“三社聯動”驅動城鄉治理創新
——“江蘇模式”的探索與實踐

儲東巍 秦 銳

（江蘇省民政廳，江蘇南京210009）

近年來，隨著我國政治、經濟、文化、社會、生態等各領域改革的不斷推進，國家與社會關系的整體結構也隨之發生了根本性的轉變，我國城市基層社會管理體制也逐漸從單位制、街居制走向了社區制。早在2000年，民政部就發布了《關于在全國推進城市社區建設的意見》，社區承載的社會管理與社會服務功能日益增多、規模愈發擴大。國家“十三五”規劃提出完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。在新形勢下如何順應時代需求，加強和創新社會治理，對社區治理中多方資源進行有效整合，使社區治理中的各方主體行動得到有力協調，從而破解長期以來行政力量主導社區治理的困局，成為當前社區治理模式創新亟待解決的重大問題。在此背景下，為進一步探索完善我國社區建設和治理，“三社聯動”的社區治理理念應運而生，并成為我國國家治理體系下基層創新社會治理、推進社會治理體系和治理能力現代化的重要方式和路徑[1]。

“三社”的主體是社區、社會組織和社會工作者。“三社聯動”是以政府購買服務為牽引，以社區為平臺，以社會組織（民辦社工機構）為載體，以社工為骨干，以滿足居民需求為導向，通過社會組織引入外部資源和社會力量，通過社工提供專業化、針對性服務，把矛盾化解在社區、把多元服務供給實現在社區的一種新型社會治理模式、社會服務供給方式和全新的社會動員機制[2]。“三社聯動”機制并不是“三社”簡單的聯合互動，其實質是政府與社會組織深入互動合作，在政府監管和保障下，社區居民通過社會組織充分參與基層治理，社會工作專業隊伍根據居民需求提供全方位、個性化、專業化的服務，構建社區管理新形式，從根本上使各種社會矛盾和沖突在基層得到有效預防和解決。“三社聯動”究竟怎么“聯”、如何“動”？在加強城鄉社區治理中如何更好地發揮作用？江蘇多個地區都在積極探索社區社會組織參與社區管理服務、社工引領社區社會組織發展、社工融入社區崗位發揮專業化優勢的新途徑、新方式，努力構建資源共享、優勢互補、相互促進、有機聯動的“江蘇模式”。

一、“江蘇模式”的探索

“三社聯動”在新時期群眾公共服務需求及表達途徑上呈現出多元化趨勢，在社會治理困境加劇的背景下日益發揮著至關重要的作用[3]。江蘇充分發揮社區、社會組織、社會工作專業人才在基層社會治理中的整體優勢，加快形成居民群眾提出需求、社區組織開發設計、社會組織競爭承接、社工團隊執行實施、相關各方監督評估的高效聯動機制，促進基層社會和諧善治。

探索一：強化聯動組織保障。一是加強頂層設計。著眼整體規劃和頂層設計，江蘇省級層面出臺了《關于深化“三社聯動”創新城鄉社區治理的意見》、《關于加快培育發展民辦社會工作服務機構的實施意見》、《關于加快推進社區社會工作服務的實施意見》等文件；無錫、泰州、連云港、宿遷等市也相繼出臺“三社聯動”實施意見；通過“十三五”規劃加強民政自身業務的融合發展，為“三社聯動”持續健康發展創造良好的政策條件和制度環境。二是加強組織協調。江蘇省民政廳將“三社”有關處室和業務由一名廳領導分管，并由基層政權和社區建設處牽頭，明確處室之間的分工與合作，加強溝通協調，共同推進工作開展。各地民政部門也參照推行，完善組織領導機制。三是推動政府職能轉變到位。加快政府職能轉變，尤其是基層政府職能轉變，是“三社聯動”的發展動力。省兩辦出臺了《關于減輕城鄉社區負擔提升為民服務效能的意見》、《關于在全省推行“政社互動”推動社會管理創新的意見》等文件，制定了《基層群眾自治組織依法履行職責主要事項》和《基層群眾自治組織依法協助政府工作主要事項》等清單，進一步規范政府職能，明晰權責邊界，推動基層政府轉職能、社會組織增活力、居民群眾得實惠。

探索二：打造“社區+”聯動平臺。社區具有整合提升其他資源的能力和優勢。江蘇重點把握資源整合、功能發揮、效能提升等深層次問題，著力打造“社區+”平臺，積極動員社區居民、社區社會組織和社區志愿者隊伍等社會力量參與社區建設，形成融合式發展新格局。健全社區服務體系，推行社區“一委一居一站一辦”和“全科社工”服務管理模式，打造“一站式便民服務”平臺。城鄉社區綜合服務設施覆蓋率為100%，其中90%以上達到省定400平方米的標準。統籌推動養老、救災減災、社會救助、優撫安置、助殘助孤等基本公共服務沉入社區，努力打通為民服務“最后一公里”，構建現代民政為民服務融合機制。全面啟動社區“減負增效”專項行動，建立了進入社區事務目錄，制定社區事務準入制度，為社區“瘦身”減負，回歸自治和服務本位。社區臺賬和掛牌減幅超過82%，創建評比、工作任務、組織機構、蓋章等減幅均在70%以上，社區負擔得到明顯減輕，社區服務效能得到明顯提升。

探索三：增強社會組織承載功能。江蘇積極探索社會組織參與社會服務與管理的新途徑、新方式，深化社會組織登記管理制度改革，實施社會組織深化改革、孵化培育、能力提升、監督管理四大工程，營造社會組織發展良好環境。鼓勵支持社區社會組織發展，完善直接登記制度，建立社會組織孵化基地；鼓勵大學生和社會工作專業人才創辦社會組織，對社區社會組織予以資金、項目、人才、場所等多方扶持，切實解決社會組織尤其是基層社會組織遇到的難題，全省形成了上下貫通、廣泛覆蓋的服務載體網絡。截至2017年底，共登記各類社會組織數量達87555個，居全國第一位；社會服務機構達51532個，其中民辦社工服務機構597家；登記社區社會組織27933個，備案78284個。積極推廣“政社互動”，充分利用社會工作理念與方法，發揮社會組織參與基層社會治理的作用，調動居民群眾參與社區治理的積極性，增強社區凝聚力和治理水平。截至2017年底，全省鄉鎮（街道）基本實現了“政社互動”模式全覆蓋。

探索四：強化專業人才支撐。社會工作專業人才是創新社會治理、提升公共服務的重要力量。江蘇堅持實務導向，為充分發揮民政在社會建設中的骨干作用提供了強有力的人才支撐。出臺了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的實施意見》、《江蘇省“十三五”社會工作專業人才發展規劃》及相關配套文件，逐步建立健全社會工作專業人才培養、評價、使用、保障機制，完善社會工作制度保障，推動社會工作在相關實務領域的發展。逐漸形成了政府與高校緊密合作、教育和培訓共同發展、理論和實務融合培養的社會工作人才培養機制，全省共有42656人次通過社會工作者職業水平考試，居全國第二。建立民政部社會工作專業人才培訓基地2個，省級社會工作專業人才培訓基地8個、實訓基地15個。實施社會工作領軍人才工程和專業人才能力提升工程，共選拔推薦全國社會工作領軍人才6人，省社會工作領軍人才30名，“十二五”期間共培訓社會工作人員10余萬人次。加大專業崗位設置力度，在公益性事業單位、社區、社會組織中開發設置社會工作崗位約2.7萬個，其中社區社會工作崗位約2.25萬個，各類社會組織設置社會工作崗位約5000個。例如，常州鐘樓區以專職社工為引領，吸引了包括黨員骨干、居民樓組長，甚至部分困難群體等人群加入的義工隊伍，深受居民歡迎。

探索五：加大政府購買服務力度。建立“三社聯動”機制的關鍵是政府購買服務，讓渡資源與空間。江蘇民政廳與江蘇財政廳聯合出臺了《關于推進政府購買公共服務工作的指導意見》、《政府向社會組織購買服務實施辦法》等一系列政策文件，各級民政部門按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，帶頭開展向社會組織購買面向社區居民的社會服務項目。同時，加強對社會組織的監管和評估，完善法人治理結構，引入社工專業人才，提升社會組織能力，爭創社會服務品牌。近兩年，省級福彩公益金共投入3000萬元，通過政府采購的方式，面向社會組織購買了200余個項目，重點扶持為老、為小、為殘、為特等社會服務機構；各市縣通過公益創投、項目購買、支持孵化基地建設等方式投入各類資金3.8億元，用于購買社會服務項目，扶持社會組織發展。積極推行項目牽引，實行契約化管理，以項目聯動，推動形成“三社聯動”運行機制。同時，充分發揮志愿者的作用，加強“社工+志愿者”聯動，放大項目的社會效益。

探索六：實驗區試點推進。江蘇確定了100個“三社聯動”綜合試點社區，鼓勵各地先行先試，探索“江蘇模式”，推動基層社會治理內涵建設，促進“三社”融合發展。啟動了省級“社區治理和服務創新實驗區”建設工作，各地結合自身實際和實驗主題，大膽創新，勇于實踐，形成了一批具有前瞻性、示范性、可推廣的成果。截至2017年底，建成“三社聯動”試點社區100個，為推動基層社會治理創新探索了有效路徑。例如，宿遷市重點培育發展公益類、互助類、文體類、志愿類、管理類等五類社會組織，投入200萬元實施社區社會組織“量質擴增”計劃，不斷提升社區社會組織服務和發展能力。同時，江蘇以建設民政綜合業務信息平臺為契機，建設了社區管理服務、社會組織、社會工作、志愿服務等信息系統，積極推進社會救助、養老服務、青少年事務、防災減災以及綜合治理、勞動保障、社區黨建等服務和事項在社區平臺實現信息資源整合，實現社區信息網絡全覆蓋，助推“三社”互聯互動。

二、存在的問題與不足

江蘇通過“三社聯動”創新社區管理實踐，改善社區管理效能，整合社區資源，調動社區各主體力量，使得居民們對社區都有很高的認同感，加快形成政府與社會互聯、互動、互補的社會治理新格局，但在實踐中，依然存在著一些問題與不足之處。

第一，社會組織專業化水平不高。目前社會組織雖然較之前有較大的發展，但是仍存在很大問題，主要表現在兩個方面：一是組織人員的整體素質不高，專業化程度低。社區社會組織是近年來產生發展的，由于實施邊發展、邊規范的管理，不少社區社會組織機構不十分健全，社區社會組織的成員大多是由退休人員組成，易受到社會、家庭等多方面約束，這就易造成協會活動的隨意性。很多的社區社會組織未建立起良好的自律運行機制，如組織章程、活動規范、財務制度等，活動不正常，內部糾紛時有發生，缺乏持續發展能力。這些問題導致社區社會組織的資源動員能力較低，社會影響力偏弱。二是承擔社會服務能力不足。組織類型的單一化導致了承擔社會服務和政府購買服務能力不足。大部分社區社會組織的服務集中在文藝娛樂上，如成立藝術團、合唱隊、樂器組等開展“自娛自樂”的活動。對于很多社區居民來說，這些組織與他們的生活關聯度不高，他們真正需要的是接地氣的生活服務類組織。但是這類組織卻在社區組織中占比很小，回應社區居民生活服務的需求明顯不足。

第二，行政主導多，居民參與少。“三社聯動”的工作實務全程都需要居民的參與，并將此項工作打造成凝聚民心、集中民智、發揮民力的重要平臺，努力提升居民自治的合法性與自覺性。然后，在當前社區建設和治理過程中，原有計劃經濟體制下政府用政治和行政手段去處理相關社會問題的本土社會工作在一些地方還占主導地位，在體制、觀念、做法上顯示出較強的“路徑依賴”[4]，這就使得“三社聯動”中行政主導過于集中，一定程度上阻礙了居民的廣泛參與，抑制了社會力量在社區治理中作用的發揮。

第三，“三社聯動”長效機制還有待進一步完善。江蘇的“三社聯動”工作存在“各掃門前雪”的現象，社區、社會組織、社工之間的互聯互動互通工作還有待進一步加強；社會公共服務的機制尚不完善，投入不足，社會組織自我吸取資源機制放開不足；“三社聯動”信息保障機制不暢。非社區社會組織在介入社區事務時不了解社區情況、無所依托，社區專職人員了解社區情況但無暇兼顧社會組織服務，專業社工人才在社會組織中發揮作用還不明顯等。

三、優化“三社聯動”的建議

盡管“三社聯動”在江蘇多個城市和地區的基層社區治理實踐中卓有成效，有力地推進了社會治理創新的整體進程，然而想在更大的范圍內推廣，構建成熟的“江蘇模式”，仍需要一定的優化調整。

一是“三社聯動”制度體系支撐。“三社聯動”雖然屬于基層社會治理改革創新，但是還需要國家相關部門構建聯動制度體系。發改委、財政部、人社部、民政部等“三社聯動”相關部門在政策聯動、規劃上要做好協調。部門內部相關司局之間也要統籌協調，做好條塊間的政策銜接和協同創新。例如民政部內部負責社區（基層政權和社區建設司）、社會組織和社會工作（社會組織管理局）等司局如何聯動運作，需要在更高層面進行有效統籌協調。

二是深化整合“三社”協同力量。整合網格和網格人員設置：對現有網格進行重新劃分，視情設置網格；制訂網格工作基礎清單和購買服務清單兩份清單，整合網格職能；對網格人員進行定編、定崗、定責、定薪，確保網格長和網格員充分發揮作用。整合基層社會管理各類人員：將各條線在社區工作人員的管理權和考核權剝離出來，由鄉鎮（街道）統一管理、統一考核，社區負責使用。統籌經費使用：對財政轉移支付、部門購買服務以及部門直接支付給社區的相關經費進行統籌，由市（區）財政扎口，在考核評估的基礎上按季撥付至鄉鎮（街道）；購買服務事項，由鄉鎮（街道）進行統一采購結算；社區工作人員報酬由鄉鎮（街道）統一考核發放。統一社區考核：整合原先由各部門（單位）對社區的單項考核評比活動，建立統一的社區綜合考核評價制度；將社區減負增效納入對各市（區）、機關各部門（單位）的效能考核和綜治法治考核指標體系，實行雙向考核。社區建設就是要打造自治、共治的平臺，承接政府轉移讓渡出來的職能；社會組織協同社會各類人才隊伍，整合社區各類資源，為社區提供專業、優質、高效服務，成為社會工作的組織基礎、合作伙伴和發展平臺；社工人才隊伍為社會組織和社區提供人力資源保障和專業化工作技能，發送社會福利與服務給社區居民，社會工作職業化建設有效推動社會組織建設與公民社會建設[5]。

三是堅持社會化運營。政府應將不該由社區承擔的行政職能逐步剝離出來，移交給相關的職能部門，屬于社會性、群眾性的工作則由社區全面承接，將一些服務職能直接交給社會組織，進一步推進基層政府向社會組織轉移職能和加大政府購買社會組織服務的力度。在繼續做好公建民營、民辦公助、委托服務、合同外包的同時，深入研究政府購買的范圍和事項，制定采購清單，將部分事務性特別是服務性事項委托社會組織承接。推進公共服務社會化運營，就要運用市場方式引人社會資源，轉變政府職能、彌補政府公共服務供給不足、激發社會活力、完善市場體制，廣泛吸收行業企業、社會組織和社會力量踴躍參與，搭建公共服務需求市場化、社會化供給平臺[6]。

四是鼓勵扶持社會組織的成長。重點培育發展行業協會商會、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，形成布局合理、覆蓋廣泛、功能全面、作用明顯的社會組織發展格局。探索在條件成熟的城區或街道設立社區發展基金會，推進社區公益事業的發展。推動社會組織尤其是社區社會組織的能力建設，加強監管。基層政府要加強對社會組織的分類指導，引導社會組織完善內部治理結構，提升包括社區社會組織在內的社會組織對其成員和服務對象的服務能力，提升社會組織的社會公信力和美譽度。

五是加強社工人才隊伍建設。盡快建立和完善社區管理專業人才的培養和引進機制，建立人才管理的政策體制，規范社工人才的薪酬和保險待遇，并建立績效考核機制。推行社區工作者職業化管理，民政部門牽頭負責專職社工招考、錄用、管理，推薦優秀社工參加村（居）委會班子競選和事業編、公務員定向招考。依靠社會工作教育機構，加強對在崗的各級社區工作者及管理者的專業培訓。建設注冊管理系統，進一步加強對社會工作專業人才的服務管理，建立健全繼續教育制度和專業督導制度。此外，還可以借鑒其他國家的成功做法，建立社會工作者的專業技術職務晉升制度。

六是采取“大平臺”推進路徑。依托大數據云和政務信息平臺，建設城鄉社區綜合服務管理信息平臺，整合條線部門在社區設立的各類信息終端，將行政事務、綜治維穩、民主議事、村（居）務公開等信息資源整合至一個平臺，實時采集、更新、關聯網格內人房物車及社會組織等動態信息，實現一點登錄、一次采集、全網共享。通過建立社區網格微信群、QQ群、鄰里話吧、百姓議事亭、百姓廣場等渠道，讓居民表達和實現“微愿望”，開啟居民“微生活”。

社區治理是國家治理的基礎環節，社區治理現代化是國家治理現代化的基礎和基本前提，實現良好的社區治理局面成為國家發展的戰略目標[7]。“三社聯動”對于整合社區資源、提升為民服務效能、促進基層社會治理有集約之功、成倍之效。總體來看，江蘇社區建設、社會組織、社會工作等各項工作已初步形成了資源整合、聯動發展“江蘇模式”。未來，還需要持續深人探索“三社聯動”發展的運行機制和系統保障，堅持需求導向、項目運作、政府引導、多元參與，推進社區和社會組織功能提升，融合城鄉社區、社會組織、專業社工優勢資源，形成和諧宜居、富有活力、特色明顯的現代基層社會治理和服務體系。

注釋：

[1]岳金柱.加快推進社會治理創新若干問題的思考[J].行政管理改革，2014,(3).

[2]李仁利.北京“三社聯動”是如何做的 [N].中國社會報，2015-01-30.

[3]謝志強.基層社會治理新思路[J].人民論壇，2014,(S1).

[4]王思斌.體制轉變中社會工作的職業化進程》[J].北京科技大學學報（社會科學版）》，2006,(1).

[5]本刊策劃.社會工作大家談[J].中國社會工作，2010,(31).

[6]湖南民政廳.推進“三社聯動”創新民政社會治理方式[EB/OL].http://www.dxsg.org/contentshow.aspx?id=201605201124334303.

[7]李梟.國外城市社區治理的經驗啟示 [J].中國管理信息化，2014,(19).