建設的實施意見》，在總量上提出到2020年養老服務機構中養老護理人員要新增4.5萬人；在專業性上提出養老護理人員全員的持證上崗率要達到95%以上，國家職業資格等級證書持證率要達到30%以上。在青海省西寧市，政府規定把養老護理員技能培訓納入教育培訓體系，在湟源牧校開設了養老護理專業，每年培訓200多名專業學生。定期組織社工人才、醫護專家到全市各類養老服務機構開展專業護理培訓，提高機構養老服務水平。

不僅如此，地方在加大養老服務業資金扶持力度方面也完善了相關政策。西寧市建立了高齡補貼及自然增長機制、60歲及以上困難老人和80歲及以上老人購買居家養老服務制度，補貼了60歲及以上老人意外傷害保險和信息服務，資助了民辦類養老機構床位補貼和老人護理補貼，公辦類養老服務設施的建設經費、運行經費，保障了養老服務能力的快速提升。上海市為提升老年人養老照護支付能力，2004年起，建立了社區居家養老服務補貼制度，為生活自理困難且經濟困難的老年人提供服務補貼。2013年起，上海試行居家醫療護理費用醫保支付的政策，在此基礎上積極推進長期護理保險制度試點。

此外，在廣西壯族自治區，為了營造良好的養老服務生態環境，當地重點開展了“1+1+15”配套行動，出臺試驗區建設指導意見和發展規劃，同時開展15項重點配套政策制定工作，確定了廣西養老服務業“一核四區”的發展空間布局。同時，自治區各組成部門在財政、金融、用地、醫療、稅費、保險、人才等方面進行改革創新，共制定出臺15個系列配套政策，為養老服務業發展創造了良好的生態環境。

放開市場：豐富的服務產品滿足多元化供給需求

有了完善的養老服務配套政策支持，上述省區市放寬市場準入，各地涌現出多元服務主體，提供豐富多樣的養老服務模式，從而擴大了養老服務設施規模，滿足了更多家庭的養老服務需求。尤其是在西部城市，提供豐富的養老服務效果顯著。

例如在西寧市，地方積極探索“三化”建設，即養老服務社會化、智能化和規模化，全面激活養老服務業。值得一提的是，為推進養老服務社會化，西寧市針對日間照料中心活力不足、能力不專的問題，市政府以公開招標的方式，將從前由社區直接管理變為引入社會專業團隊管理，轉讓經營權、保留所有權，全市建成運營的95個日間照料中心里已有64個實現公建民營。投資950萬元的湟源縣福利中心也于2014年委托社會組織高原紅頤養院經營管理。西寧市還積極鼓勵社會組織打造各具特色的居家和社區養老服務品牌，例如光彩集團采取“平臺+站點+自營”的模式，利用信息平臺，以日間照料中心為站點，為轄區老人提供服務等。

另外，為了擴大養老服務規模，西寧市在加大市區兩級公辦養老機構建設的同時，大力扶持民辦養老機構發展，先后引進青海頤錦園健康養老城、久美藏藥醫養院、海湖新區老年公寓等7個建設項目，引資額達到12.4億元。積極整合社會和社區（村）的各類服務資源，著力構建居家養老服務網絡，在100%的市區、87%的鄉鎮和63%的農村建設了為老服務中心，開展了居家養老服務，居家養老的覆蓋面和收益人群逐步擴大。加快農村養老服務設施改造升級，投資5900萬元在200個村建設農村老年之家。通過不斷努力，西寧市養老服務體系逐步完善，具有當地特色的“1+7+N”三級養老服務體系（1個市級養老服務指導中心+7個區縣級養老示范基地和福利中心+N個日間照料中心和農村老年之家）初步建立。

與西寧相似，廣西壯族自治區也為養老服務營造了更為寬松的發展環境。廣西在試驗區建設中堅持“兩條腿走路”，統籌推進養老服務事業和產業協調發展，在不斷完善社會養老服務體系建設、強化民政養老服務“托底”保障作用的基礎上，大力發展特色養老產業，推動養老服務多業態融合發展。全面放開養老市場，加大政策扶持力度。出臺民辦養老機構補貼政策，提高建設補貼額度（從原來的3000元/床提高到5000元/床），增加運營補貼內容，并將補貼對象擴大到所有營利和非營利民辦養老機構，極大調動了社會資本進入養老市場的積極性。

依托廣西豐富的自然生態資源優勢，廣西養老服務業發展構建“一核四區”格局，即打造建設南寧養老服務業綜合改革核心區、桂西養生養老長壽產業示范區、桂北休閑旅游養生養老產業示范區、北部灣國際濱海健康養老產業示范區、西江生態養老產業帶示范區。同時，在重點地區著力推進集聚發展，形成以點帶面，整體發展態勢。南寧、桂林、河池等8個地區依托各自生態資源和區位優勢，率先規劃建設健康養老產業集聚區，積極推進養老服務業與旅游、民族醫藥、房地產、現代農業、文化體育等融合發展，逐步形成特色養老產業新業態。

保險"撐腰"：分擔養老機構運行風險

豐富完善的養老服務保障離不開保險的托底支撐。例如上海、浙江等地，政府一方面大力支持各種社會力量提供養老服務，另一方面也加強了風險防范機制的建設。

在上海，政府加大養老設施建設補助力度的同時，針對非營利性養老機構的實際需求出臺“以獎代補”的扶持政策，分為內設醫療機構獎、招用持證人員獎、品牌連鎖經營獎，促進了養老機構管理和服務水平的提高。建立和推進養老機構風險防范機制。2008年上海在全國率先開始實施“養老機構意外責任險”，2010年發展成為“上海市養老機構綜合責任險”，由市、區與養老機構三方共同承擔保費。

在浙江省，政府按照“市場化+”的理念，整合養老機構綜合責任保險和社區居家養老服務綜合保險，建立不同層次的養老服務風險化解體系。浙江省民政廳會同省財政廳、省老齡辦、省殘聯發布了《關于全面推行養老服務機構綜合保險工作的通知》，將原有的養老機構綜合責任保險和社區居家養老服務綜合保險整合在一起，以養老機構、城鄉社區居家養老服務照料中心（站）、養老服務提供機構、殘疾人托養、庇護機構為參保對象，通過全省統一公開招標，競爭擇優確定3家保險公司為養老服務機構綜合保險承保主體，由各設區市在中標保險公司中選擇1家承保主體開展保險工作。在保險期間或保險合同載明的追溯期內，養老服務機構在保險單中列明的區域范圍內依法從事養老服務活動時發生約定情形導致服務對象人身損害的，由受害人或其家屬在保險期間向養老服務機構提出損害賠償請求，依法應由養老服務機構承擔的經濟賠償責任，由保險公司按照保險合同的約定負責賠償，并把服務對象因保險責任導致住院的住院津貼列入賠付范圍。

浙江省各級政府加大保險支持力度，對非營利性養老服務機構省級財政和市（縣）級財政均補助平均保費的三分之一，對營利性養老服務機構減半補助，其余部分保費由養老服務機構自負。值得一提的是，浙江省在寧波市被列為全國15個長期護理保險制度試點城市的基礎上，把探索長期護理保險制度也納入杭州市和嘉善縣養老服務綜合改革試點任務。目前，杭州市桐廬縣、嘉興市嘉善縣均出臺了長期護理保險政策。