廣州白云寮采村治創新“村民理事會”之范例分析

王權典，杜金沛，李 建

（華南農業大學 1.農村法治與社會發展研究中心、新型城鎮化法治研究中心；2.廣東農村政策研究中心；3.人文與法學學院，廣東 廣州 510642）

一、前言

寮采村地處廣州市郊白云區北部流溪河畔、鐘落潭鎮西北部。面積5.42平方公里（合計5000多畝），轄有18個經濟社，總人口6000余人，流溪河環村而過，村域基本沒有成片工業廠房，魚塘成片、果樹成林、空氣清新、村莊寧靜、生態環境優越。地處城鄉結合部的寮采，盡管村社治理及集體經濟近年有較大改觀，但受到各種主客觀因素的制約，發展潛力一直未能得到充分釋放，以村社組織派系內斗不已導致治理荒漠化的窘境、村域經濟發展滯后、集體資產流轉混亂、村民增收保障困難等問題尤為突出。為此，寮采在白云區農辦的指導下，痛定思痛，下定決心進行改革。通過近些年村社治理改革探索創新，在較大程度上激發了基層治理的活力，有意識地導入現代股份合作制，探尋村社集體經濟轉型暨股份合作經濟發展路徑，對進一步提升村域經濟業態層次及經營模式，以及村社治理、土地整治、產業融合發展等均取得了較好的成效。長期困擾寮采農村治理的兩個“老大難”問題，得以有效的突破性解決：一是村社治理創新難的問題，二是堅決遏制村社組織渙散及干群矛盾沖突案多頻發的問題。

2014年4月，中央農村工作領導小組辦公室復函廣東，確定將白云區列為中農辦農村綜合改革試驗聯系點。寮采村作為觀察點之一，其村社治理改革較有成效，亮點突出，特別是村治創建的“村民理事會”民主議事模式跟增城下圍村“民主議事廳”模式，均已被廣州市委市政府《關于落實發展新理念加強“三農”工作的意見》（穗字【2016】12號）肯定為成功的村治經驗做法要求推廣。本項研究置于新型城鎮化背景下，以寮采村治轉型發展作為個案分析對象，擬總結其在村社治理（體制機制）改革探索暨實現基層社會法治化路徑方面經驗，揭示其村社治理創新機理。

二、寮采村社治理的基本架構及運行模式

（一）從“三駕馬車”到社團組織共同參與

寮采的“鄉政村治”的農村管理體制，自20世紀80年代確立以來，在既往的較長時期里，寮采村延續了過去“三級所有、隊為基礎”的制度框架。后來寮彩采取珠三角農村基層社會“三駕馬車”式的典型架構，在原體制框架嵌入一個村民自治制度，即村黨支部——村社集體經濟組織（經聯社與經濟社）——村民自治組織（村委會）。隨著寮采村域經濟社會的發展，傳統的村治結構越來越不適應城鎮化新業態及社區化治理轉型發展的需要：

一是黨組織和村民自治的職能模糊。村級治理長期實行黨支部和村委“二元制”管理結構，黨支部和村委會權責不清，導致以“黨代自治”或“自治”和“黨治”兩張皮的現象。村黨支部除黨務工作外，其職能和村委會重疊，共同掌控村莊的公共權力，在“委托——代理”關系中所處位置相同。

二是經聯社與經濟社在負責村社兩級集體經濟管理，但經聯社與經濟社運行未必契合，社委會、經理層和監事會之間的權責劃分與行使失范，導致集體資產經營管理運作不暢。

三是村民自治制度實施，導致農村治理結構由“委任制”向“選任制”轉變，但實際操作存在機制障礙，民主決策行為不規范，民主管理制度不完善，民主監督不給力等。局部村莊治理出現危機，村社班子換屆選舉成為農村基層的頭等大事，選舉成本越來越高。有時發生要求罷免村官的群訪事件，引發骨牌效應而危及到村社的和諧穩定。

為此，寮采村重視民主參與決策機制創新建設。為充分調動全村各方力量參與村社事務管理，除了村“兩委”和黨員、村民代表、民主監督小組外，寮彩自發形成有四種類型的社團組織：一是老人協會，由60歲以上的1000多人中推選代表23人組成；二是婦女協會，由婦女代表39人組成；三是退伍軍人協會，由退伍軍人113人選出代表7人組成；四是商會，由村社在外經商的村民81人選出代表9人組成。村社重要事務先由“兩委”取得一致意見后，再提交上述多個社團代表開會通過后方能實施。如涉及重大事項還要在全村公示后才可付諸實施，并由監督小組全程監督實施（圖1）。

圖1 寮采村社團組織結構示意圖

在形成社團組織的基礎上，寮采村進一步健全村社治理架構，完善以村黨組織為核心，村委會為主導，村民為主體，村務監督委員會、經濟合作社、駐村單位、群眾社團等協同參與的新型村社治理架構。明確村黨組織書記主持“兩委”聯席會議制度，加強對村社事務的統籌領導；提高村“兩委”班子成員交叉任職比例，支持村黨組織班子成員通過依法選舉當選村委會成員，也可通過法定程序把村黨組織負責人推選為村委會或者經濟聯合社（股份公司）經營管理負責人；優化村務監督體制，村務監督委員會自覺接受鎮、村兩級黨組織的領導，監委會主任參加或列席村“兩委”會議，堅持監委會向鎮黨委、村黨組織和村民代表會議報告工作制度。具備條件的，推行村委會與集體經濟組織職能分離和分賬管理（圖2）。

圖2 寮采村村社治理基本架構

（二）寮采村村民理事會的形成機理

2013年，寮采入選為白云區“美麗鄉村”試點，為更好地推進美麗鄉村建設，提高村民民主自治意識，由村黨支部和村委會牽頭組織醞釀，經黨員和村民代表大會表決通過，組建成立村民理事會。理事會的15名初始成員是由黨員和村民代表大會票決產生。凡是村“兩委”在重大決議草案起草前，首先召集理事會成員開會，商討擬決議的事項，充分聽取村民理事會的討論意見特別是其成員的異議或者不同的看法，商議形成議題（案）再提交黨員和村民代表大會審議表決，議題表決通過后即向所有村民公示（告）。村民理事會在討論時成員有權就擬決議事項提出異議，甚至可集體表決不予支持，使擬決議事項暫且難以形成待表決的議題；即便是大會表決通過的議題，也要接受村民理事會的實施監督，村民理事會成員隨時可向村“兩委”提出意見或建議。

如今，村民理事會已經發展成為集黨務、村務、財務監督為一體的監督委員會，其成員由過去的3位老書記、2位老村長、老人協會會長以及黨員選出的4位黨員代表、村民代表選出的4位村民代表、村德高望重的鄉賢代表等21人組成。村民理事會形成和現實運行的機理如下：

1.加強和創新村社治理，必須協調好組織主導與群眾主體的關系。村社治理轉型過程中，組織主導與村民主體是村治的“兩條腿”，不可偏廢。通過培育和發展村民理事會，落實基層民事民辦民治，讓群眾在“共謀、共建、共管、共享”中，成為推動村社治理建設的自覺擁護者、忠實實踐者和有力推動者。

2.加強和創新村社治理，必須注重發揮鄉賢代表的作用。鄉賢代表大多見過世面，具有廣泛的群眾基礎、社會資源和強烈的反哺意識，有利于提高農村的建設水平、管理水平與農民的思想意識水平。寮采村通過培育發展村民理事會，將游離于體制外的鄉賢人士聚集融入到村民自治和社區治理中，使其成為村社多元共治的重要力量。

3.加強和創新村社治理，必須為民事民治效能發揮提供載體。只要有載體，民事民治才會有抓手、有活力。寮采結合農村各項工作，持續為民事民治效能發揮提供集體資產經營項目、村級公益事業建設“一事一議”籌資或者財政獎補項目載體，賦予其廣闊的發展空間，最大限度地發揮其積極作用在傳統的村莊治理架構中，農村基層既然已經有了“村兩委”及集體經濟組織，再建一個村民理事會，是否多此一舉而導致疊床架屋之嫌？如果農村依然是改革開放前相對封閉的狀態，當然就沒有建立村民理事會的必要。現實問題是，隨著改革開放的深入，特別是在新農村和新型城鎮化建設乃至進一步推進鄉村振興的時代背景中，農村社會呈現出開放性、流動性、復雜性和多元化的特征，村社事務、利益關系隨之變得繁雜且。現有的“村兩委”基層組織難以完全容納村（居）民的利益訴求，必須創設新的組織形式來承載，否則，這類訴求或其矛盾沖突游離于可控范圍，可能以“異端”力量甚至破壞性的負面形象來展現其存在。與此同時，由集體資產處置、公益建設、征地拆遷、利益分配等所引發的基層社會矛盾沖突，往往根源于村“兩委”少數幾個干部罔顧村民普遍意愿和多數人的利益、濫用自治組織的公權力進行“黑箱”操作。由此，必須經由民眾自愿參與且自主選擇的途徑，找到一種矯正當前農村自治權力結構失衡的平衡力量，而村民理事會可能就成為一種平衡力量的載體。

至于這樣一個村民自治組織的稱謂并不重要，“村民理事會”只是區域性約定俗成的慣稱之一，也有稱作“鄉賢理事會”（如云浮農村）或“村民議事會”（如四川部分農村）的。關鍵要看到設立類似村民自治組織的現實必要性及其功能定位。通過觀察寮采村民理事會的運作成效及比較云浮、南海部分農村類似的組織，可以總結出其具有兩大現實功能：一是讓各方面群眾代表有機會參與協商本村重大公共事務（相當于基層社會的“小政協”）；二是有助于拓展群眾參與民主監督村“兩委”的渠道和方式。這是加強村社治理正大光明的有效舉措，當然能為群眾所接納。如果沒有后一項功能的發揮，那么村民理事會就可能只是一個臨時性組織。譬如有的地方為修路建橋籌資籌勞，組建一個相當于籌委會的村民理事會，路橋修好、大事告成，這種村民理事會也就壽終正寢。但民主監督村“兩委”的功能設定，則使村民理事會常態化制度化的內在需求（圖3）。

圖3 寮采村村民理事會成員來源構成示意圖

（三）寮采村民主決策——執行——監督的基本程序

為了充分調動全村各方力量參與村事務管理，寮采村逐步建立起多層次立體化的完善村社民主自治機制，主要體現為四方面的創新：

1.在民主決策方面

寮采村黨總支部不斷完善相關制度，實行了村“兩委”聯席會、村民（代表）會議、黨員會議、村民理事會等機構“民主議事”，民主理財小組、村民理事會等還負責“跟蹤督事”的議事程序：村兩委在重大決議、草案起草之前，先召集由村的老書記、老村長、老人協會成員和部分黨員、村民代表組成的監督小組開會，商討具體的事項，再提交黨員和村民代表大會討論通過，然后向所有村民公告。村黨支部的牽頭指引成立了黨務村務財務監督小組、老人協會、婦女協會、退伍軍人協會、商會等組織，共同監督村社事務。寮采村黨支部積極推進和完善村社民主管理機制，規范村內事務的議事程序，希望做到即使黨支部換屆換人，村內的事務也能按現時公平、公正、公開的民主程序進行表決。村社重大決策都經過聯名提議，經過村“兩委”會議研究討論，再經全體黨員、全體村民代表會議通過，每次會議都在《村級事務民主決策會議記錄本》上做好會議記錄。行政決策及民主監督的運作架構如下（圖4）。

圖4 寮采村民主決策程序示意圖

2.在民主議事方面

3.在民主管理方面

村民理事會的決議，要由村委會主任即村長去執行。我們調查詢問了寮采的村委會主任、村支書是愿意搞這個制度，難道不怕村“兩委”權力被削弱嗎？他們一致的回答是：我們太愿意了，以前我們自己拍板，自己做決策，村民未必都認可，有人反對就去告、去上訪，哪怕修一條50米的路，三五年也修不起來，總是有人反對或設置障礙。現在所有的重大公共決策都要形成村民理事會的議案來討論，共同投票，投票通過之后，村主任無條件執行，村主任只不過是執行了村民的意志而已，因而有公信力。若哪個村民有啥不同意見，可以找界別代表（也是其選出的“議員”）去反映，甚至可以提議通過合理的程序罷免其代表（理事）。這個機制很好，解決了村“兩委”的尷尬局面，也提高了村民自治管理的民主性。

4.在民主監督方面

村黨總支部每個月組織監督委員會成員對村的黨務、村務、財務進行審議和監督后，并將相關的文件報表張貼于公告欄，接受村民監督。監督委員會全程監督村社大小決策事務，使黨務、村務、財務等均能得到公開、公平、公正、透明的處理，使廣大村民心中有數，及時明白兩委過去做了什么、現時做著什么、今后準備做什么，促使廣大村民熱心參與村社事務，容易形成共識，齊心協辦好事。當年在“一事一議”村容整潔的基礎上，寮采村注重營造民主氛圍，堅定村民發展經濟的信心，為發展休閑農業、建設美麗鄉村提供支持后盾。

三、寮采村社治理的特色機制

寮采創新型多元主體農村基層治理模式及架構，主要是在現有基層治理結構中增設村理事會之議事監督主體，并完善村支部領導組織制度、村民（代表）會議決策制度、村委會委托管理制度、理事會議事監督制度等協同共治制度，形成“村黨組織為領導核心、村民會議和村民代表會議為決策機構、村委會為執行機構、村民理事會為監督機構”的村社治理機制，由原村“兩委”主體轉變為多元主體協同共治，構建相互協調配合、相互監督制約的新型村社治理體系（圖5）。

圖5 寮采村新型村社治理架構示意圖

在寮采村這一新型村社治理體系中，村民理事會至少發揮五方面的作用：

由表12可見，再選精礦品位僅提高了1.19個點，卻損失產率9.23個點、回收率8.21個點(對原礦)。

1.村黨組織核心領導地位凸顯，凝聚力戰斗力顯著增強。新型村級治理機制，通過理順村“兩委”關系，促進村黨組織領導方式的轉變，增強其公信度、凝聚力，突出其核心領導的作用，并組織發揮黨員的表率作用。

2.村民自治得到有效實現，基層民主活力煥發。寮采村民理事會對搞活基層民主具體表現在兩個方面：一是村民理事會成員都是村民推選出來，且是村社群眾中比較有威望的代表人士，深得村民的信任，便于其開展工作及聯系群眾；二是村民認為理事會成員和自己在統一戰線，所推進的工作也經過充分醞釀和商議，村民覺得其代表自己在行使話語權、謀事做事，自然會給予支持與期待，認同并擁護理事會的動議事項。

3.構建化解村社矛盾的有效機制，農村社會趨于和諧穩定。一方面，村民理事會搭建起運用民主協商調解農村社區矛盾的制度性平臺；另一方面，村民理事會的常態化運行，增強了村級公共事務決策、執行的透明度以及監督的廣泛性、實效性。

4.理順村治主體間的關系，為村民自治搭建良性運作的制度框架。在寮采村民主協商型治理結構中，村民理事會作為監督機構，其運作有效監督了“兩委”的權能行使，提高了“兩委”決策管理的合理性與辦事效率，融洽了干群關系。

5.抓住基層法治的根本。法治是調節社會關系的基本方式，更是市場經濟社會進行社會治理的基本準則和有效手段。針對群眾遇到的問題，不是首先尋求法治的方式來解決，而是奉行“信訪不信法”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”等信念。再如基層干部及執法人員在化解矛盾、協調利益關系、分配資源時，存在有法不依、執法不嚴、威逼利誘、和稀泥等問題，故實現鄉村有效治理的根本是弘揚法治精神，強化法治保障，遵循依法依規按程序辦事的原則。

四、寮采村社治理的創新啟示

（一）寮采村社治理的創新性

1.由老村干部社團、黨員社團、婦女社團、退伍軍人社團、青年社團等各群體自主推選代表組建村民理事會，作為村級民主協商的議事咨詢機構，并由其產生6人監督委員會；該組織非限于“一事一議”而實現，已經成為寮采“兩委”決策和管理機制的輔助參謀，成為寮采發揮村民自治活力的有效“法寶”。

2.調整和規范村委會的職能。在村社民主協商型治理機制下，村委會的自治管理與公共服務的職責予以規范調整和適當限制：一是對村民（代表）會議和村民理事會負責并報告工作，執行村民（代表）會議和村民理事會的決議；二是承接政府委托和購買社會管理及公共服務的部分職能；三是組織辦理該村公益事業、調解糾紛、協助維護社會治安等村社自治事務。

3.強化村黨組織對村民理事會的領導。一是由村黨組織書記兼任村民理事會的召集人，主持和召集村民理事會會議；二是村黨組織負責接受和審查村民理事會、村民小組議事會的議題，對不符合村民自治權限和違反政策規定的議題或者非議題提出人真實意思表示的議題，不予上會；三是對涉及該村長遠發展和農民群眾普遍關注的重大議題，村黨組織在提交理事會議表決前，先行召開黨員（代表）大會討論，提出建議方案；四是對在表決前討論階段的所有議題事項，特別注重聽取少數異議人的意見或看法，并作為形成決議方案的重要參考。

（二）寮采村社治理的啟示意義

1.堅持黨政一元化領導、規范管理運作，加強農村基層組織建設

（1）加強與改善黨政領導。鎮委鎮政府要把村社組織建設擺在重要位置，加強對村社組織的領導和監督，引導和推進村干部直選制度，將素質高、能力強、作風硬的人選拔到村干部崗位，提高基層組織的戰斗力、公信力，并有效貫徹落實基層黨建的各項任務。

（2）完善基層民主自治機制。健全完善日常工作管理、黨員議事會、村民代表議（理）事會等制度，強化黨務公開、村（社）務公開等制度，擴大群眾基層民主，增強村民自治的生機和活力，牢固農村基層組織的根基，從源頭上減少農村不穩定因素的發生。在抓好基層黨建的基礎上，進一步健全基層民主自治制度,大力培育社團組織，構建村社“兩委”、經濟組織和社團組織以及其他社會力量的聯動溝通機制，充分調動各基層組織和其他社會力量參與基層治理的積極性，實現“協同共治”。

2.注重民生、保障權益，助推農民融入城市化進程

發展農村社會民生。大力推進公共服務，推動城鄉公共服務均等化，廣泛開展幫扶服務，積極幫助和引導農民融入城市社會，真正解決城鄉二元結構問題。通過逐年投入、系統推進，實現了教育、就業、醫療衛生、社會保障等一體化和均等化，特別是基層注重落實解決部分民生實事，贏得了農民群眾的信任。

3.堅持完善民主議事監督機制，暢通利益表達渠道——踐行群眾路線，拉近干群關系，暢通農民訴求渠道，妥善化解矛盾糾紛

（1）建立民意收集反饋機制。結合黨的群眾路線教育實踐活動，深入開展村社走訪活動，加強與農民的溝通交流，廣泛收集民意、了解訴求，掌握農民的所急、所需、所想，及時予以回應，增進政府與農民之間的溝通與互信，減少涉農不穩定因素發生。

（2）健全基層大調解機制。建立以綜治為主體，信訪、村社法律顧問、社區民警等組成的大調解中心，充分發揮基層調解的作用，積極調處化解農民群體的利益沖突或其他矛盾糾紛。

4.基層政府應當轉變對村社的管控方式從頒發紅頭文件治理、行政命令管制轉變為依法治理。改革開放多年來，應該說政府逐步推動從依政策辦事到依法辦事的轉變，但也得承認，基層社會管理仍存在著重政策指示和行政管控思維的現象。政策指示或行政管控作為思維偏好依然占主導地位，政策治理作為管理方式依然發揮慣性作用。

5.完善黨組織領導的村治機制及建章立制，源頭治理基層腐敗通過完善村治規制體系，增強村社民主決策與監管程序的嚴謹性，促進“兩委”、“三會”權力制衡與良性運行。制度建設涵蓋村（社）務管理和村（社）務監督兩個基本范疇。總之，寮采村后續治理改革要結合地處廣州郊區農村的基本特點和發展優勢，仍要著力于化解制約當前農村經濟社會發展穩定的深層次矛盾，促進農村管理與社區治理規范化、制度化、有序化，促進農村經濟繁榮、社會穩定與和諧，統籌城鄉一體化發展。

（三）村民理事會規范運行機制有待進一步完善

在寮采村治實踐創新探索之初，村民理事會與村“兩委”是否發生摩擦沖突，誰也無法預見。換言之，設立村民理事會的初始設想可能并不完備，既要通過實踐檢驗發現問題，并進一步形成經驗認識，更要通過實踐修正其職能職責方可走向成熟。首先，厘清村民理事會與村“兩委”的功能界限是必需的，沒有一個框架機制加以規范，難免出現無序失范（彼此“爭權奪利”或相互傾軋、扯皮）；同時，與運行多年的村“兩委”相比，村民理事會稍有“出軌”也是正常的，但應當借鑒既有的經驗，從實體與程序、權利與義務等方面有基本的規范，既然形成一個常態化組織，就應當制定一個組織章程，確保其照章運作；最后，如果政府需要在面上推廣這一村社治理創新模式，宜制定一個規范指引，如此，便能獲得較高的邏輯起點和行動指南。