日本《兒童福利法》對我國的立法啟示

鄧元媛 易 謹

(長沙民政職業技術學院，湖南長沙 410004)

現階段，盡管我國有不少針對兒童的立法和政策性文件，例如《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《中華人民共和國收養法》、《家庭寄養管理暫行辦法》、《中國公民收養子女登記辦法》、《中華人民共和國行業標準兒童社會福利機構基本規范》等，但兒童福利法律法規和司法解釋大多體系分散甚或依附于其他成人的法律中，責任不明確、缺乏操作性，對相關責任主體的設立和職權規劃也有待商榷，難以全面保護兒童權益和福利。因而，我們迫切需要一部專門的《兒童福利法》來統一規范全國兒童福利工作。日本與我國同屬東亞文化圈，在立法理念和法律體系上于我國有可借鑒之處。本文就日本的兒童福利體系和主要內容從《兒童福利法》的文本角度進行分析，以期深化對兒童福利法律制度的研究，有助于擴大兒童福利法的影響，豐富我國兒童福利法律制度研究的內容。

一、日本《兒童福利法》立法定位與理念

1、立法定位

日本將《兒童福利法》定位為一部兒童福利的綜合性基本法，專門、統一規范兒童福利事業和兒童福利服務，并以其他單行法作為補充。其他單行兒童福利法律有：1961年制定《兒童撫養津貼法》、1964年制定了《有關對特殊兒童支付撫養津貼的法律》、1965年日本頒布了《母嬰保健法》、1971年制定《兒童津貼法》、日本于2000年5月通過了《兒童虐待防治法》、2003年頒布了《少子化社會對策基本法》、2003年頒布《培養下一代的支援對策促進法》。日本《兒童福利法》作為日本兒童福利法律制度的基石，支撐和推進日本兒童福利政策的有效實施?？v觀這部法律，它將“綜合性”和“基本法”的定位發揮得淋漓盡致：既有兒童福利的基本原則和理念這類原則性規定；也有兒童福利權益的具體內容、兒童福利設施和事業的設置及具體運作規范、各級兒童福利組織機關的設置和從業人員的職責等實體權利的規定；同時還有類似兒童福利費用的征收、各種福利服務的具體實施步驟等程序法的規范。

2、立法理念

日本現行《兒童福利法》制定之初是以《防止虐待兒童法》、《少年教養法》、《母子保護法》、《救護法》等相關法律為基礎，根據《憲法》第25條生存權的理念制定的。從總則的基本原則中我們可以看到當時兒童福利法的目的主要是防止兒童陷入需要保護的狀態，滿足兒童的身心需要，促進兒童健康成長。隨著日本社會的發展變遷，兒童福利政策經歷了從“補缺型”到“普惠型”的巨大轉變，“普惠型”兒童福利政策成為日本《兒童福利法》改革的戰略和施策重點；這部兒童福利的基本法也歷經多次修改，蘊含的法律理念從“救助”、“保護”到“自立支援”，從慈善到保護到兒童權利保障的演進，也昭示了日本經濟、文明的進步與兒童福利立法理念的更新。1997年《兒童福利法》第1條的“愛護”等用語修改為“兒童權利，明確了兒童權利保障的基本理念，并首次明確了國家和地方公團均有責任保護兒童的健康成長。但是在1994年批準通過了兒童權利公約，兒童權利理念得到普遍認可，日本政府也承諾了履行兒童權利公約規定的義務，但歷經近60年以來多次修改并沒有修改這三個條文，一直簡單地將其視為訓示性規定的，并沒有把兒童權利公約規定的四大原則寫入《兒童福利法》。僅可欣慰的是，1997年修改的《兒童福利法》體現了兒童最大利益和尊重兒童意見原則，明確規定：都道府縣、兒童咨詢所對機構中兒童采取行動時應當聽取孩子的意見。

二、日本《兒童福利法》的體系與內容

日本1947年在《兒童保護法案》的基礎上所制定《兒童福利法》，共八章63條，至今其結構也沒有發生變化，修改的次數也較少，是只有1997年對《兒童福利法》做大幅度的修改和幾次局部修改。目前日本的《兒童福利法》共有八章，包括第一章總則、第二章福利保障、第三章兒童福利事業及機構、第四章兒童福利的費用、第五章國民健康保險團體聯合會的兒童福利法相關業務、第六章審查請求、第七章其他規定、第八章罰則以及附則。

第一章總則主要包括以下三個方面的內容：（1）闡明本法保護兒童生存權和保護兒童身心健康的基本理念，各主體保護兒童權利的責任和義務，并確認本法為兒童福利基本法。（2）本法保護的對象，這一節中兒童福利法從人的身體以及精神成長的角度出發，將保護對象確定為處于成長過程、未滿18歲的兒童（而日本的少年法定義為未滿20歲者①），考慮到胎兒福利的保障，孕婦也被列為其保障的對象。此外對本法中涵蓋的殘疾兒童咨詢支援事業、兒童自立生活援助事業、放學后兒童健全養育事業、兒童養育短期支援事業等福利事業所針對對象進行了解釋。另外在本節中，還闡述了雖不屬于兒童福利的對象但卻為兒童福利法上重要概念的“保護者”和“收養人”的定義。（3）總則的第三節到第六節對兒童福利審議會和兒童福利行政的實施機關及專職人員進行了詳細規劃。職責明確的行政機構為兒童救助與相關法律政策的落實提供組織基礎。在該部內容中我們可以看到日本從中央到各級地方政府均設有職責明確的兒童救助與福利行政機構。在中央，設有隸屬于厚生省的兒童家庭局，負責對全國兒童及婦女福利做整體規劃，并指導監督地方政府執行兒童救助與福利業務。各級地方政府設有福利部（局）或民生部（局），下設兒童司或兒童福利司，負責推動兒童救助或福利計劃的執行等。與此同時，為調查和審議有關兒童、孕婦、產婦和智力低下的兒童福利事宜，中央和都、道、府、縣均設有兒童福利審議會，負責答復咨詢，或向有關行政機關提出建議[1]。日本《兒童福利法》明確規定了都、道、府、縣（知事）、市、鎮、村（長）的職責范圍，并要求在國家及各地方公共團體必須設置兒童咨詢所、兒童委員會、保健所等專門性兒童保護機構[2]。同樣以兒童虐待為例，日本厚生勞動省專門設立了防止虐待對策室，通過報紙、廣告等形式宣傳預防兒童虐待的方法?！秲和＠ā返牡谄吖澾€專門針對從事兒童保育以及指導兒童保護者進行保育的專業職員（保育士）的資格取得和職責進行了專項規定，可以看出日本對待兒童保護問題的嚴肅性。

第二章福利保障的內容在1997年以及2003至2006年的幾次修改中進行了大幅度調整，刪除了部分居家支援的內容（部分內容調整后寫入總則第六條），新增了育兒支援事業、市町村保育計劃以及都道府縣保育計劃的指定等，主要內容包括：治療性養育指導、殘疾兒童福利服務的措施、育兒支援事業、助產機構、母子生活支援機構以及保育所的入住等。與總則第六條相呼應規范了日本兒童福利的幾類主要事業：兒童居家介護事業、兒童日間服務事業、兒童短期入所事業、障礙兒童咨詢支援事業、兒童生活自立援助事業、放學后兒童健全培育事業、育兒支援事業、日常生活用具給付事業等。在第二章之最末的雜則中規范了阻礙培育兒童行為的管制：針對成人明顯妨礙兒童福利十一類行為的禁止、針對兒童福利設施的禁止行為。

第三章兒童福利事業及機構，主要針對上一章福利保障的內容，規范了日本設置兒童福利設施的相關制度，并對國家和地方公共團體的兒童健全培養職責予以明確化，確保兒童福利保障之內容的有效實施。本章中，規定了國家和都道府縣（指定都市、中核市）必須根據厚生勞動省組織令設置兒童福利設施，市町村及其他人根據厚生勞動省令，可以在申報且經過審核后設置或廢止兒童福利設施，而對于上述兒童福利設施中職員（保育士、母子指導員、兒童指導員、兒童游樂指導員、兒童自立支援專業職員、兒童生活支援員等）的培訓設施也做了相關規定。本章還非常詳盡地規范了14類兒童福利設施：助產設施、嬰兒院、母子生活支援設施、保育所、兒童厚生設施（是指以提供兒童有益娛樂，增進兒童健康，豐富兒童情操為目的的兒童樂園、兒童館等設施）、兒童養護設施、智力障礙兒童設施、智力障礙兒童通園設施、盲聾啞兒童設施、肢體障礙兒童設施、重度身心障礙兒童設施、情緒障礙兒童短期治療設施、兒童自立支援設施、兒童家庭支援中心?；谏鲜鲈O施的設置，法律明確了對設施建立和使用的監督、設施管理人（設施長）的入所承諾義務和設施管理人親權代行。上述設施的完備性、對設施監督和設施管理人職權的規范，充分體現了日本厚生勞動省在立足于兒童和家庭環境變化的基礎上，綜合推動兒童健康出生以及成長環境的基礎條件完善的決心和執行力。

第四章兒童福利的費用。為了充實和完善兒童福利制度，從事兒童福利行政以及兒童福利事業的職員需要接受充分的訓練，同時，還必須有支撐各項兒童福利設施和事業實施的財政支持。鑒于此，兒童福利法在第四章規定了實施兒童福利服務的經費支付、負擔和補助，即國家、都道府縣、市町村要按比例負擔兒童福利的費用，其中市町村支付的比例最高，都道府縣和國家可以對市町村支付的部分兒童福利事業的費用在一定范圍內予以補助[3]。為了支持私立兒童福利設施的設置，法律還規定了國家、都、道、府、縣、市、町、村對于私人設立的兒童福利機構可以補助其新建、修理、改造、擴張或完善所需費用的四分之三以內的金額。

第五章是國家健康保險聯合會與《兒童福利法》的關系，本章內容將日本兒童福利法與國民健康保險法進行有機結合，實際上目前日本的健康保險基本已經覆蓋了所有兒童。

第六章為審查請求，該章內容實際只有一條，規定了殘疾兒童日托費用、高額殘疾兒童日托費用和特殊障礙兒童日托住宿及醫療費用的請求與審查。第七章與第八章的主要內容是雜則和罰則，雜則的內容主要是對上述四章內容的補充規定。例如：第三章中對于國家、都道府縣、市町村和私立兒童福利設施的監督進行了規范，而雜則中則強化對未經認可的設施進行監督。第六章罰則主要是對于九類有礙兒童福利行為的處罰規定：違反本法第二章中第34條第1款各項及第2款規定的禁止行為的處罰；違反兒童咨詢所職員保密義務的處罰；違反保育士保密義務的處罰；考試委員等違反有關保育士考試的保密義務的處罰；違反保育士名稱使用等的處罰；對虛假報告、回避答辯等的處罰；妨礙職務或懈怠申報的處罰；違反停止事業、關閉設施命令的處罰；對未經認可的保育設施的處罰。縱觀這部兒童福利的基本法，罰則的比重并不大，只規定了必要的最低限度的處罰，這或許意味著制定這部法律的初衷更傾向于以積極的方式增進兒童福利，促使兒童健康成長。

可以看出，日本《兒童福利法》內容涵蓋面廣，在管理上實行中央與地方分權，具體到每個項目又分屬不同的管理部門，各部門間權責分明各司其職，而中國的兒童福利制度項目的對象主要是處于不利境地的兒童，保障的也是兒童的基本權利，并沒有象日本一樣涉及到兒童生活發展的各個層面、各個領域，而且基本沒有涉及到兒童家庭的福利。只有不斷借鑒與反思，兒童福利研究才能更有生機和活力。

三、對我國《兒童福利法》立法的啟示

日本《兒童福利法》從1947年制定到2016年最新的修改，已經歷了從建立、發展、變化到成熟的過程，其立法理念與內容的設置也更適應現代經濟社會環境下兒童福利的需求。他山之石可以攻玉，我們不妨從中探尋一些適合中國的《兒童福利法》的立法思路，梳理一下我國《兒童福利法》的立法理念、定位和主要內容。

1、從立法理念上看，當代中國也處于經濟高速發展時期，“補缺型”的兒童福利法律已不適合我國發展現狀，2014年我國人均GDP高達7485美元，將近是日本開始建立福利國家時的人均GDP的三倍，我國政府也提出了“適度普惠型”兒童福利政策，因此《兒童福利法》的立法理念也應該賦予時代的意義，體現為生存權、平等權與適度發展權。

2、從定位上看，我國目前專門規范兒童福利的法律有《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》，其他有關兒童福利的內容多散見于各類政府規章和其他規范性文件中，而兩部未成年法律雖已實行多年，但內容上卻局限于單純的兒童保護，與國際上所定義兒童福利存在一定差距，且因為原則性強、不可操作性等問題屢遭詬病。我們不妨借鑒日本的經驗，以現有的法律法規為基礎，將我國的《兒童福利法》定位為綜合性基本法。一方面明確兒童福利的理念和基本原則，作為指導我國兒童福利法律制度的上位規定；另一方面可以在未成年人保護及法律責任的基礎上增補兒童疾病救助、居家支援、育兒支援、兒童福利機構、兒童教育支持、兒童撫養支持等內容，滿足我國經濟、社會發展情況下對“普惠型”兒童福利內容的訴求；其次還可以對兒童福利主管行政機構的設置、職責及行為規范進行詳細規定，加強兒童福利法律規范的可操作性，避免《兒童福利法》成為一紙空文的尷尬。

3、兒童福利法主要內容的設定

聯合國《兒童權利宣言》規定了九個方面的兒童需要，涵蓋教育、衛生保健、福利、安全保護四大領域。筆者認為我國的《兒童福利法》應該包括教育性服務、保健性工作、福利性措施和保護性處置這四大內涵。主要內容涉及兒童福利法基本制度、兒童福利服務項目、兒童福利工作體系、兒童福利經費和法律責任等。筆者僅就以下三個方面談談日本《兒童福利法》對我國兒童福利立法內容的啟示。

（1）兒童福利工作體系

目前我國兒童工作由多個部門實施，不但責任不明確，更重要的是缺乏協調與合作機制，缺少具體負責兒童福利制度有效實施的組織機構，恰是導致我國兒童權利受到侵犯時難以獲得及時救濟的主要原因之一[4]。筆者認為，借鑒日本兒童福利機構設置的經驗及考慮我國實情，可以在《兒童福利法》中由民政部下設獨立的專門主管兒童福利的行政機關，負責全國兒童福利工作，省、市、縣配套設置兒童福利處、科、室，專門負責本區域相關兒童福利工作，鄉、鎮一級分別設立婦女兒童委員負責建議和監督兒童保護工作在各村的實施。這樣可以形成一個中央、省、市、縣、鄉層級分明、分工明確的兒童福利行政工作體制。法律還應該明確該機關的組織結構、職責、行為規范和行政人員準入等相關事宜。此外，2016年民政部已嘗試在農村留守兒童關愛保護工作中加強組織領導和統籌協調，強化部門間協作配合，建立部際聯席會議（以下簡稱聯席會議）制度，聯席會議由27個部門成員單位組成，由民政部負責召集，原則上每年召開一次會議。我們可以參考日本《兒童福利法》中關于兒童審議會的立法規定提升規范部際聯席會議為兒童政策委員會，由國務院副總理為委員會主任，減少部際成員、增加兒童福利相關學者或專家、民間相關機構、團體代表為委員并達到一定的比例，并詳細規定兒童政策協調委員會職責與工作規則。

（2）兒童福利經費

社會福利制度設計中經費的設置是一個難以把握的問題，經費設置過少，顯然難以確保福利工作的正常開展，經費設置過高又容易導致國家負擔重，不適于我國目前發展中國家的經濟水平。筆者認為兒童福利經費的來源和合理運用應該是《兒童福利法》制定中需要科學規范的一個內容。作為一個社會福利制度成熟的國家，日本在兒童福利經費方面充分體現了重視家庭的傳統儒家思想，將家庭責任與職能發揮得淋漓盡致，國家和企業、地方公共團體對家庭進行必要的幫助和指導，實現以家庭為根基、企業、地域社會給予支持、公共部門提供必要援助的“兒童福利三重構造”的社會。我國也具有傳統儒家思想中以“家庭”為中心的理念基礎，在社會福利方面更無法與傳統高福利國家相提并論，因此在構建兒童福利整體構架中，日本這種“以家庭為先導，推行地方政府、企業、社區多元化治理”的福利政策理念確有可鑒之處[5]。

（3）兒童福利服務項目中的育兒支援服務

縱觀兒童福利政策發展歷史，在其發展成為基于對兒童地位認識的“兒童政策”之前，曾一度是作為應對人口老齡化少子化的政策之一，當前有效的育兒支援政策更是成為國家發達程度和社會福利的重要體現。作為少子老齡化程度嚴重的國家，日本政府從上世紀90年代開始就大力推行各種育兒支援政策，來遏制少子化問題對其本國國民經濟帶來的一系列不良影響。在2003年《兒童福利法》的修改中，還專門新增了育兒支援事業、市町村保育計劃以及都道府縣保育計劃的制定。日本《兒童福利法》關于育兒支援事業的增加對我國兒童福利法的構建有一定啟示：我國的家庭育兒狀況與日本有不少相似之處，從2001年開始中國就已經步入老齡化社會，65歲及以上人口比重達7%，十年后這一比例將提高到13.7%，預計到2050年65歲及以上人口比重達23.6%。

雖然我國已放開了二孩生育政策，但配套的育兒支援政策卻沒有緊跟而上，職業女性在承受著來自家庭育兒和勞動力市場的激烈競爭的雙重負擔下，二孩的生育意愿并不強烈，改變少子老齡化趨勢不容樂觀。從日本兒童福利法的制定與發展變革可以啟示，我國同樣需要在制定《兒童福利法》的時候將育兒支援服務納入其中，明確政府、社會、家庭在兒童養育方面應承擔的責任，構建多層次、多角度的育兒支援網絡體系，創設積極支持育兒的社會環境，以應對我國日益嚴重的人口少子老齡化危機。

【參考文獻】

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