基于幸福美好晚年生活需要的城市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務研究

張蕾 龔佳林

（1.長沙民政職業(yè)技術學院，湖南長沙410004；2.長沙縣大同社會工作服務中心，湖南長沙410100）

一、老年人幸福美好晚年生活需要的內(nèi)涵

目前我國已進入人口急速老齡化階段，2017年，全國人口中60周歲以上人口為24090萬人，占人口總數(shù)的17.3%，其中65周歲以上人口15831萬人，占總?cè)丝诘?1.4%[1]；失能、半失能老人已超過4000萬人；80歲以上高齡老人正以每年百萬的速度遞增，2020年將達到2900萬，失能以及高齡群體的照護與醫(yī)療問題，將直接影響一億多戶家庭[2]。目前我國家庭戶平均規(guī)模為不足3人；核心戶約占6成，獨生子女家庭超1.5億個[3]；20世紀80年代出生的獨生子女父母相繼步入老年，獨生子女“四二一”家庭結(jié)構客觀上進一步弱化了家庭照顧老人的能力。來自民政部的數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%，其中農(nóng)村留守老年人口約4000萬人，占農(nóng)村老年人口的37%[4]。家庭結(jié)構小型化、核心化、空巢化，家庭傳統(tǒng)功能弱化，近9成家庭有不同程度的老年人社會照料需求[3]，當前高齡、空巢、失能、失獨等特殊群體老人的養(yǎng)老服務供需矛盾十分突出，對我國養(yǎng)老服務的供需配套提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

201 7年2月28日國務院頒布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》中提出：“夯實居家社區(qū)養(yǎng)老服務基礎”；黨的十九大報告中提出新時代“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的”，要“積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，要“在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”。開展居家社區(qū)養(yǎng)老服務工作研究，對于貫徹落實黨的十九大精神、破解人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題、增進民生福祉、滿足老年人幸福美好晚年生活的需要，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

隨著老齡化進程的加快和物質(zhì)生活水平的顯著提高，老年人對美好生活的需求日益廣泛和多元，不僅物質(zhì)生活需要得到滿足，還對精神生活、文化生活提出了更高要求；不僅滿足生存方面的需要，還能滿足享受、發(fā)展方面的需要。具體而言，老年人幸福美好晚年生活需要，就是老年人物質(zhì)生活有保障，能在家門口實現(xiàn)老有所養(yǎng)，老有所依，難有所助，弱有所扶，享有專業(yè)化、個性化定制服務；服務價格低廉適中，特殊困難群體老人服務有補貼；老有所醫(yī)、病有所護；空巢不空，獨居不孤，人文關懷，社區(qū)照料機構居住環(huán)境溫馨舒適；社區(qū)休閑健身設施齊全、文化娛樂生活豐富；教育培訓提高晚年生活質(zhì)量，參加社區(qū)公益活動與志愿者服務，發(fā)揮余熱做貢獻。

二、基于幸福美好晚年生活需要的城市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務體系設計

受中國文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情的影響，我國90%以上的老年人自愿居住在家庭和熟悉的社區(qū)環(huán)境里養(yǎng)老，跨社區(qū)的機構養(yǎng)老是極少數(shù)老人迫不得已的選擇。因此，要在家庭和社區(qū)層面開展養(yǎng)老服務，建立包括生活照料、家政服務、醫(yī)療保健、康復護理、智能養(yǎng)老、緊急救援、精神慰藉、文體娛樂、老年教育在內(nèi)的城市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務體系，主要由社會工作者、心理工作者、醫(yī)務工作者、養(yǎng)老護理員、家政服務員、志愿者提供居家和社區(qū)養(yǎng)老服務。

（一）以家庭為本位的養(yǎng)老服務模式與內(nèi)容

根據(jù)老年人幸福美好晚年生活需要設計以家庭為本位的養(yǎng)老服務模式，包括居家養(yǎng)老+上門服務、居家養(yǎng)老+社區(qū)照顧、機構養(yǎng)老服務三種類型，涵蓋居家、半托、全托老人的服務需求。綜合考量我國養(yǎng)老服務實踐和老年人服務需求層次，每種養(yǎng)老服務類型對應的養(yǎng)老服務內(nèi)容如下：

1、居家養(yǎng)老+上門服務

居家養(yǎng)老+上門服務，即老年人在家接受社區(qū)、企業(yè)和機構的上門服務，根據(jù)居家老人多樣化、個性化服務需求定制居家養(yǎng)老服務項目，包括：一是生活照料與家政服務。養(yǎng)老企業(yè)、社區(qū)綜合養(yǎng)老服務中心、養(yǎng)老機構、私人為社區(qū)老人特別是80歲以上老年人提供助餐、助潔、助浴、助購、助醫(yī)等定制服務。二是醫(yī)療保健與康復護理服務。社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構、醫(yī)養(yǎng)機構、專業(yè)醫(yī)護人員為身體健康狀況良好的老年人提供常規(guī)醫(yī)療保健服務；為獨居、高齡老人提供智能穿戴用品使用、緊急救援服務；為失能半失能的老年人設置家庭病床，提供醫(yī)療保健與上門護理服務。三是精神慰藉與法律維權服務。基層社區(qū)工作者、專業(yè)社工及社會志愿者為三無、失獨、空巢老人提供上門探望、心理疏導、關愛照料、電話問候、慶祝生日、共渡傳統(tǒng)節(jié)日、老人家庭關系調(diào)適、老人權益維護等服務。

2、居家養(yǎng)老+社區(qū)照顧

居家養(yǎng)老+社區(qū)照顧，即是白天由社區(qū)機構照顧、晚上居家享受天倫之樂的半托式養(yǎng)老方式。通過社區(qū)日間照料中心、老年驛站、托老所為家庭日間或短期無人或者無力照護的社區(qū)老年人提供日托、短期托養(yǎng)及生活照料、休閑娛樂、康復護理和精神慰藉服務。社區(qū)照料機構派專車接送老人，居住環(huán)境溫馨舒適，讓老人在類似家的環(huán)境里得到扶助。

3、機構養(yǎng)老服務

機構為入住的老人提供全托式服務。養(yǎng)老機構一般包括社區(qū)養(yǎng)老院、老年護理院、社會福利院。社區(qū)養(yǎng)老院為機構養(yǎng)老者提供醫(yī)養(yǎng)、護養(yǎng)服務；老年護理院為失能、半失能老人提供社區(qū)養(yǎng)護服務；社會福利院為特困老人提供生活、教育、醫(yī)療康復、文娛活動等服務。

（二）面向全體社區(qū)老人的養(yǎng)老服務

面向全體社區(qū)老人提供的服務有：一是文化娛樂與體育健身服務。由政府出資興辦具有綜合服務功能的老人社區(qū)活動中心和娛樂、社交、體育健身活動場所，專業(yè)社工組織開展各種形式的社區(qū)老年文體活動，豐富老年人的精神文化生活。二是老年教育與社區(qū)參與服務。通過在社區(qū)老年大學、老人活動中心、社區(qū)日間照料中心、老年養(yǎng)護院、社區(qū)敬老院、老年公寓等養(yǎng)老服務機構中開設報刊閱覽室、開設課程、舉辦健康保健、專業(yè)護理、互聯(lián)網(wǎng)技術、智能穿戴設備使用等講座，將老年教育融入養(yǎng)老服務體系，發(fā)揮老年人在科學普及、環(huán)境保護、社區(qū)服務等方面的作用，讓老年人老有所學、老有所為。滿足全體社區(qū)老人文娛體育、教育培訓、精神文化生活的需要，有助于提升老年人生命價值和生活質(zhì)量。

三、城市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務的條件、機制、制度和政策保障

1、加強養(yǎng)老機構設施和條件建設，打造就近就便居家養(yǎng)老服務圈，增進老年人民生福祉

養(yǎng)老機構設施、公共用房是開展老年人服務的硬件條件，為了實現(xiàn)90%以上的老人在家門口養(yǎng)老的愿望，滿足老年人對美好生活的新期待，地方和基層政府應將社區(qū)養(yǎng)老機構設施平臺建設納入城市發(fā)展規(guī)劃和民生工程，根據(jù)城市社區(qū)老年人口數(shù)量、結(jié)構、問題與需求，按照供求動態(tài)平衡的原則，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老機構設施、服務機構、信息平臺的數(shù)量、布局、功能。建設城市社區(qū)老年人日間照料中心、社區(qū)養(yǎng)老院、老年護理院、老年公寓、社工機構、社區(qū)綜合養(yǎng)老服務中心、養(yǎng)老服務信息平臺、社區(qū)老人活動中心、老年大學、戶外健身活動場地和設施，推進城市社區(qū)公共服務用房建設，打造居家社區(qū)養(yǎng)老服務圈，為老年人提供方便可及的服務。

2、構建養(yǎng)老服務資金共籌、設施共建、資源和信息共享、多主體供給服務、社會化、信息化、智能化、專業(yè)化運作的機制

隨著長期計劃生育政策的后續(xù)影響以及人口平均壽命的延長，我國人口老齡化進程呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢，需要在國家戰(zhàn)略層面應對人口老齡化。建立各級政府責任共擔、資金共籌、以地方、基層政府管理為主的體制，形成政府財政撥款、購買服務、設立社區(qū)發(fā)展基金、福彩公益金資助、民間資本投資、股權合作、社會捐贈等多元籌資機制。行政力量、社會力量、專業(yè)力量共建社區(qū)養(yǎng)老機構設施、信息平臺，通過興建擴建改建配建不斷盤活、整合社區(qū)資源，資源和信息共享。采取公建民營、民辦公助、政企合作、政社合作、社企合作等多種運行方式，提高養(yǎng)老服務機構設施的運營效率。政企合作建設社區(qū)居家養(yǎng)老云平臺，養(yǎng)老企業(yè)、專業(yè)為老服務社會組織、社區(qū)綜合老年人服務中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構以及專業(yè)社工、心理工作者、醫(yī)務工作者、養(yǎng)老護理員、家政服務員、志愿者、老人及其子女進駐平臺，在平臺上供需雙方進行信息交流、信息溝通，多元供給主體發(fā)揮各自的專業(yè)和業(yè)務優(yōu)勢，開展“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老服務”，實現(xiàn)信息化、智能化居家養(yǎng)老。

3、建立健全老年人服務需求調(diào)查評估、養(yǎng)老機構服務管理、居家上門服務制度，提高養(yǎng)老服務規(guī)范化、組織化程度

充分發(fā)揮基層黨委政府的統(tǒng)領作用，在民政部門組織下，以全體社區(qū)老人為調(diào)查對象，由基層群眾自治組織、社工機構等為老服務組織、養(yǎng)老機構、養(yǎng)老服務企業(yè)、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構、社區(qū)志愿者聯(lián)合組成調(diào)查工作隊（組），開展入戶調(diào)查，摸清老年人的個人信息和服務需求,作出較為準確科學的需求評估,根據(jù)評估結(jié)果決定老年人享受何種服務。細分服務市場，設計服務項目，實施精準服務，滿足老年人個性化服務需求，并將養(yǎng)老服務對象個人信息和服務需求情況納入居家和社區(qū)養(yǎng)老服務管理信息系統(tǒng)，進行后續(xù)跟蹤調(diào)查和動態(tài)管理。健全養(yǎng)老機構行政管理、人力資源管理、財務管理、后勤管理、服務管理、安全管理制度。建立居家上門服務制度，包括基層社區(qū)工作者、專業(yè)社工、志愿者居家養(yǎng)老巡視探訪制度、養(yǎng)老護理員資質(zhì)認證、持證上崗、上門服務制度、醫(yī)護人員社區(qū)巡診和上門護理制度，規(guī)范服務流程，建立服務評價機制，實行居家養(yǎng)老服務個案和項目動態(tài)管理，不斷提高養(yǎng)老服務工作水平和質(zhì)量。

4、加快專業(yè)社會工作法律制度建設，為專業(yè)社會工作者職業(yè)穩(wěn)定提供制度保障，提高居家和社區(qū)養(yǎng)老服務質(zhì)量

我國老年人口數(shù)量基數(shù)大，且呈快速增長趨勢，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務在醫(yī)療、康復、護理、心理、文化、教育等領域需要專業(yè)化服務提供。專業(yè)化與職業(yè)化人員也直接決定了居家和社區(qū)養(yǎng)老服務供給的可持續(xù)性和服務質(zhì)量[5]。因此，要深化老年人服務供給側(cè)結(jié)構性改革，培育發(fā)展專業(yè)化服務機構，如專業(yè)社工機構、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構等，建設一支由社會工作者、心理工作者、醫(yī)務工作者、養(yǎng)老護理員組成的專業(yè)人才隊伍。鼓勵大學生和社會工作專業(yè)人才創(chuàng)辦社會組織，對社區(qū)社會組織予以資金、項目、人才、場所等多方扶持。在社區(qū)建立常設性、具有法人資格的專業(yè)社會工作服務機構，在社區(qū)、社會服務組織和其他企事業(yè)單位中開發(fā)社會工作職業(yè)崗位，開展常態(tài)化、專業(yè)化社工服務。加快專業(yè)社會工作法律制度建設，建議盡快制定《社會工作者法》或《社會工作者條例》，通過立法明確規(guī)定社會工作者的權利和義務、基本任務、崗位職責、工作守則等，明晰社會工作者的公眾形象。對社會工作機構的性質(zhì)、設立、運作及其終止作出規(guī)定，使社會工作機構管理有法可依、有章可循。提高專業(yè)社會工作服務質(zhì)量，維護社會工作服務對象的權益[6]。將政府向社會組織購買服務納入地方常規(guī)性財政預算。改變政府采用“項目制”向社會組織購買服務的做法，實行按機構或崗位常規(guī)性財政撥款，為專業(yè)社會工作者職業(yè)穩(wěn)定提供制度保障，使他們的薪酬待遇不低于當?shù)芈毠ど鐣骄べY水平[7]。

5、擴大政府購買服務的對象和范圍，完善特殊困難老人群體政府購買服務制度，建立服務補貼動態(tài)調(diào)整機制，增加老年人有效需求，增強老年人獲得感、幸福感和滿意度

我國大多數(shù)老年人收入水平不高，購買力有限，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務應有福利化提供。根據(jù)年齡、身體健康狀況、收入和生活來源情況、居住狀況、生活自理程度綜合考量，為不同類型的服務對象分別提供無償、低償、有償服務。為了解決獨居空巢、年高體弱、行動不便、經(jīng)濟困難造成的居家養(yǎng)老問題，加大政府購買服務力度，通過政府兜底保障、政府向營利組織和非營利組織購買服務，將城市生活困難老人、失能半失能老人、高齡老人、獨居、失獨、空巢老人群體列為政府購買服務對象，制定政府購買居家養(yǎng)老服務指導性目錄。政府為80歲以上老人、失能半失能老人、生活困難且行動不便的老人購買助餐、助潔、助浴、助購、助醫(yī)等定制服務，由養(yǎng)老服務企業(yè)、養(yǎng)老機構、社區(qū)綜合養(yǎng)老服務中心提供；政府為獨居、失獨、空巢老人購買社會工作服務，由社工機構及專業(yè)社工為他們提供上門探訪、心理疏導、暖心陪伴、慶祝生日、共渡傳統(tǒng)節(jié)日、精神慰藉服務；由政府出資為社區(qū)老人興辦具有綜合服務功能的社區(qū)活動中心和休閑健身活動場所，由專業(yè)社工機構組織開展各種形式的社區(qū)老年文體活動，滿足老年人精神文化生活需要，體現(xiàn)對社區(qū)老人的整體關懷。完善養(yǎng)老服務津（補）貼制度，擴大養(yǎng)老服務津（補）貼對象范圍，全面實施80歲以上高齡老人津貼制度、生活困難老人養(yǎng)老服務補貼制度。建立長期護理保險制度，保障失能人員基本護理需求。建立養(yǎng)老服務補貼動態(tài)調(diào)整機制，滿足有效需求，增強老年人獲得感、幸福感和滿意度。