內生動力凸顯財政監督效能提升
——2017年財政監督工作回顧

●本刊編輯部

內生動力凸顯財政監督效能提升
——2017年財政監督工作回顧

●本刊編輯部

編者按：從歲首到年終，2017年劃上圓滿句號，財政監督取得可喜成績；從年終到歲首，新時代對財政監督發出號召。值此年末歲首，本刊系統回顧了過去一年財政監督工作取得的成果，并對新時代財政監督工作提出展望。為更好地啟發新一年財政監督工作，本刊特邀財政領域專家對新時代財政監督工作予以解讀和指導。

往本而求，向內而生。2017年，財政監督向內尋找動力，以推進財政系統內控建設為依托，有效規范監督檢查執法程序，不斷加強自身建設，由內部監督機制調整帶來的工作效能提升成果凸顯，有力地推動了財政監督向前發展。

財政監督堅持圍繞服務財政中心工作，以保障重大財稅政策落實為目標，開展各項重大專項檢查，發揮了積極作用。特別是在預算監管和財政系統內部控制建設中取得了顯著成效。近兩年來，財政部駐各地專員辦和各省市財政廳（局）聯合開展地方預決算公開專項檢查，大大提高了財政預決算公開透明度，績效評價工作也在各地逐步推開。一年來，財政系統內部控制建設全面推進，全國各省市財政廳 （局）基本構建起了完善的內部控制體系。此外，值得關注的是，以實施“雙隨機一公開”檢查機制和專項檢查匯報審理為轉變的財政監督檢查程序進一步規范，有效防范了執法檢查業務風險和行政風險。

突出中心工作，保障重大財稅政策落實

2017年，圍繞財政中心工作，財政部駐各地專員辦及各級財政監督部門開展了一系列專項檢查工作，有效保障了國家重大財稅政策和法律法規在地方的執行和落實。特別是在預決算公開專項檢查、地方政府債務風險防控、財經紀律監督工作中發揮了關鍵作用，引發了廣泛的社會影響。

加強地方政府債務監管，積極防范財政風險。地方政府性債務監管涉及面廣、政策性強、社會關注度高，是專員辦業務工作同財政部內司局進一步融合的一項重點工作。2016年11月，財政部出臺了《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》，要求專員辦切實做好地方政府債務監督工作。各專員辦以此為指導，在2017年地方政府債務監管工作中發揮了重要作用。一年來，各級財政部門積極推進建立規范的地方政府舉債融資機制，健全地方政府債務風險防控制度體系，有效防范了財政金融風險。河南專員辦在吃透文件精神的基礎上，結合河南省實際情況，制訂了《財政部駐河南省財政監察專員辦事處地方政府債務監督實施暫行辦法》；上海專員辦以“摸清底數、聯合監管、全面監控、突出重點、防范風險”為總體思路，積極探索實踐，初步形成了覆蓋地方政府性債務全過程的財政監管框架；浙江專員辦在工作中堅持以問題為導向，從債權債務兩頭雙管齊下，綜合運用日常動態監控、專項檢查調查、問詢約談等行之有效的方式方法發現問題、查處問題、提示風險、促進規范，形成多渠道、廣覆蓋、內外聯合的監督機制。

積極開展各項專項檢查，保障重大政策落實。圍繞中心工作，開展涉農資金專項整治、扶貧資金專項檢查、地方科技專項資金監管、大氣污染防治專項檢查、水污染防治專項資金等一系列重大檢查，確保國家各項重大政策得到貫徹落實。以《財政部國務院扶貧辦關于開展財政扶貧資金專項檢查的通知》為指導，各級財政部門對財政扶貧資金開展專項檢查，保障扶貧資金的安全有效使用。安徽專員辦對安徽省中央大氣污染防治專項資金管理使用情況開展檢查，取得了較好的震動效應；貴州專員辦聯合貴州省級財政、人社、民政等部門，開展了城鎮企業職工領取基本養老保險基金的聯動監管工作；天津專員辦通過整體推進檢查工作，取得了獎補資金專項檢查的良好成效；青島市財政局面向社會公開發布了2016年度財政專項資金監督檢查信用負面清單，在社會各界引起了巨大反響。

實施轉移支付監管，確保地方轉移支付資金預算執行。開展中央轉移支付監管是專員辦嵌入預算管理的重要一環，也是專員辦業務工作同財政部內司局進一步融合面臨的一項新業務。以財政部發布的《專員辦開展中央對地方專項轉移支付監管暫行辦法》為標志，財政部從頂層設計層面進一步規范了專員辦轉移支付監管工作，在年度計劃和工作量分配中向績效評價工作做了重點傾斜。為做好這項工作，財政部安排各地專員辦開展了多項專項轉移支付績效評價，浙江專員辦以績效管理為核心，著力提升中央專項轉移支付監管成效；河南專員辦結合河南省實際，對經建、農業等司局部署的績效評價任務進行合理安排、統籌謀劃，提高了財政資金使用效益；青島專員辦通過赴地方財政局調研穩增長數據系統運行和數據報送情況，獲取每月報送數據，及時掌握縣級及以上全部中央轉移支付資金撥付及使用情況。

嚴肅財經紀律監督，推進源頭治腐。黨的十八大以來，黨中央高度重視財經紀律工作，各級財政部門積極作為、上下聯動，將財經紀律監督做得有聲有色、成效顯著。以河北省財政廳、山西專員辦等地區為代表，對財經紀律監督實行日常監督與專項檢查相結合，在全國范圍內形成了各具特色的監督經驗，為財經紀律監督開創了新局面。如河北省財政廳牽頭與省紀委、監察廳、審計廳聯合開展了“三公”經費使用等專項清理，組織對亂收費亂攤派問題和滯留截留套取挪用財政專項資金問題進行清理；部分財政部門以扶貧資金監管、預決算公開專項檢查、中央非稅收入監管等容易違反財經紀律的領域開展重點檢查，加大違法違紀懲處力度，從源頭上推進反腐治理，凸顯了財政監督的威懾力和影響力。

專員辦順利轉型，推動財政監督新發展

自2015年開展專員辦轉型探索以來，經過兩年多的推進，專員辦實現與財政部內司局業務工作進一步融合。專員辦的定位和職能更加精準和明晰，以推進財稅改革、強化預算管理、防范財政風險、嚴肅財經紀律為新時期行動指南，有效避免了此前被詬病的專員辦定位不科學、與有關部門職能交叉重疊、與財政主體業務嚴重脫節等問題。專員辦日益成為中央財政管理中不可或缺的力量。

一年來，專員辦利用身處基層，充分發揮財政部在各地監督檢查種的延伸作用，派駐職能作用體現得更加充分，解決了過去許多鞭長莫及、想解決而沒有解決的問題。特別是在預算審核、預決算公開檢查、地方政府債務監管、重大專項監管、財經紀律監督等工作中發揮了重要作用。根據財政部農業司反映，專員辦轉型以來，配合農業司先后開展了21項涉農監管工作，為推動農業供給側改革和做好脫貧攻堅工作發揮了重要作用。

2017年下半年，財政部預算司監察專員郜進興走訪各司局時，各司局高度評價了專員辦轉型后的工作成效，普遍認可了專員辦在協助各司局開展業務工作中發揮的重要作用。專員辦將過去與審計部門職能存在重復交叉的內容調整到重點加強財政預算監管上來，有效加強了財政資金的審核與監管，特別是基層大量的民生財政資金支出和使用。

專員辦轉型的成效可以歸結為兩大主要方面：一方面體現在具體的業務工作上。一是嚴格把關預算管理。轉型后專員辦職能全面嵌入預算管理鏈條，在強化中央部門基層預算單位管理、部門預算和轉移支付管理中發揮了積極的監管作用；二是發揮就近監管優勢，確保國家重大財稅政策執行。如在全國全面推開“營改增”試點工作中，專員辦積極參與前期政策論證與后期稅負變化調研，為財稅政策順利實施提供有效參考；三是強化地方政府債務監管，防范財政風險。專員辦對地方各級政府債務、融資平臺公司舉債情況進行核查，密切關注地方財政收入變化趨勢，為防范財政風險提前做好監控；四是嚴肅財經紀律監管。采取日常監管與專項檢查相結合，對各地財經紀律執行情況開展專項檢查，大大提升了財經紀律的震懾力和影響力。

另一個顯著成效體現在監督理念的轉變上，從過去單一開展監督檢查工作逐步向服務管理職能轉變。較為明顯的是，專員辦通過監督檢查發現資金使用管理中存在的問題，會針對相關問題為單位提出完善管理制度、提高資金使用效益、增強基層服務機構工作能力、提升監管能力等方面的合理化建議，協助單位強化基礎管理工作，規范資金使用管理。

全面推進財政系統內控建設

2017年是全面推進財政系統內部控制建設的攻堅年，財政內部控制建設取得階段性成果。2017年10月10日—11日召開的全國財政系統內控工作會議，總結了當前我國財政部門內部控制建設所取得的積極成效，并對下一階段財政系統內控工作作出了部署。

目前，全國已有37個財政廳（局）基本構建起了以完善的基本制度、專項內部控制辦法和內控操作規程為主要內容的內部控制體系，下一步將全面深化省級以下基層財政內控建設，并進一步建立和完善考核評價、風險事件應對等內控執行保障措施。對比2015年底財政部印發的《財政部關于加強財政內部控制工作的若干意見》中對省級財政部門和市、縣財政部門內控建設所提出的時間截點，這一進度雖稍較緩于文件規定，但兩年多來全國財政系統扎實有序推進內部控制建設取得的成效十分顯著。

一年來，財政部監督檢查局（內控辦）分別赴河北、吉林、黑龍江、上海、福建、廈門、山東、陜西等地對財政部門內控建設進展情況進行了現場督導調研。各地在財政部發布的基本規范指導下因地制宜建立適合本單位的內部控制制度，取得了可喜的成績，各地在內控探索中呈現出一定的特色，為財政風險防控筑造了堅實的“防火墻”。

財政部副部長、內部控制委員會副主任劉偉在全國財政系統內控工作會議上充分肯定了財政系統內控建設取得的積極成效，主要體現在：一是各級領導高度重視，內部控制工作扎實有序推進；二是內控認識不斷深化，內控執行力度進一步加強；三是市縣財政部門內控建設積極推進；四是各地因地制宜探索內控建設，亮點紛呈。如：內蒙古自治區財政廳以“1+7+30”內控制度落實為基礎，制定詳細的內控考核與評價辦法，并強化對基層精準指導，建立財政內控四級聯動機制，特別是對盟市旗縣的指導收效很多。再如，海南省財政廳以財政資金動態監控系統為抓手，將內控指標嵌入該系統，取得了良好的成效。

預算監管邁出重要進展

近年來，黨中央高度重視預算監管工作，對預決算公開、績效管理等提出了明確的要求。2017年，我國財政預算監管工作取得了較大進展：在財政部的持續推進之下，地方預決算公開工作實現重大飛躍，績效評價工作穩步推進，專員辦與財政部內司局業務融合更加緊密，有效加強了對各中央預算單位、部門預算的審核把關，預算監管職能作用凸顯。

自2015年底首次開展地方預決算專項檢查工作以來，財政部駐各地財政監察專員辦事處及各地財政部門對各省市預算編制單位和部門的預決算信息公開工作進行專項檢查，檢查覆蓋面均達到100%。2017年地方預決算公開專項檢查工作自10月份開展，并于2017年12月結束，檢查的內容主要包括預算編制單位或部門的預決算公開及時性、完整性、細化程度、公開方式以及真實性。要求對檢查結果進行有效利用，繼續對各省市預決算公開情況進行量化排名，嚴肅追究責任，并將違法違紀典型案例向社會公開。值得一提的是，通過近三年來的連續檢查，我國預決算公開工作形成了有力支撐，預算決公開覆蓋率顯著提升，預決算公開的規范性進一步增強，大大提高了我國財政透明度。

專員辦充分履行預算“把關人”的職能，在協助財政部各司局對中央屬地單位的預算審核、重大事項監管中充分發揮了事前審核、事中監管的作用，預算監管規范化、科學化水平不斷提高。為深入推進預算監管工作，四川專員辦與四川省國稅局共建形成了組織保障機制、制度保障機制、溝通交流機制、工作通報機制、信息交換機制、聯合報告機制、聯合處理機制、培訓調研機制等“八項機制”，推進了預算監管常態化、規范化、制度化；貴州專員辦積極探索和總結“大數據”預算監管方法，在城鄉醫療和養老保險等民生資金監管方面取得重大突破，通過核減不合規申報節約大量財政投入，并逐步將這一監管方法向其他預算監管領域拓展。

績效評價是預算管理的重要環節。在績效評價工作中，以重大專項資金績效評價為突破，完善績效評價方式方法，通過建立標準化的評價體系，規范業務流程，為資金監管和完善政策提供獨立、公允的評價意見。加強績效評價結果的有效應用，一方面，根據專項資金績效評價所發現的問題，督促及時整改，提高資金使用效率；另一方面，提高項目支出績效評價的科學性和可操作性，選擇重點支出明確指標體系、評價標準和方法，開展績效評價，并作為今后預算安排的重要參考。

部分專員辦建立起了預算績效“閉環管理”，將績效管理貫穿中央重點專項轉移支付監管全過程，在預算申報環節根據授權開展績效目標審核、主動收集績效目標，在預算執行環節監控預算支出運行是否符合既定的績效目標，在績效評價環節客觀公正地評價績效目標的實現程度，各個環節的績效管理活動相互影響和促進；上海專員辦從項目內控制度、項目資金分配使用、項目實施進展、項目實施效果等四方面入手，扎實做好專項資金績效評價現場勘查工作；廈門專員辦在績效評價工作中以問題為導向，在中小企業發展、海綿城市試點建設、地下綜合管廊建設等專項資金績效評價工作中積累了經驗。

監督檢查程序進一步規范

2017年兩會政府工作報告上，李克強總理指出，要完善事中事后監管制度，實現“雙隨機一公開”監管全覆蓋，推進綜合行政執法。而后，他在9月份的“雙隨機一公開”監管工作電視電話會議上進一步明確要求全力推進 “雙隨機一公開”監管改革，狠抓政策配套和督促落實。

“雙隨機一公開”是指隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。能有效避免由于檢查程序不規范產生人為執法所帶來的權力尋租現象，是完善事中事后監管的有效方式，對于提升監管的公平性、規范性和有效性具有重要意義。

為深入貫徹國務院“雙隨機一公開”工作部署，進一步規范檢查程序，財政部監督檢查局制定下發了財政部抽查事項清單和隨機抽查工作細則，并率先在會計監督“雙隨機一公開”工作中建立了市場主體名錄庫，實現隨機抽查、公示公告，建立信息化系統，取得了良好成效。

與此同時，各地財政部門也紛紛采用“雙隨機一公開”機制開展監督檢查，如山東省財政廳在制定印發《山東省全面推行“雙隨機一公開”監管工作實施方案》、《山東省財政執法檢查隨機抽查工作實施意見》后，又編制了《山東省財政廳隨機抽查事項清單》，對抽查事項、抽查主體、檢查人員、抽查對象、抽查內容、抽查依據、抽查方式、抽查比例和抽查頻次等9個方面予以規范，加快推進“雙隨機一公開”監管工作；廣西壯族自治區財政廳2017年首次采用“雙隨機一公開”方式在全區開展政府采購代理機構檢查；新疆維吾爾自治區對財政票據實行“雙隨機一公開”監督檢查；云南省財政廳在會計師事務所執業質量檢查中推行“雙隨機一公開”，不斷提升檢查工作質效；等等。“雙隨機一公開”在財政監督檢查中的應用越來越廣泛，有效提升了財政監督檢查執法水平。

為嚴格規范檢查處理程序，財政部監督局進一步完善了逐級復核、集中審理機制，對重大問題邀請業務司局、相關部門以及業內專家召開論證會，根據集中審理和專家論證意見對重大問題的處理統一把關，有效規范了執法行為，防范和控制了行政風險。在2017年8月對相關專項檢查匯報審理工作中，財政部監督檢查局局長王小龍明確，要規范執法檢查、審理、處理處罰等程序，做到事實清楚、證據確鑿、依據充分、定性準確、處理適當、程序規范，切實防范執法檢查業務風險和行政風險。

在地方實踐方面，陜西省財政廳創新執法檢查方式方法，建立隨機抽查機制，積極推進“雙隨機一公開”；按照查審分離原則，制定了《陜西省財政廳監督檢查審理工作暫行辦法》，并成立了陜西省財政廳監督檢查審理委員會；完善信息披露和公示公告制度、建立健全約談問責機制，對部分被查單位主要領導進行了約談，充分運用約談問責、案件移交等措施，不斷提高財政監督震懾力和監管層次，確保中央、省重大財稅政策落地生根。

隨著“雙隨機一公開”、集中匯報審理機制和財政內部控制建設的推進，財政監督檢查程序得到進一步規范，監督檢查方式和過程更加公開透明，也必將減少行政風險的發生，有效杜絕人為執法帶來的腐敗和不公平現象。

會計監督工作常做常新

會計監督是財政監督的重要組成部分，是財政部門的重要職責。近年來，財政部加大會計監督力度，有效促進了企業會計信息質量及會計師事務所執業水平和管理水平的提升，會計監督的宏觀效應、規模效應、震動效應和規范效應逐漸凸顯。

2017年4月，財政部副部長劉偉簽發了《財政部關于組織地方財政部門開展2017年度會計監督檢查工作的通知》，標志著2017年會計監督檢查工作正式開啟。5月份的全國會計監督工作總結布置會上，財政部監督檢查局局長王小龍明確了2017年會計監督工作的基本思路，并對地方財政部門和專員辦會計監督工作的重點和有關要求進行統一部署；部分地區交流了會計監督工作經驗。

總體來看，2017年會計監督工作體現出以下幾方面特征：

一是圍繞重點行業和領域，會計監督力度不斷加大。以中央“去產能”和深化供給側結構性改革為指導，針對鋼鐵煤炭行業、金融機構、大型跨國企業等開展重點檢查，重點關注財政補助資金管理和使用，確保去產能政策有效落實，為完善宏觀調控、制定重大財稅政策提供建議和參考。

二是實施專項檢查機制與日常監管制度相結合。一方面，在專項核查中對所有會計師事務所和企事業單位的檢查全面推廣隨機抽查機制，通過隨機抽選方式確定檢查名單；另一方面，深化會計師事務所日常監管機制，建立分類監管系統，對風險不同的會計師事務所采取不同的日常監管和監督檢查措施，在分類監管的基礎上，嘗試建立會計師事務所誠信體系和“黑名單”制度，加大多部門聯合懲戒力度，引導會計師事務所良性發展。

三是堅持公開透明，會計監督的影響力持續擴大。2017年財政部連續發布了第三十五號、第三十六號、第三十七號會計信息質量檢查公告，將專員辦和地方財政部門檢查處理結果向社會公開曝光，并建立重大典型案例公告制度，通過新聞通氣會、專題報道等多種方式，加大對典型案例的曝光力度，進一步擴大會計監督的社會影響。

四是跨境會計監管合作取得新進展。跨境會計監管合作是財政監督的一項新工作，在近幾年的嘗試探索之下取得了一定進展，為“一帶一路”戰略的實施提供了基礎保障。劉偉副部長要求會計監督要放眼國際，積極實現與國際接軌，樹立中國財政部在國際社會的良好監管形象。近兩年來，我國在積極應對美國“長臂監管”“域外執法”，參與中歐、中英、中法等財經對話，推動人民幣債券發行審計監管合作等方面取得了明顯成效。同時，在人員安排、資源分配等方面向跨境監管工作予以傾斜，分期組織跨境會計監管培訓班，以幫助監管人員樹立國際視野，適應國際監管形勢，培養跨境會計監管合作人才。■