創新財政監管機制 服務財政管理改革

●金玉心

創新財政監管機制 服務財政管理改革

●金玉心

本文首先從監管目標、監管過程、監管內容三方面分析新時期財政監督發展方向。然后從零基預算、權責發生制、財政資金績效評價等方面分析論述建立完善相應的監管制度。隨后在創新監管手段上，從實行分類監管、利用財政數據庫實行監管、開展遠程監管、按照標準實施監管等方面予以分析。最后提出建立從財政收入征管到財政支出以及財政支出效果評估全過程的資金監管監控體系。

財政監管 創新 改革

黨的十九大提出要建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，財政監管作為財政機關對行政機關、事業單位及其他社會組織執行財稅法律法規和政策情況，以及對涉及財政收支、會計資料和國有資本金管理等事項依法進行的監督檢查活動，必須緊緊圍繞中央提出的全面深化改革要求，以服務于全面改革為目標，創新財政監管模式，為全面深化改革提供合法、合規和合理的財政支持。

一、順應新思維需要，重塑監管理念

財政的本質是國家對社會財富進行再分配，其主要功能體現在三個方面：一是促進社會公平，提供改善人民生活的物質保障；二是促進資源合理配置；三是促進國民經濟平穩運行。財政監督作為財政管理的重要組成部分，其核心是為更好地實現財政的功能服務，而財政的功能不僅僅是政府履行職責的一個財務保障，因此，財政監管就不能僅僅局限于財政支出的合法性與合規性監督，更需要從財政收入組織、財政支出安排、財政資金使用全過程，從合法性、合規性監督向服務于政府全面深化改革的目的性、必要性、效益性等方面延伸。

十九大關于建立現代財政制度的決定，為財政改革提供了頂層設計，同時也為財政監管的改革拓展指明了方向，這就是財政必須為實現國家全面改革提供支撐，為改革的目標服務，為政府的社會經濟管理目標服務，全面提升財政資金的使用效益。

（一）監管目標指向由單一的合法合規性向目的績效性延伸

財政監管的目的是確保財政職能的有效實現，從本質上說，財政監管應圍繞實現財政職能而針對財政資金的來源和使用，最終發揮資金績效展開。因此在財政監管中，僅僅監督財政資金來源與使用的合法合規性是不夠的，還必須根據政府的政策目標和實現財政職能的需要，向財政職能的目標性與績效性延伸，甚至可以為了特定的政策目標和社會效益，在履行一定程序以后，對現有的制度適當延伸拓展。

比如，在財政預算方面，中央決定要建立跨年度預算平衡機制，要求地方政府財政實現中長期的平衡，而不是每一個預算年度的平衡。這些新制度的建立，就是深化財稅體制改革的重要體現。

近幾年來，各地把分散于水利、交通、移民安置等各條塊的庫區移民專項資金整合起來使用，其目的就是為了更好地服務于庫區移民的生產與生活。在資金整合使用過程中，通過財政系統的內部規范并履行合理的監管程序，專項資金的整合使用獲得了很好的社會效益與經濟效益，財政資金的使用績效日益顯現。實際上，專項資金整合使用就是對專項資金“?？顚Ｓ谩敝贫鹊囊环N突破。這種突破就是以財政資金的使用目的為導向，化零為整，一個“巴掌”變為一個“拳頭”出擊，以財政資金的社會效益、經濟效益為評價標準的創新，正是十九大提出的全面實施績效管理的體現。

（二）財政監管過程從事后監督向財政資金來源與財政資金使用全過程延伸

從財政監督的環節來看，對政府財政收入來源的監管比較薄弱。對于地方稅收收入監管，核心是合法收稅、合法減免稅。對于非稅收入，雖然采用了收支兩條線管理，對非稅收入來源的合法性合規性也是財政監督的重點，但如行政執法的罰沒收入等，其合法性監管往往力度不夠，嚴重影響了政府的形象。

從財政資金使用環節看，過去一般是事后監督，往往是財政資金使用完畢以后，再通過財務檢查、審計監督等檢查財政資金使用的合法性與合規性。但是，資金使用合法合規不一定合理，不一定有效益，不一定符合政府既定的目標。如，在預算編制過程中，雖然已經實行了部門預算，但預算方法基本上是按照上年度預算的一定比例調整作為本年度預算，這種預算方法并不是按照實際工作需要確定預算指標，就會出現有些部門預算超過實際需要，預算資金使用效率低下甚至無效率使用，而預算緊張的部門，可能出現無法履行職責或者降低標準履行職責的問題。財政必須站在政府的角度，統籌全局，分清輕重緩急，合理調度財政資金，解決政府最迫切的民生問題、社會問題和經濟問題。

在財政資金撥付方面，雖然目前實行財政集中支付制度，但是對于支付申請的審核監督也僅限于表象審核，也就是僅僅審核支付申請是否在預算范圍之內。缺乏實質審核，也就是對于每一筆財政資金的用途合理性和效益性缺乏有效審查，這是財政部門在實行集中支付以后仍然需要解決好的問題。

從現實情況看，納入財政預算的單位很多，而且分成幾級預算，要求財政監督直接深入到每一個基層預算單位是不現實的。但是，從財政監管角度看，對全部財政預算單位，包括一級和二級預算單位的實際需求進行抽查，以監督財政資金的合理使用是非常必要的。

財政監督從事后監督檢查向預算編制過程和預算執行過程延伸，向監督財政資金的使用過程延伸和下沉仍是今后的努力方向。

（三）監管內容從形式監管向實質監管延伸

目前的財政監督管理，基本上是形式監管，也就是財政預算程序、財政預算科目、財政資金使用程序等是否按照有關規定執行來進行監督。所謂實質監管，就是不僅僅看財政活動的運行程序是否符合規定，而且要從財政的本質屬性和財政作為政府促進社會公平、改善人民生活、促進資源合理配置的作用及促進國民經濟平穩運行的三大功能的角度進行評判。也就是十九大提出規范透明、標準科學、約束有力的預算制度的監督，這要求監督工作更加關注財政資金使用的目的性和效益性。

在促進社會公平方面，財政為政府提供社會公共產品提供資金，就需要監督納入政府預算的各級預算單位所購買或者提供的產品與服務是否屬于真正的公共產品，這些公共產品是否公平地為社會提供。政府財政供養的單位，他們所提供的服務完全由政府財政支出，必須為社會提供公平的分配。而政府財政部門，不能僅僅作為政府財政資金的撥付中心，還必須做好政府用好財政資金的參謀，發揮好相應的監管作用。

財政監管從財政資金使用的形式合法合規性，向財政資金使用過程和財政資金使用結果是否符合財政功能和政府目標的實質性監管延伸，從財政資金流量分配過程，向財政資金形成的政府資產的財政目標實現過程延伸，是財政監管不斷完善，財政監管服務政府政策與政府工作的需要。

二、完善監管制度，夯實監管基礎

黨的十九大要求建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。

（一）逐步建立與零基預算相適應的預算監管制度

新一輪財政體制改革對地方財政預算不再要求年度平衡，而是要求中長期平衡。這就要求財政預算編制過程中，對收入預算不再有硬約束。與此相對應，財政支出預算不再以部門過去的“預算基數”為基礎，實行“零基預算”，以政府各個部門各單位的實際行政事務為基礎，以政府行政管理目標為指引，統籌財政資金支出，按照政府社會經濟管理的需要，分輕重緩急進行安排，避免政府統一的財政職能被以“基數預算”為基礎的預算制度所分割，有限的財政資源被各個部門分割，導致無法實現政府的整體財政目標。

“零基預算”的基礎是非常清晰地確定各個部門的職責和履行這些職責所需要的經費預算。這就需要制定相關的工作標準和費用標準，按照履行職責的需要確定部門預算。比如在控制三公經費方面，公務車購置與使用費用、公務招待、出國考察或者國內出差，應該向企業學習，制定明確的費用標準。如考慮到公安部門的巡邏車、農林水利部門的公務車，行駛里程可能比其他部門的公務車超過幾倍甚至幾十倍，他們的公務車使用費用標準則相對較高。財政監管在于監督這些費用預算的基礎，也就是每公里的使用費標準，這才是監管核心，而不是盲目地監管公務車使用的總費用。類似地，公務必要的招待費用，也不是在預算中直接裁減，而是要在預算編制過程中，通過制定相關的接待標準來測算各個部門的實際需要。財政監管就是監管這些標準的合理性。

（二）按照權責發生制要求完善預算執行的監管制度

中央對財政體制改革的要求之一就是建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，權責發生制財務報告制度實際上就是把政府履行職責在一個預算周期內應該發生的財政收支計入當期財政收支。與政府按照權責發生制建立的綜合財務報告制度相對應，財政部門必然要求各級預算單位也必須按照權責發生制建立相應的財務報告制度。對各級預算單位應該在一個預算周期內完成的工作，因為各種原因延遲或者提前，都應及時在財政預算執行中體現出來。對于這種以權責發生制為依據的財政預算執行與資金撥付的監管，必須建立相應的監管制度。

目前，財政實行國庫集中收付制度并要求年度預算平衡。根據十八屆三中全會的決定，地方政府財政體制改革的一個重要變化是不要求年度平衡，而是要中長期平衡。這不是一個簡單的預算平衡問題，而是要解決政府財政實際支出存在的不平衡問題。解決了某些部門、某些項目實際用款進度延遲，但為了執行預算，不得不提前預支的問題，同樣也解決了某些部門和項目實際工作進度提前，財政無法支出的問題。從中央層面來說，就是解決年底突擊花錢，甚至制造名目花錢的問題；對于地方財政來說，就是解決財政資金不合理使用的問題。

權責發生制的綜合財務報告制度，只解決了政府年度應該支出的財政資金在賬務上的表現，但對相關資金的監管卻更加復雜。比如，對預算單位虛構事實套取財政資金以達成預算執行的假象如何監管？這些都不僅需要在資金撥付程序上，還要在資金使用上建立完善相應的監管制度。

（三）健全和財政資金績效評價相配套的監管制度

一直以來，財政部門實際上能夠管理和監督的財政資金規模是有限的，政府的綜合財政預算絕大部分被政府各個部門的預算所取代，造成了政府財政預算的碎片化。各個部門站在各自的角度爭預算，政府無法統籌社會各項事業的發展。十八屆三中全會決定中“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，就是要打破這種各個部門按照一定比例或者一定增幅獲得財政預算的習慣，由財政按照政府的年度工作目標，在平衡輕重緩急的基礎上，優先安排某些項目、某些部門的預算，以促進社會公平、保障民生；在優化資源配置方面，要重點支持政府優先發展的行業、產業；在保障經濟平穩運行方面，重點支持結構調整和具有戰略意義的產業。反之，則需要對相關的財政預算予以控制甚至減少。

目前，已有的一些財政資金使用績效的評估方法確實為提高財政支出的效益起到了很好的促進作用。然而，現有的財政績效評估方法，基本上是就某項支出的經濟效益評估為核心，而財政支出的效益僅僅以經濟效益評估是不夠的，因為財政職能已經從建設財政向公共財政轉變。財政的效益評估方法也要緊緊圍繞公共財政目標展開。比如，家電下鄉、汽車下鄉的財政補貼政策，農機購置補貼政策，是中央政府的惠農政策，也是解決產能過剩和刺激經濟的政策。對于該項政策的經濟效益是可以評估的，也是非常有效益的。但是，作為政府公共財政，卻有違其基本目標。汽車下鄉補貼，中央財政和省財政分別補貼80%和20%，該項政策造成了兩個不公平：發達地區與不發達地區的不公平和農村富裕農民與貧困農民之間的不公平：發達地區農民購車比例高，獲得的補貼多，實際上是對發達地區的一種補貼政策，增加了發達地區與不發達地區農民收入之間的差距；對于同一個地區，補貼了相對富裕的有車農民，對于沒有車和買不起車的農民則沒有補貼，因而擴大了同一地區農民收入差距與貧富差別。

對于財政資金使用效益，必須完善相關的制度，除基本行政費用以外的財政支出，應該建立相應的財政支出評估制度，在財政預算編制以及財政預算執行前，應以公共財政目標為標準進行評估，確保財政支出為實現財政目標服務。

三、依托管理平臺，創新監管手段

財政監管改革作為財政體制改革的一個有機組成部分，隨著財政體制改革的深入，必須不斷創新財政監管的手段。

（一）實行分類監管

財政資金的分類監管，就是按照不同性質、不同目的的資金制定不同的監管程序和監管方法，制定不同的監管標準，從財政預算編制、執行以及執行結果進行全程監管。

（二）充分利用財政數據庫實行監管

財政實行的“金財工程”、國庫集中收付系統和財政部門的歷史數據，是一個非常龐大的信息來源，可以充分利用這些財政信息資源，建立財政監管數據庫，運用財政監管的標準，從財政預算、資金撥付和使用結果等方面進行監管。

（三）開展遠程監管

對全額撥款、差額撥款的預算單位以及凡是使用政府財政資金的單位，可以要求其采用統一的財務管理系統，并對財政監管部門實行有限開放，允許財政監管部門通過保密的通訊軟件，對該單位的財務平臺進行遠程訪問，提升監管的效率。

（四）按照標準實施監管

財政資金可以按照使用性質和使用目的，建立財政資金使用標準，按照標準實施監管。

按照零基預算的要求，必須將所有預算建立在對應的各項費用項目上，而每一種費用項目都應該建立具體的費用標準，從預算編制到預算執行和預算執行結果都應該符合相關標準，提高資金使用效益。

比如教育經費預算，教師工資有標準，教學經費也應該有標準。農村地區由于生源少，一個教學班的人數少，相應的平均生均教學經費高于城市，但實際上，農村學校的生均經費預算低于城市學校，甚至即使按照城市的生均經費編制預算，對農村學校也是不公平的。

四、預執監并舉，架構監控體系

財政監管是一個系統工程，既包括從財政收入征管到財政支出以及財政支出效果評估全過程的資金監管，也包括一切使用財政資金構建的政府資產的使用監管。

（一）財政收入監管

對于本級財政收入的監管，關鍵是收入的合法性合規性監管。十八屆三中全會全面深化改革的決定中，對政府行政體制改革的核心就是確定政府的權力邊界，明確政府的社會管理義務。就財政收入來說，一方面稅收收入要合法，不能為了追求收入進度均衡而采取不恰當手段征收；另一方面對于非稅收入，則要在依法行政的基礎上取得，對為了完成收入指標而采取不合法手段獲取收入的，要特別加強監管。這是財政監管服務于政府全面改革的題中之義。

（二）財政預算監管

財政預算監管，主要是加強預算編制過程的監管。本質上，財政預算是一個各方協商談判的過程，政府各部門的預算幾乎永遠是越多越好。這就需要財政部門在進行預算資金分配的過程中，嚴格監管預算資金需求的合理性，以統一的預算標準作為預算的依據，避免“會哭的孩子多吃奶”；還需要站在政府全局的角度審核各部門預算資金使用的必要性，在平衡輕重緩急的基礎上，通過預算突出政府工作的重點。

（三）財政預算執行監管

財政預算執行的監管，不僅僅要關注預算執行的均衡性、時效性，還需要對資金流向和資金的實際使用過程加強監管。由于財政資金實際使用單位數量龐大，財政部門難以監管到每個基層預算單位，過去對專項資金的監管是比較到位的，而對于一般預算資金的監管大都處于比較寬松的狀態。未來根據財政體制改革的要求，政府實行權責發生制的綜合財務報告制度，必然要求所有基層預算單位同樣按照權責發生制編制綜合財務報告，這對預算的執行監管提出了挑戰?！?/p>

[1]蘇曉南.行政事業單位財政資金監管研究——以JN市為例[D].濟南：山東大學，2013.

[2]張建民.深入學習貫徹十八屆六中全會精神 扎實做好財政預算監管工作[J].財政監督，2017，（09）.

湖北省十堰市財政監督檢查局）

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>