完善新時代財政財務監管機制的思考

●丁 輝/湖北省財政廳副廳長、黨組成員

完善新時代財政財務監管機制的思考

●丁 輝/湖北省財政廳副廳長、黨組成員

編者按：習近平同志在十九大報告中指出，創新是引領發展的第一動力。財政監督事業的發展也離不開探索與創新。近年來，各地財政監督部門不斷更新監督理念，創新監督方法，形成了豐富的財政監督理論成果和實踐經驗。為引導各地財政監督部門探索新方法，開辟新思路，本刊自2018年第一期起開設“地方財政監督創新與探索專欄”，介紹湖北等地財政監督工作的理論創新和實踐探索，與廣大讀者一起交流與探討。

黨的十八大以來，湖北省行政事業單位財政財務管理得到全面改觀，財政財務管理水平有了較大提高，體現在財政財務監管制度不斷完善，監督力量進一步整合和提升，服務意識逐步增強等方面。新時代的歷史定位要求財政財務監管站位更高，當前卻還存在財經紀律意識淡薄、內部管理及內控制度薄弱、追責問責機制尚不健全、相關體制機制待完善等問題。鑒于此，結合調研實踐，筆者提出了新時代加強財政財務監管的一些思考與建議。

新時代 財政財務監管 行政事業單位 內部控制

當前，我國經濟發展進入新常態，財政收入增長趨緩，財政收支矛盾不斷加大。黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，這一新形勢下的新定位對加強財政財務管理工作提出了更高的要求，客觀上要求進一步強化財政財務監管。在新的經濟形勢下，財政財務監管的內涵和范圍也發生了深刻的變化，其范圍主要包含財政部門對行政事業單位或財政資金使用單位 （即行政單位、全額撥款事業單位、差額撥款事業單位等）的財政財務活動合規性、安全性、有效性所進行的監督檢查。黨的十八大以來，在湖北省領導的嚴抓力管下全省行政事業單位財政財務管理水平得到全面改觀，為深入推進財稅體制改革作出了重要探索。黨的十九大后，我國步入新時代的歷史方位，要實現中華民族“強起來”的偉大飛躍，發揮財政的基礎治理作用，離不開財政財務監管的現代化。2017年湖北省財政工作會議將財政財務監管列為全省財政改革發展的重點工作，要求強化財政財務監管，推動財政可持續發展。

一、大力整頓，行政事業單位財政財務管理全面改觀

黨的十八大以來，隨著中央“八項規定”的出臺、反“四風”整治的大力開展，湖北省各類財經違紀違規行為明顯減少，各級行政事業單位財務管理水平不斷提高，“不敢違規、不想違規、不能違規”的財政財務管理機制逐步形成。數據顯示，自2014年以來，湖北省會計監督檢查所發現的各類違紀違規問題有所減少，檢查出各類違規問題資金有所下降：2014年全省會計監督檢查發現各類違紀違規問題資金533351.74萬元，2015年會計監督檢查發現全省各類問題資金303341.8萬元，2016年檢查發現各類問題資金250228.7萬元。財政部門遵循“標本兼治、綜合治理”的方針，將財政財務監管與反腐倡廉等工作結合起來，提高了各方遵紀守規的意識，中央“八項規定”、省委“六條意見”得到扎實落實，凈化了財務環境，規范了經濟秩序，各級行政事業單位在進一步完善財務管理制度、切實加強財務管理水平方面有了明顯進步，亂支亂補現象得以有效遏制，特別是“三公”經費大幅下降，會計基礎工作得以規范。

（一）以制度為基石，財政財務監管步入“三化”

近年來，各地財政部門在“大監督”理念的引領下，建機立制，制度先行，以自身監督檢查的科學化、制度化、規范化不斷推進被監管部門單位財政財務管理水平的提升。如：湖北省荊門市制定了《市財政局關于構建財政大監督格局的工作意見》和《市財政局重點專項監督檢查操作規程》兩份財政監督改革創新引領性文件，實行財政工作目標責任積分量化考核管理辦法，健全和完善財政“大監督”運行保障制度；十堰市財政監督檢查局則通過建章立制，實行財政部門監督一個口子對外的監管模式，將會計局、非稅局、采購辦、監督局等監督檢查集中聯合，實行統一歸口管理、統一組織實施、統一規范程序、統一行政處罰，基本形成了全員參與、分工明確、各負其責的“大監督”格局。

調研還發現，全省各地市在對行政事業單位開展財政財務監督檢查工作中，堅持科學監督、依法監督，不斷改進監督方式方法，在推動行政事業單位執行財經紀律常態化、機制化方面也取得了顯著成效，促進了各部門單位財政財務管理水平的提升。如十堰市民政局依照差旅費、會議費和招待費等相關費用的開支標準與管理辦法，嚴控“三公”經費支出，取得了明顯成效。2016年，該局“三公”支出14.57萬元，比2015年51.74萬元減少37.17萬元，下降73.90%。

（二）整合監督力量，財政財務監管效能大幅提升

財政部門對行政事業單位財政財務監管政策性強，涉及面廣，需要整合各種監督力量，齊抓共管。在近年來全省開展的各項專項檢查實踐中，部門間合力監管、聯動檢查的監督機制日漸形成。從檢查方式來看，避免了多部門對單位的重復檢查，減輕了檢查單位和被檢查單位的工作量；從檢查效果來看，各部門發揮各自優勢，信息共享、資源互通，既彌補了檢查人員的知識短板，提升了知識層次，又為被檢查單位提供了更全面更優質的服務和指導；從檢查成果運用上看，各部門對重點檢查中發現的問題，尤其是一些“合情不合理、合情不合法、合法不合理、既不合法又不合理”的問題，認真分析原因、找準癥結，倒逼本部門從制度上進行改進和完善，更有效地提升了行政事業單位財政財務管理水平。部分地市堅持內外并舉，切實整合內外監督力量，通過協同監管，在提升財政監督效力方面作出了有益探索。如：十堰市財政監督檢查局注重把專職監督機構與業務部門監督融合起來，年初在制定監督檢查計劃時，通過上門、函詢等方式充分征求相關業務科室、單位的意見和建議，將監督檢查的項目、單位一并納入年度整體計劃之中；荊門市財政監督檢查局在履行監管職責的過程中，建立了與其他監管部門聯合執法的監管機制。

（三）服務意識增強，初步實現財政財務監管轉型

黨的十八大以來，在開展財政財務監督檢查中一個明顯的改變是被檢查單位對監督人員態度的轉變。監督人員從單純地開展檢查到幫助單位提高財務管理水平，協助完善財務管理制度，受到了被檢查單位的認可和歡迎。調查發現，通過對行政事業單位財政財務監督檢查，被檢查單位的領導“重業務、輕財務”的現象得到明顯改善。在開展會計監督檢查時不僅處理處罰問題，而且幫助單位完善和健全會計核算體制，提高工作效率，有效促進了單位財務人員思想素質和業務能力的提升，也大大提升了財務部門在單位管理中的地位。十堰市財政監督檢查局對此有深刻理解，該局秉承服務寓監督，監督促規范的理念，將對行政事業單位財政財務監管與規范財政管理、促進財政改革、完善財經制度緊密結合起來，針對檢查發現的帶有普遍性、傾向性的違法違紀問題和財稅管理方面的漏洞，提出了許多建設性的意見和建議，對強化財政財務管理起到了良好的促進作用，營造了良好的監督與被監督的氛圍。

二、提升站位，強化財政財務監管仍需持續推進

財政是國家治理的基礎和重要支柱，這一高站位對財政財務監管提出了高標準嚴要求。當前，全省各行政事業單位財政財務監管取得了顯著的進步和良好成效，但也應清醒地看到，一些地方部門及單位仍然存在財經法規執行不嚴、財經紀律松弛、財務管理領域失范失序的情況，一定程度上制約了全省經濟快速發展。

（一）財經紀律意識仍然淡薄

隨著中央“八項規定”的出臺和反“四風”整治的大力開展，財經違紀違規行為已有明顯改善。但在調研中發現，仍有不少行政事業單位財經紀律觀念淡薄，主要表現在：一是單位領導觀念守舊，法治意識不強，以自身意志為準則作出決策，違反財經紀律。有些單位領導為了部門利益或者個人利益，故意違反財務管理制度；有些單位隱匿、坐支經營性資產收入，私設“小金庫”。二是對財務工作不重視，導致單位財政財務管理基礎日益弱化。體現在財務機構不健全、財務人員配備不全、業務水平不高，導致財務基礎管理日漸削弱。三是財務人員缺乏財經紀律敏感性，執行財經法規制度不嚴格。財務人員缺乏獨立性，在具體財務工作中僅聽命于領導指示，操作過程中隨意性較大，無視財經紀律的存在。

（二）內部管理及內控制度基礎薄弱

建立健全內部制衡機制是確保財政管理有效運行的必要條件。然而，當前監督單位和各行政事業單位中存在的一大普遍現象是內部管理及內控制度基礎薄弱。主要體現在：第一，內部控制意識不強，對單位內部控制缺乏全面的認識。內部控制建設作為一項新工作，財政部門對其尚未達成共識，離全員內控的思想意識還有一定距離。第二，缺乏健全的內部控制制度，財務管理乏力。由于不少單位尚未建立健全的內部控制制度，財務管理職責不明，缺乏有效銜接，導致財務管理制度執行不力，財務管理混亂。第三，行政事業單位內部控制制度缺少基本操作指引，導致一些單位在具體執行過程中操作困難。目前有些單位建立的內部控制制度僅作大體框架規定，對制度的全面性、適應性及設計運行有效性掌握不準，導致執行不到位，內部控制的作用沒有得到很好發揮。

（三）追責問責機制尚不健全

追責問責機制的構建有助于約束相關責任人員的違法違規行為，促進各項政策法規切實落地。然而，實際工作中往往會出現檢查容易、處理難的狀況，發現問題“高高舉起”、處理問題“輕輕落下”的現象較為普遍，一定程度上制約了財政財務監督效力的發揮。究其原因，一來由于財政專職監督檢查機構的人員配備層層遞減，難以適應財務管理混亂、基礎薄弱、問題多等監督形勢的需要；二來由于財政監督的獨立性不強，財政監督的制約因素較多，對違法行為的處理處罰力度偏軟；三來由于我國現行的部分法律、行政法規內容不相協調，導致處罰行為失去效力；四是當前財政行政處罰方式的手段較為單一，缺乏對單位和個人的有效制約。即便可以移送，但是由于舉證、移送移交手續十分繁瑣復雜，導致檢查者不愿意對違法違規行為人進行進一步處理處罰；五是由于對財政監督檢查的行政處理處罰的執行沒有明確的責任追究機制，導致財政部門行政處理越來越少，檢查后對問題的處理方式僅僅是督促整改，且越來越普遍。

（四）相關體制機制有待完善

在政府機構改革的大環境下，財政財務監管機構的定位被日趨邊緣化。客觀上來說，一方面市（州）、縣（市、區）財政監督機構均改為公益一類事業單位，導致執法主體資格受限，一定程度影響到財政監督檢查工作的有效開展；另一方面，機構和力量配備缺乏頂層制度支持。而這與財政監督面臨的新形勢、新任務、新要求形成巨大的反差。首先，當前財政財務監管制度與建設現代財政制度的要求不相適應。一方面，財政監督法治建設站位不高，缺少財政監督獨立法律；另一方面，現行有關法律法規執行脫節問題有待修訂完善，離現代財政制度的要求還有一定距離。其次，財政財務監管內部機制不匹配，監督主體、程序、成果運用相關機制不完善。再次，財政財會人員成長和培養機制欠缺，導致財政財務監管缺乏有力的支撐點。最后，現行財政財務管理制度缺陷為財務違規行為的發生滋養了土壤。財政財務制度中的漏洞以及部分法規制度之間相互矛盾，部分單位出于“無奈之舉”或有心“鉆空子”，形成了財政財務違規行為的客觀環境。

（五）監督成果運用和監督效能亟待加強

由于監督資源和監督力量尚未進行有效整合，導致監督檢查工作整體效能不高。一是由于監督任務缺乏科學謀劃，導致監督力量和資源分配并不合理。年初安排監督計劃時，缺乏統籌謀劃，未對監督資源進行全盤綜合部署，導致監督力量分配不均。二是監督主體之間的協調配合機制尚未形成。各業務管理機構大都“分塊”設置，專職監督機構與其他業務機構各行其是，尚未建立科學的監督工作協調機制，難以形成監督合力。三是由于監督信息化水平不高，與各方溝通聯系不夠緊密，信息共享不暢通，導致檢查針對性不強，檢查效果不理想。四是監督成果利用不充分，導致財政監督處理處罰落實難。各種單項的檢查和日常的監督成果互相屏蔽，互不支撐，既沒有綜合上升到決策層面，又沒有相互及時共享，監督成果停留在理論上，無法倒逼相關單位和人員改進工作，完善制度的作用難以發揮。

（六）財政財務監管基礎不牢

財政財務監管基礎工作尤其體現在人員隊伍建設上，薄弱的監督力量無法適應當前財政財務監管工作所面臨的新形勢、新任務、新要求。主要體現在：基層預算單位的財務機構不健全、財務人員不穩定，導致財務管理日漸削弱；財政財務檢查人員素養與檢查要求存在較大差距，難以適應財務管理混亂、基礎薄弱、問題多等監督形勢的需要；監督檢查質量有待進一步提高等。究其原因，一是市（州）、縣（市、區）財政監督機構均改為公益一類事業單位，導致執法主體資格受限，影響了監督檢查工作的權威性和推進力度。二是機構和力量配備缺乏頂層制度支持。當前，縱向看財政監督機構和力量配備實際情況，基本呈現出越往基層越弱化的“倒金字塔”格局，財政監督機構長期受到地位不高、力量短缺、人員不穩定等問題的困擾，這種格局與財政監督面臨的新形勢、新任務、新要求形成巨大的反差。

三、全面謀劃，助力新時代財政財務監管上臺階

黨的十九大報告提出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”中華民族要實現從“站起來、富起來”到“強起來”的偉大飛躍，離不開現代財政制度的有力支撐，也有賴于健全的財政財務監管制度作保障。新時代下，實現全省財政財務監管工作上新臺階，需要重點從四個方面下工夫。

（一）完善財政財務監管體制，提供制度保障

完善財政財務監管體制機制，是從根本上解決問題的關鍵路徑。現行行政事業單位財政財務監管體系建設滯后于現代財政制度，一定程度上制約了財政財務監管職能的有效發揮。為此，首先要提高財政監督法制建設站位。目前缺乏一部全國性的、可以指導財政監督業務開展的實體性法律或行政法規。從財政是國家治理的基礎和重要支柱以及財政監督在財政職能所處的重要地位角度看，財政法規制度體系建設及其站位仍然有待加強和提升。其次，適時修訂完善現行有關法律法規以解決法律法規執行脫節現狀。《財政違法行為處罰處分條例》執行至今已近13年，許多法律條款已不適應當前監管實踐，針對《財政違法行為處罰處分條例》與《預算法》脫節的內容必須進行修訂。最后，全面梳理和完善現行財政財務制度，從根本上消除違法違規行為產生的制度弊端和漏洞。

（二）夯實行政事業單位內部管理，打牢自身基礎

夯實單位內部的財務監督，有利于完善行政事業單位財政財務監管機制，提高監管成效。新形勢下，監督人員應協助行政事業單位通過強化單位負責人財務主體責任、財務主管直接責任、財務人員具體責任“三大責任”來進一步夯實內部財務監督。一是完善內部財務機構。針對部分單位會計機構不健全，人員業務素質不高等問題，要求單位先健全內部財務機構，配備符合崗位要求的財務人員，制定和完善規范的管理制度，讓財務正常高效運轉。二是完善財務制度，強化財務管理控制力。針對制度不全、銜接不當、執行不力的現狀，通過制定決策、執行、監督三位一體的財務控制機制，強化財務管控能力。三是建立單位內部財務違紀違規處罰責任追究制度，嚴肅處理。針對部分單位屢查屢犯、屢禁不止的現象，從單位內部著手，明確主體責任，建立內部處理處罰制度，并嚴格執行，從源頭上遏制違法違規行為的發生。四是合理設置財務崗位，確保崗位權責明確。嚴格按照《會計法》的規定設置會計機構、配備會計人員或者委托代理記賬機構進行代理記賬，建立財務人員崗位責任制度。嚴格貫徹“錢賬分開”的原則，確保不相容崗位相互分離。

（三）做實行政事業單位內部控制，嚴格風險防范

新形勢下，建立健全內部控制體系，提高各級財政部門和行政事業單位的風險防控能力和內部管理水平，是相關部門更好地履行財政財務監管職能，不斷提高財政管理水平的必然選擇。一是因地制宜地完善內控制度體系建設。不僅要借鑒其他地方內控制度建設方面先進經驗和做法，更重要的是堅持遵循因地制宜、統籌規劃的原則積極出臺符合當地實際、適合單位實情的內控制度，有效防范內控風險，全面提升財政財務管理水平。二是全面梳理業務流程，嚴控風險預警。組織專人按時梳理容易出現、頻繁出現的風險點和風險環節，建立內部控制預警機制，與內部控制檢查工作有效銜接，將可能出現的內控風險問題扼制在源頭。三是完善內控問責機制，堅決將內控制度執行落實到位。應設置專門的內部控制職能部門，定期或不定期地組織開展各項檢查，將不同的風險事件分成不同的等級，區別對待，制定對應的懲戒措施，堅持有責必問、問責必嚴，確保內控制度不折不扣地執行。

（四）著力提升人員隊伍建設，提升監管水平

財政財務監管是一項專業性和綜合性極強的工作，對相關人員素質要求也非常高。應通過專業選拔、人員培訓、績效考核等多途徑全面提升財政財務人員監管水平，使人員結構、專業能力與崗位要求相匹配。一是升格機構設置，充實人員隊伍。針對監督部門和各行政事業單位機構不全、人員不齊整問題，升格財政監督專職機構或高配財政監督機構負責人，積極推進基層財政部門設立專職監督機構，通過派駐、購買服務等形式充實財政財務人員隊伍，以完善機構配置。二是不斷提高財政財務人員綜合素質。優化和完善選人用人制度，嚴把選人用人關口，選調高素質人員，確保財政資金管理崗位上的人員一律具有堅定的政治立場和較強的業務素質，成為自覺遵守和維護財經紀律的“鐵軍”和“尖兵”。三是要加大宣傳教育力度。通過定期開展黨風廉政教育、法制法紀教育和學習中央及財政部相關政策精神等形式多樣、內容豐富的宣傳教育活動，引導廣大財政干部員工隊伍積極適應新常態，樹立正確的權力觀和事業觀。四是增強新時期的財政干部培訓學習意識。面對層出不窮的新業務、新問題、新方法，財政財務管理工作不能低標準、寬要求，一方面相關部門應不斷加強培訓力度，根據崗位的不同要求，對各個層級的財政工作人員開展培訓；另一方面，財政干部要善于學習，除了在工作中不斷總結經驗、探索實踐之外，還應積極主動適應新形勢下的財政管理工作要求，不斷加強自身的學習。■

[1]史海芹.行政事業單位會計舞弊與應對策略[J].安陽師范學院學報，2007，（03）.

[2]習近平.黨的十九大報告：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[R].北京：全國代表大會，2017.

[3]中共中央，國務院.黨政機關厲行節約反對浪費條例[EB/OL].(2013-11-26).http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/26/content_2534611.htm.

[4]中央政治局.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（01）.

[5]周菲.打造財政監督的“荊門模式”——湖北省荊門市財政大監督工作紀實[J].財政監督，2017，（02）.