大安鄉水利扶貧工作思考

(1.國家林業局昆明勘察設計院，云南 昆明 650216； 2.云南農業大學水利學院，云南 昆明 650201)

大安鄉位于國家滇西邊境片區的麗江市永勝縣，其國土面積240.7km2，轄有8個村委員會，總人口15529(農村人口14955)，城鎮化率較低。境內有彝、納西、藏、白、苗、壯、普米、傈僳、漢九種民族，是一個典型的少數民族山區鄉，大安鄉是滇西北茶馬古道上的一個重要驛站，境內有大、中箐23條，金沙江流經鄉境20km，主要河流有響水河、寶坪河、大安箐、光美大箐、梓里紅櫟樹箐、永安大箐等。但可開發利用量少，工程性缺水嚴重。永勝縣大安彝族納西族鄉的貧困地區農業人口占比大，以農業生產為主，分布于金沙江畔的半山腰或山頂，由于沿江階地極少，高山峽谷多，耕地“小、散、陡、 碎”， 25°以上的陡坡耕地占比大，人均耕地面積少，遠低于全國、全省平均水平。農村生產生活條件極其惡劣，連片貧困自然村和人口眾多。

1 經濟發展及主要問題

隨著國家對少數民族地區的政策扶持，大安鄉經濟穩中有升，產業效益持續提升，城鄉建設步伐加快，人民生活不斷改善，科技、文化等事業穩步發展。近三年來，大安鄉爭取各級投資8231萬元，完成107.3km鄉村公路的建設及5436.12萬元的水利基礎設施建設，包括：小(2)型水庫的除險加固，小壩塘維修，人飲管道，灌溉渠道等農村亟需解決的工程。道路工程加強了行政區內人民之間相互溝通，水利設施建設在一定程度上改善了當地的農業生產條件，促進了農作物豐收豐產；但少數民族地區的貧困仍然存在，扶貧是長期而重大的歷史任務。

大安鄉的貧困現象屬于有多種表現的復雜社會問題，因此扶貧的目標和方式也是多樣的。國外組織提出：在發展中國家，農村人口飲用水不安全占比達50%以上，農業灌溉保證率低，干旱導致的糧食短缺等水利貧困問題嚴重，謂為“水貧困”。大安鄉生活在山區和半山區的農村居民，農作物基本望天收，面臨著工程性缺水的難題。“望天水”促使農業生產產量降低，農業生產成本和農民生活成本提高，生活水平直線下降。水資源以及貧困人口對水資源的反應極其脆弱。雨水充足的年景，農業生產狀況較好；干旱的時候，則形勢由富轉貧。農民為增加收成，不得不增加灌溉，擴大耕地面積，毀林開荒，加劇了水土流失。目前，永勝縣大安鄉有病害地災點52處，其中滑坡42處，泥石流10處,“貧困—生態破壞—再貧困—再破壞”惡性循環造成的地質災害對當地居民的生產生活構成了嚴重的威脅。因此，合理開發利用水資源，在扶貧工作中具有重大意義。

2 扶貧開發中的水利措施

為加快大安鄉少數民族貧困地區的脫貧致富奔小康，要根據水資源的供需平衡分析，以需求管理為主，謀劃落實好水利扶貧開發建設。

2.1 多方位規劃水利基礎設施，加強水利基礎設施和產業體系建設

大安鄉水利工程基礎設施規劃，以民生水利項目和優勢資源合理開發為突破口，構建水利工程保障體系。以貧困者利益優先考慮和照顧，以及可持續發展的原則為基礎，多方位規劃水利工程。繼續做好農村飲水安全鞏固提升，解決農業生產迫切需要的農業灌溉設施建設。適當規劃提水工程,解決當地工程性缺水的難題。規劃重點鄉村的防洪安全，提高防洪標準、加強山洪地質災害監測預警能力，健全防洪非工程措施，加強防洪體系建設，提升防災減災能力。規劃以特色農業水利設施為主，以水利風景區旅游為輔助的水利產業體系。依托規劃的骨干水資源綜合利用工程，培育具有當地特點的特色農業和特色養殖業供水設施產業,推進水利風景區商業旅游基礎設施建設，爭取早日發揮效益，為少數民族貧困地區脫貧致富奔小康提供造血機能。

為加強水利保障基礎設施建設，永勝大安鄉從蓄、提、輸水、人飲多方位規劃建設的水利工程如下：

a.水源工程規劃。大安鄉愛心水窖工程規劃1910件，規劃整修加固小塘壩20件。

b.提水工程規劃。金沙江畔新建看牛坪提水泵站，其揚程為105m。

c.輸水工程規劃。?新建渠道：規劃新建4.2km渠道將全鄉主要取水點的壩塘聯通，實現庫塘聯合調度。?渠道襯砌，全鄉水渠基本為土渠，均急需要三面光硬化40km。

d.人飲工程規劃。急需新建飲水輸水管道長度13km。經調查大安鄉農村飲水均為地表水，8000人飲水安全得不到保障，其中5000人水源保證率不達標，1000人飲水水量不達標，2000人用水方便程度不達標。農村飲用水水源中，水質情況不容樂觀，部分村水質鐵、錳、大腸桿菌超標，水源污染嚴重。規劃至2020年末，實現農村安全飲水達到100%。

2.2 基于水資源需求，開發建設水利工程

少數民族貧困地區對水資源的需求遠大于供給，因此需要對最基本的需求進行合理規劃。用有限的資源滿足需求，則要在對水資源整體評估和規劃的基礎上，立足于需求，探索適合中國國情的科學的水資源需求管理模式。要達到有利于改善少數民族貧困地區人口生活水平的目的，則需要探索先進的管理策略和方法，促進水資源的公平、高效利用。

滿足水利基本需求能夠消除發展短板和解決水利薄弱環節，大安鄉迫切需要解決農村飲水安全保障和小型農田水利設施。水資源需求管理首要的關鍵在于貧困者利益優先，因為缺水時，富者有能力采取措施來滿足自身的需求。其次，公平地分配水來滿足最基本的生活需求，如：生活用水、維持生計的灌溉用水等。

2.3 合理征收水費,實現水資源商品化

發揮市場在資源配置中的作用，將水資源轉化為水商品，依托水商品市場培育構建水利產業體系，通過合理征收水費以維持日常管護、維修養護等工作。

a.完善量水設施，實施用水計量。量水設施用來測定各用水單位的用水量，是水價改革中的關鍵因素，只有計量正確，才能按計量收費。目前，大安鄉水利計量設施粗放，灌溉用水大多采用按畝收費，水資源價值過低，水資源不可避免地浪費。因此，應將相應完善工程的水量計量設施，嚴格實行用水總量控制和灌溉用水定額制度，來逐步實現用水按方計量和收費。

b.實施水價改革，制定合理水價，水價體制應隨市場經濟推進。水的商品化離不開市場供求關系的價值規律，建立合理的農業水費征收機制，是水利扶貧的必備要素。及時開展成本水價測算、聽證、批準執行等水價改革工作，3年內水價由大安鄉現行的10～20元/畝逐步提高至成本水價0.15元/m3。加強水費計收，初步擬定：收取的水費40%用于管理人員報酬，50%用于維修養護，10%用于協會運行。

c.宣傳節水知識，試行節水獎勵機制。培訓水利基礎設施的項目區的用水戶，宣傳節水技術，讓農民充分了解節水技術，形成自覺節水、自覺管水的良好風氣。同時制定獎懲政策，在定額供水的基礎上，對節約用水戶進行優惠、獎勵，超額加價，通過獎懲調動節水積極性，最終促進節水灌溉技術在少數民族地區范穩步健康地推廣應用。

2.4 建立健全參與式水利工程體制機制，確保工程長效運行

水資源利用應以人為本，讓用水戶都能平等參與，對水資源的分配具有知情權、參與權、決策權和監督權，最終構建以用水戶為主導，以用水戶協會為核心的參與式水資源管理模式。在實施水利工程扶貧的同時，建立一種能夠讓貧困人口高度參與的管理機制，通過水資源的高效利用，實現水利扶貧的可持續發展。

大安鄉探索建立用水戶協會，讓用水戶管理協會成為本工程的管理機構，實行協會負總責，按照“一事一議”召開用水戶協會代表大會，建立章程、財務制度、運行管理制度、水價標準等。根據管理范圍大小，每個用水戶協會聘請2～3名管理人員負責工程的日常管護、維修養護、水費收取等工作。建立健全與工程有關的管理制度和準則，讓運行管理“有法可依、有章可循”。

3 水利扶貧開發成效

2014年以來，經過幾年水利工程建設，大安鄉的水利扶貧工作取得了可喜的成績；2014年以前，由于水利設施等條件制約，大安鄉魔芋、冬早蔬菜等農產品在收獲時，產量無法得到保障,貧困人口的經濟收入甚至生存得不到保障。近幾年，隨著水利基礎設施的規劃，上百個水窖、塘壩等水源工程已經建成；缺水的光美、梓里兩個村委會的當地貧困戶種上了烤煙，發展芭蕉等經濟林果種植。海拔在3000m以上的村小組也種上了魔芋和藥材，并在村委會實現了魔芋產業規模化發展。

水利基礎設施的建成，廣大貧困地區的群眾徹底告別了天旱缺水、下雨成災的日子；農業產業化進程明顯加快，基本構建了貧困地區優勢特色產業發展框架，形成了以泡核桃、中藥材、馬鈴薯、魔芋、芭蕉、畜牧、蔬菜、林果等為主的一大批高效特色、市場前景好、發展潛力大、帶動千家萬戶致富的特色產業；加快了大安鄉的脫貧步伐，促進民族團結、社會經濟和諧發展的堅實步伐。

隨著水利基礎設施建設步伐和特色產業的發展的不斷加快，大安鄉農業產業結構不斷調優，農業生產總值大幅增長。2014年，全鄉農業生產總值達6504萬元，農村經濟總收入8972萬元，地方財政一般預算收入1110.23萬元，農民人均純收入5387元;2015年全鄉農業生產總值8384萬元，農村經濟總收入9557萬元，農村人均純收入6165元，農民人均有糧348公斤；2016年，大安鄉完成農業總產值10260萬元，農村經濟總收入達11850萬元，農民人均收入達7498元。三年來，全鄉有911戶3838人建檔立卡貧困人口逐步實現了脫貧致富，按照“脫貧不脫鉤”的原則，他們繼續享受著各項幫扶措施，并且都根據自身的實際情況發展著不同的產業，能夠從長遠上防止返貧現象的發生。

4 大安鄉水利扶貧經驗總結

水原因的致貧問題是制約少數民族貧困地區科學、和諧、跨越發展的重要瓶頸。目前，大安鄉的水利扶貧開發工作的實施，使貧困地區經濟得到大發展，基礎產業得到大提升、基礎設施得到大加強，群眾得到大實惠，自我發展能力和后勁得到大增強。廣大貧困地區的群眾徹底告別了人背馬馱、天旱缺水、下雨成災的日子。水利作為扶貧開發的主體，在促進民族團結、社會經濟和諧發展的過程中起到了重要作用。

大安鄉脫貧攻堅顯著成效，為更多的少數民族地區的脫貧提供了經驗。以下水利扶貧開發措施可供參考：

4.1 加強水利人才隊伍培訓和水利技術對口扶貧

許多少數民族貧困地區水電資源豐富，同時，小型水利基礎設施規劃建設亟待解決。但當地水利人才和技術力量匱乏，當地政府應通過人才引進以及進行水利專業技術培訓，引進和培養水利技術管理人員；同時，省市水利技術部門建立制度對口幫扶，幫助少數民族貧困地區開展水利工程規劃設計和建設管理等工作，培養當地水利專業人才，為水利產業可持續發展創造條件。

4.2 規范扶貧資金中水利工程建設程序，加強技術監管

缺水是少數民族地區貧困的主因；扶貧資金主要用于解決水利薄弱環節的工程，而其具體的使用和管理單位均在鄉鎮。鄉鎮水利專業技術薄弱，管理人員少，加之扶貧資金使用周期短，水利工程建設工期短，導致水利工程建設從開工至竣工，均不符合建設程序。施工過程中，在缺乏專業的技術監督管理人員的前提下，為趕工期，工程質量往往得不到保障，部分地區還出現建了又拆的怪現象。水利扶貧工程往往配套資金少，不能正常出資邀請技術支援單位以及征占用土地，導致工程不能達到如預期效果施工，建設效果差強人意。

4.3 優化水利投資渠道，多方位支持貧困地區水利發展

貧困地區水利建設欠賬太多，規模偏小，資金不足。資金來源僅靠中央補助難以完成工程的建設，而地方財力自給率不足15%。建議優化少數民族貧困地區的投融資政策，開辟少數民族貧困地區水利基礎設施建設項目專項資金渠道，對于水利基本生活需求應予以足額支持；對于涉及農村飲水安全、山洪災害防治等公益性基本生活需求的工程項目應優先考慮，提早安排實施。對于非公益性項目的水電、水利風景區旅游等，因其收益性質，應積極鼓勵社會資本以PPP等模式參與水利產業設施建設。

4.4 完善水權分配，建立合理水價機制

實行最嚴格水資源管理制度，嚴格按照用水總量控制和定額管理。建立水權制度，建立促進用水效率提高的水權交換和轉讓市場，重新配置水資源，讓滿足生活基本需要的用水權及傳統水權能有償轉讓和交換。核準農業灌區的用水定額，實行同城鎮用水相同的累進水價制，對超標準的用水收取高價水資源費;介于生計和標準用水的水權，實施部門和地方交叉補貼;對維持生計水平的用水量實行定向補貼的免費制度。

4.5 大力發展農業節水措施

農業節水的關鍵在于提高用水的效率。在少數民族貧困地區大力推廣節水行動和措施，優化作物種植結構，培育節水高產品種，推廣有機肥節水技術及化學調控技術，推進節水灌溉制度建設，發展高效農業，促進節水技術創新，最終實現水利扶貧的目標。

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