推行循環經濟，健全我國EPR制度
——評鄭艷玲同志《生態文明建設下生產者責任延伸制度的法律與政策體系研究》

生產者責任延伸制度(以下簡稱ЕPR制度)，最早可追溯到瑞典1975年關于廢物循環利用和管理的議案提出的生產者責任延伸思想，即出于環境保護和資源節約的考慮，產品生產者有責任對產品生產過程中產生的廢棄物進行適當處理，同時建議生產者在產品生產前就應該考慮產品在生產過程與產品消費后廢棄物如何處置的問題。20世紀70年代以來，人類由開始關注廢棄物的末端治理，企業的清潔生產與全過程管理，逐漸發展為源頭預防與全過程治理。作為發展中國家，長期以來“高投入、高消耗、高污染、低產出”片面追求高經濟增長率的傳統激進式發展方式導致我國目前既面臨傳統的工業污染問題，又面臨社會由生產型向消費型社會轉型過程中出現的大量后消費階段的廢棄物問題。基于我國人均資源較少，面臨較嚴重的環境污染、資源短缺與廢棄物處置等難題，在我國生態文明建設背景下結合各行業發展實際，健全生產者責任延伸制度，推進循環經濟發展，是落實科學發展觀，建設生態文明，實現美麗中國夢的基本途徑。在此背景下，鄭艷玲同志《生態文明建設下生產者責任延伸制度的法律與政策體系研究》通過對ЕPR制度發展過程的梳理，理論基礎的闡述以及發達國家制度實施現狀的考察，分別從ЕPR法律體系與結構、制度與機制設計等方面提出了對我國的借鑒之處，提出符合我國生態文明建設背景與國情的ЕPR目標定位，檢討我國ЕPR制度在理念、價值、立法、制度等方面存在的不足，并提出相應的完善建議和具體方案，為進一步促進我國ЕPR理念的進步、立法的健全、制度的完善提供了理論依據和學理支持。

“引導和推進企業肩負起社會責任，是經濟社會發展的需要，也是企業自身發展的需要。”這是全國人大常委會委員長張德江對某協會推進企業社會責任工作曾作出的重要批示。在傳統工業經濟發展方式亟待轉變的背景下，企業社會責任與科學發展觀、構建社會主義和諧社會的內在要求具有一致性，有助于轉變發展方式，實現行業企業的健康發展和經濟、社會、環境的可持續發展。為此，立足于我國國情和工業行業實際，在與國際標準接軌的基礎上，生態文明建設理念指導下的ЕPR制度進一步從理念普及、信息披露和監督評價等多方面推進企業履責，推動形成政府、行業、企業、社會“四位一體、多元共促”的格局。《生態文明建設下生產者責任延伸制度的法律與政策體系研究》一書也為我們提供了可供借鑒和操作的理論支持和實踐方向。

基于各個國家和組織不同的環境與實踐背景，ЕPR制度的理論內涵與范疇歷經長期的爭論和思辨，在用于表述、研究范疇與實踐范圍等方面也不盡相同。鄭艷玲同志在《生態文明建設下生產者責任延伸制度的法律與政策體系研究》提出了生產者延伸責任的概念表述，基于此概念，我國ЕPR制度的基本要素——責任主體、責任客體、責任內容三方面的選擇更符合我國國情，特別是有關責任主體的主張，ЕPR制度所規定的產品生命周期內各階段的環境影響責任，應由以生產者為主，包括銷售者、消費者、政府等在內的各相關方面共同承擔；一般情況下，對于進口產品，其延伸責任則由進口者承擔。在借鑒國外做法的基礎上，該主張與我國現行《環境保護法》、《循環經濟促進法》等相關法律銜接更緊密，更具可操作性。

在ЕPR制度的目標定位與原則方面，作者主張ЕPR制度通過具體行為規范影響生產者、銷售者、消費者等相關責任主體的價值理念，促使他們的價值理念逐漸發生轉變，進而樹立環境保護、資源節約的生態文明理念。從這個意義上說，ЕPR制度正在將體現保護環境和資源最大化利用的價值理念滲透到廣泛的社會大眾中，并使之成為整個社會的發展方向。在我國引入ЕPR制度，通過制度創新，完善市場經濟新框架，為治理廢棄物污染塑造新的經濟動力和經濟機制(齊建國，2016)。基于我國實施ЕPR制度的目標，在實施原則層面，作者采用了齊建國研究員的觀點，主要遵循以下五個原則：量大面廣，環境效果優先原則；堅持社會效益大于社會成本的原則；從易到難的原則；從不完全責任到完全責任分步實施原則；有力促進企業推廣生態設計的原則。

法律與政策是現代社會調控和治國互為補充的兩種手段，在加快推進依法治國的進程中，各自發揮著其獨特的作用。伴隨著社會的發展，法律與政策兩者之間的關系也是在不斷演變的，二者相互影響、相互作用，具有功能的共同性、內容的一致性和適用的互補性。現代社會的法律與政策更呈現相互滲透、相互配合、功能日漸趨同的發展趨勢。該書重點從法律與政策兩個體系進行設計和規劃，主張ЕPR制度的建立過程，就是國家將有關政策體系、目標、手段以及調控范圍、對象等以法律規范的形式固定下來的過程。隨著ЕPR政策體系的日臻完善，相關政策必將通過法律形式加以固化，并進而取得強制實施的效力。

法律體系建設方面，該書介紹了我國ЕPR制度的立法現狀，對目前我國環境類基礎性法規以及各產品領域設立的專項性立法、各地方結合區域經濟社會發展實際制訂的地方性立法中涉及ЕPR制度的條款進行了梳理，指出我國已初步具備ЕPR制度原型，但由于多種因素，導致我國現行的ЕPR制度不具備系統會化、規范化特征，現有的相關法律法規之間缺乏體系性、層次性，法規內部在內容設計上缺乏明確的考核指標，特別缺少量化的可操作性強的考量指標，總體上導致在實踐中無法有效發揮應有的法律約束功能。針對上述問題，該書提出以生態文明理念完善ЕPR制度立法體系，以《循環經濟促進法》確立生產者責任延伸的法律地位及其制度體系的總體框架，根據各行業實際制定具體單行法，各地方根據當地社會經濟條件制定適合本地發展的具體實施細則或辦法，形成兼具層次性、針對性與支撐導向性的法律制度體系，用以引導、促進與強制生產者承擔延伸責任。生態文明理念倡導人類形成與自然和諧發展的整體價值觀和方法論，強調人類轉變經濟社會發展方式，與自然界和諧共存，實現人類經濟社會的永續發展，該書以生態文明理念為指導，提倡構建、完善全面、系統、和諧的ЕPR法律制度體系，明確界定相關責任主體與具體責任，將管理制度、經濟調節制度、信息制度相結合，真正體現ЕPR制度的自愿性、強制性和激勵性的平衡，將政府完全主導的實施方式逐步轉變為以市場為主導，行業協會和主要企業為主體的管理體制，這也與我國確立的“小政府、大社會”的目標模式相契合。

政策體系建設方面，該書對我國現行的廢棄物管理、環境稅費、激勵扶持、綠色國民經濟核算制度、綠色采購等相關政策與配套制度，在ЕPR制度的順利實施方面發揮的重要保障作用做出了肯定。同時指出伴隨著我國廢棄產品問題的日漸嚴重與ЕPR制度實踐的逐步深入，相關政策與配套制度在目標設置、內容設計、標準規范等方面逐漸暴露出許多不足與諸多問題，已經造成我國ЕPR制度可操作性差的問題，從而影響ЕPR制度在我國的有效實施。對此，該書提出以生態文明理念為指導，從健全固體廢棄物管制制度、回收利用體系建設制度、強化政府對延伸責任相關主題和行為的激勵引導制度、完善生產者責任延伸制度實施的監管機制等四方面來完善我國的ЕPR制度的政策體系。特別在監管方面提倡發揮行業協會和公眾參與的作用，可以充分發揮政府、企業之外的“第三方”的積極作用，有效地降低履行延伸責任的難度和成本，發揮社會公眾的環保能動性和監督作用，解決“生態環境”外部性的政府失靈與市場失靈問題。

該書通過跟蹤和把握社會發展的最新趨勢，把生態文明理念與生產者責任延伸制度相結合，借鑒國外ЕPR制度的實踐與啟示，分析我國ЕPR制度的建設和實施現狀，談討我國ЕPR制度在理念、價值、立法、制度等方面存在的不足，并提出相應的完善建議和具體方案，這對進一步促進我國ЕPR理念的進步、立法的健全、制度的完善和優化提供了支持依據；其法律與政策的體系設計的整體性和統一協調性，也為調動各個責任主體參與實施的積極性提供了保障，具有較強的可操作性。