生態補償法律制度的幾個理論問題

史由甲，劉曉莉

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

生態補償是當下生態保護的重要手段，其概念及理論涉及諸多學科領域，包括經濟學、社會學、生態學、法學等。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，為自然資源與環境服務定價，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。本文擬從法學理論的角度，結合相關的國內外理論,探討生態補償這一概念的定位與相關要素，希冀推進這一制度的建立和發展。

一、生態補償的定位

(一)我國生態補償制度形成的時代背景

我國地域幅員遼闊，自然資源十分豐富，資源存儲量和類型多樣性均居于世界前列。但是,近年來在過于強調經濟發展而導致人為性過度開發的背景下，我國的生態系統遭到了嚴重破壞，主要表現為自然資源的供需與平衡方面的嚴重矛盾與沖突，導致我國成為世界上生態脆弱區分布面積最大、脆弱生態類型最多、生態脆弱性表現最明顯的國家之一。隨著我國社會的不斷發展，自然資源的供需問題與人民的生活環境問題已經成為經濟和社會發展的主要瓶頸，甚至嚴重影響了個別地區民眾的生存與發展。為了化解日益尖銳的經濟發展與生態保護矛盾，我國積極著手尋找解決措施，逐步引入了“生態補償”這一生態保護手段，并將其初步付諸實踐。

生態補償機制的建立和發展，是對人類環境權與生存權、發展權之間沖突的協調，目的是最終實現人與自然和諧相處。[1]我國自2010年5月起開始進行《生態補償條例》草案的起草工作，并嘗試在諸多領域進行初步的生態補償實踐，在濕地、礦產資源和森林等領域已經取得了一定的成就，凸顯出生態補償制度在我國的可行性。目前，我國生態補償制度仍有明顯的缺陷，如對該制度缺乏統一的定位和明確的概念，而概念對制度的進一步建立、實施和完善是至關重要的。關于這一制度的概念，可以參考的較為權威的定義有環保部《關于開展生態補償試點工作的指導意見》中提及的“生態補償機制”的定義，即“以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間的利益關系的環境經濟政策”。從這一規定中可以看出，迄今為止，國家層面對生態補償這一制度的屬性認知是“政策”，如此定位存在明顯缺陷：其一是政策不同于法律，不具有法律的普適性、持續性和強制性；其二是現有的生態補償立法十分零散，并未統一，缺乏系統而明確的體系化法律制度，在實際應用中易發生沖突，影響其權威性和可實施性。故此，明確法學意義上的生態補償法律制度的定位和概念，調整生態補償法律關系中各方的關系，做到有法可依，具有十分重要的意義。

(二)生態補償與生態系統服務付費比較

我國立法(廣義立法層面)中的生態補償(eco-compensation)是基于我國國情與生態補償實踐并結合國外相關理論而形成的產物，旨在平衡相關者的利益關系，對生態系統予以保護，從而實現生態安全和生態公平。我國生態補償實踐的主要手段包括政策手段和經濟手段，其中經濟手段最為常用。此處的經濟手段主要是指政府間的財政轉移支付，即主要依靠政府的財政支出進行利益平衡，必要時輔以政治手段，通過國家強制力實現生態補償。

與此相對應的是國外的生態系統服務付費制度。生態系統服務付費(PES)是國際上的主流概念，此制度起源于20世紀70年代，已經逐漸被許多國家認可并付諸實踐。有學者總結出生態系統服務付費機制的三種模式，即私人支付制度體系、公眾支付制度體系以及交易制度體系。[2]此付費機制的顯著特點是其實施主要依靠市場調節和當事人的意愿，政府則承擔監管職能，是一定意義上的“守夜人”。例如1995年荷蘭實施的綠色投資基金及其免稅制度。在此制度中，國家實施免稅政策，通過財政激勵手段對投資綠色項目的私人主體實行讓利，從而保留較多的盈利給投資者；綠色投資基金必須投向特定的綠色項目，其具體實施內容則由投資者與相關利益人協商決定；政府處于監管的地位，負責監督開發者對生態環境的保護，并且能夠征收相應的稅收，從而在保護環境的前提下實現多方共同受益。[3]

我國的生態補償制度與國際上的生態系統服務付費制度在付費機制方面有差異，主要是因為我國實行的是自然資源國家所有制，即全民所有制。國家和集體是提供生態系統服務的自然資源所有者，代表國家和集體的各級人民政府有權行使自然資源管理權和收益權；同時，國家和集體也為生態系統服務的受益者即人民服務。因此，在我國，人民作為主體可以無償成為生態系統的受益者。但需要補充的是，個人和企業也可以因其行為對生態環境造成的不良后果而成為生態補償的支付者。

(三)生態補償中的思維困境

反思我國現有的生態補償實踐，會發現我國的生態補償存在一個悖論：國家和集體是自然資源的所有者，有權對自然資源進行管理并向利用自然資源和生態環境的主體收取相應的費用；人民作為生態資源的使用者和受益者，也有義務保護生態資源和生態環境。而在現實情況中，卻往往是由政府代表國家對各類受償主體進行補償。物權所有者向用益物權人進行補償以避免自身物權受到損害，這明顯不符合民法中物權法的理論。

對這個問題，可以從我國國體、生態補償目的及激勵制度三個方面進行解釋。

首先，國家作為公權力的代表，有權對開發、利用自然資源和生態系統的行為進行管理和規范。其利用和開發行為明顯超出必要限度而構成違法違規行為的，國家可以對其進行制裁,以協調各方利益,保護生態環境。但我國是社會主義國家，不能禁止公民利用生態環境滿足自身的需要。改變這種經歷長期發展而形成的利用生態環境的行為，會對當地民眾的生活和生產方式造成不可預測的后果，甚至會嚴重影響其生存方式。國家應當對民眾因生態保護的需要而利益受損的后果進行補償，也應對民眾保護生態系統這種利于集體的行為進行補償。

其次，生態補償這一制度的根本目的在于維護生態安全和生態公平，這決定了其受益主體并不是某一集體或者地區，而是屬于我國全體人民的。因此，國家對各類受償主體進行補償符合生態補償這一制度的基本精神和原則。

最后，生態補償作為生態保護的重要手段，是生態補償制度公平性的體現。“生態補償被廣泛理解為是一種資源環境保護的經濟性手段，將生態補償機制看成調動生態保護和建設積極性，促進環境保護的利益驅動機制、激勵機制和協調機制。”[4]

二、生態補償法律制度相關要素的理性分析

關于生態補償制度的概念問題，我國學界存在許多觀點。有學者認為，生態補償是指在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態保護受益者或生態損害加害者通過向生態保護者或因生態損害而受損者支付金錢、物質或提供其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為。[5]也有學者認為，生態補償是指以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主,調節相關者利益關系的制度安排。[6]

上述觀點從不同的角度對生態補償概念進行闡述，從相對應的學科視角對生態補償制度的內容和性質進行定義。然而，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”建設法治國家，要求用法律調整社會關系，在生態補償受到普遍青睞、日益被廣泛適用的今天，把生態補償納入法律的調整范圍內是十分必要的。因此，明確法學領域上的生態補償制度的概念，逐步建立統一的生態補償法律制度，用法律調整生態補償實踐中相關者的利益，明確相關主體的權利、義務和責任，為生態補償實踐提供法律依據，這是現實需要，也是大勢所趨。

基于此，我們認為法學意義上的生態補償制度是指在生態補償過程中，由國家意志的集中表現——法律——對當事者(包括補償主體和受償主體)的利益和關系進行調節，并明確其權利義務以及責任的制度。在生態補償制度的運行過程中，明確生態補償的主體、客體及補償標準是十分重要的，而生態補償的主體作為其運行過程中較為活躍的因素，更是應當被著重分析研究的。

(一)生態補償的主體及其劃分依據

在我國，法律部門之間的主要劃分依據是調整對象。為了明確各部門法中法律關系的主體，一般的法律都會有對標準人的預設。“由于法律制度的抽象性、概括性要求，在規定相關權利與義務時，立法者需要確立一種抽象的‘標準人’作為法律主體的基本定位。”[7]故此，應首先明確生態補償法律關系中的主體。

生態補償法律關系的主體，即生態補償法律關系中具有民事行為能力的主體，包括自然人和法人，主要是指生態補償實踐活動中的補償主體和受償主體。本文劃分主體的依據是生態補償法律關系中的權利與義務關系，即主體因法律規定或者現實因素而享有的權利和承擔的義務。根據中共十六屆五中全會通過的“十一五”發展規劃中提到的“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制”的規劃，可以把生態補償法律關系的主體劃分為義務的承擔者(即補償主體)和權利的享有者(即受償主體)。

生態補償實踐中的補償主體和受償主體，可以按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”這一原則來確定。補償主體即義務的承擔者，是指在生態補償實踐中因自身行為而承擔義務的自然人、法人(包括各級人民政府)和其他組織。此處的“行為”可以是行為人開發利用環境和自然資源而損害了生態系統，也可以是從環境和自然資源中獲取了額外的利益。主體有以上行為時，就有義務以某種形式回饋生態系統中的其他利益受損者，抑或以恢復原狀或者經濟補償等手段對因生態環境損害而利益受損的主體進行補償。

受償主體包括兩種情形：第一，行為人是在生態環境、自然資源開發利用和環境污染治理中，因生態環境質量下降或者為避免生態環境質量下降，不得不做出某些犧牲行為而直接利益受損的主體。行為人因其他主體的開發和利用自然資源、自然環境而導致環境質量下降的行為，致使自身的利益受到直接的損害，或者積極響應國家保護環境的號召并改變自身利用生態資源的方式而受到了損失，國家應給予補償；第二，行為人主動實施某些保護自然環境和自然資源的行為，有作為地創造了額外的生態系統服務功能和價值，國家和集體作為自然資源的所有權人應對此類行為進行補償，包括但不限于政策支持、金錢補償等。

本文所述的生態補償法律關系中的主體，是依據法理學中的權利義務學說劃分的。我國建設法治國家，需要依靠法律規范調整社會關系，明確利益相關者的權利、義務以及責任，平衡利益沖突，實現生態補償的目的。

在理論界，對生態補償主體的劃分還存在其他依據。例如有學者將生態補償法律關系主體劃分為生態保護利益的“施益者”“受益者”和“破壞者”。[8]此種劃分依據是具有民事行為能力的自然人和法人從生態環境與自然資源的得益或者損益的結果。我們對此不能十分認同，理由在于：將生態補償納入法律調整的范圍是無可爭議的，然而在法律關系中能夠合理詮釋行為人的權利和義務的，是權利義務學說，根據是其中包含了國家意志對此種所調整的社會關系的保護。“利益說”可以清晰、明了地解釋在生態補償實踐中行為人因自身行為而所享有的能夠給自身帶來好處的積極因素，卻無法體現國家意志在生態補償法律關系中的調整作用。國家作為自然資源的所有者，在生態補償實踐活動中發揮著總領全局、協調利益的作用。在生態補償實踐中，國家及其政府往往作為提供社會基礎設施和公共基礎服務的主體，需要對生態補償實踐的利益相關者提供不可替代的補償方式，如政策支持。由此，“利益說”中國家意志的重要性未能得到完全體現，生態補償主體的劃分應當采用權利義務學說。

(二)生態補償的客體

人類是自然生態系統中最活躍的因素，人類對生態系統和自然資源的利用行為對生態系統有著深刻的影響。從工業革命起，隨著人類生產方式的改變和生產活動的擴大，人類的需求與生態系統和自然資源的供給之間的矛盾愈發尖銳，顯現出不可調和之勢。資源枯竭、環境污染等環境現象頻發，嚴重地影響了人類本身的生活和發展，是人類不可逃避、必須面對的問題。環境的惡化對生態系統本身造成了惡劣影響，也會對那些以此為生存基礎的生命體造成影響。人類是生態系統中的一分子，對自然資源和生態環境的依賴是必然的，并且這種依賴會隨著人類社會自身的發展顯得愈發重要。這也意味著人類也是生態系統中最為脆弱的一環，生態系統任何輕微的改變都會對人類的生存造成影響。自20世紀以來頻繁發生的環境污染事件，如切爾諾貝利核電站的泄露導致核電站附近區域至今仍為危險區，而那里的生態系統依然存在，也從側面說明了人類本身對生態環境依賴的脆弱性。

綜合分析國內外的生態補償實踐活動，可以看出，在實踐活動中補償的保護對象是生態系統，而這一目的是通過人類改變自身的行為實現的。生態補償的實踐往往通過禁止、限制或者鼓勵人們利用自然資源和生態環境的行為，實現保護生態環境的目的，如植樹造林工程、禁牧令等。正是因為人類的活動對生態系統的影響力巨大，我們才需要逐漸轉變思想，改變利用自然資源和生態環境的方式，實現人的需求與生態系統供給之間矛盾的協調，實現“既要金山銀山，也要青山綠水，”這也是生態補償的根本目的所在。

(三)生態補償的補償標準

從其運行過程來看，草原生態補償主要是一種利用經濟手段調節草原相關利益關系的制度安排。因此，與經濟原理密切相關的補償標準問題便成為草原生態補償的核心問題。[9]其實，無論是在草原這一具體領域，還是在適用整個生態補償的廣泛領域，補償標準都是一個必須慎重考慮的問題。它關系到生態補償這一制度的合理性，是保證生態安全和生態公平實現的關鍵要素。

生態補償標準的設立，應該遵循馬克思主義哲學中具體問題具體分析這一基本原則，根據生態補償適用的領域、主體、資源利用方式以及經濟發展水平等種種因素而確定，其理想化設計應當是：在能夠引入競爭機制的生態資源領域，如污染物排放領域，在政府的指引下依據市場對資源的供求情況，由生態補償的主體之間通過協商的方式達成一致，從而在政府的監管下進行生態補償實踐；對市場無法反映資源價格或者不能實行市場定價的領域，如草原、大氣等領域，則應當由政府實行強有力的價格監管調控，利用公權力保障生態補償的落實。

三、明確生態補償相關要素的重要意義

明晰生態補償的定位與補償的主體、客體與補償標準等相關要素，是推動生態補償實踐發展的重要前提和必要條件。

(一)明確生態補償的主體是推動生態補償實踐發展的現實需要

通過法律關系中的權利義務學說，劃分生態補償主體的范圍；同時利用法律法規調整相關主體間的關系，依靠政府的主導地位，引導和指引社會、企業和個人等主體積極參與，激發多元主體的積極性和主動性，繼而引領多元主體通過市場機制進行生態補償實踐，促使我國生態補償制度可持續發展。

(二)生態補償客體的明晰是我國建設生態文明的時代要求

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視并大力推進生態文明建設，“綠水青山就是金山銀山”“像對待生命一樣對待生態環境”等生態文明理念已經成為全黨、全社會、全體人民的共識。明確生態補償的客體，有助于推進我國生態文明建設的步伐，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。

(三)生態補償標準的設立是生態補償能否落實的關鍵要素

補償是一種利用經濟手段調節相關利益者的制度安排，而涉及資源再分配的補償標準便成為衡量生態補償是否合理的關鍵。目前，我國生態補償實踐中補償標準的設立以政府定價為主，這種“一刀切”式的做法對某一具體地區而言可能是有失公平的。因此，生態補償制度應當引入市場化平臺，通過市場機制對生態要素(如草原、森林、水域等)的生態價值進行評估和預測，政府只需要執行監督和保障職能就可以實現補償標準的具額化。此時，政府的職能和結構得到精簡，而受償主體通過與補償主體雙方之間的平等協商得到了相應的補償，由此推進生態補償實踐的進程。

四、結語

黨的十九大鮮明地指出建立市場化、多元化生態補償機制，要求以法律調整生態補償關系，規范生態補償運行過程中占據主導地位的各級人民政府的權力介入范圍，明確生態補償實踐中補償主體和受償主體的權利和義務，以明晰和界定生態資源的產權為基礎，在立法形式方面根據生態補償實踐建立起一個體系化法律制度，從憲法、法律到法規、規章，全面保障我國生態補償制度的運行，這必將從整體上推動我國生態補償實踐活動的進步與發展。