我國違法建筑強制拆除存在的法律問題及對策

李代江

懷化學院法學與公共管理學院 湖南懷化 418008

一、我國違法建筑強制拆除存在的法律問題

（一）法律條文分散，缺乏系統的法律制度

違法建筑強制拆除涉及主體過多，其本身又具有較高的經濟價值，各種利益關系交錯。目前我國還沒有專門規范違法建筑處理的法律、法規，相關法律規定分散于法律法規、地方性規章，甚至城鄉規劃、環境保護、城市綠化等法律中，法律層面缺乏統一且系統的對違法建筑的界定與處理規定。這是我國規范違法建筑強制拆除法律制度必須解決的問題。

（二）實施主體太多，導致權力濫用，程序正義難以保障

參與社會管理的各個部門都有權對違法建筑進行管理，有的行政機關為了提高行政效率，在違法建筑強制拆除過程中委托街道辦事處甚至聘請臨時人員參與管理。加之違法建筑強制拆除的實施程序缺乏統一規范，使得程序正義難以得到保障，執法簡單粗暴，導致權力濫用。部分行政機關甚至在出現暴力執法暴力抗法引發流血事件之后，為規避行政處罰，以“臨時工作人員”開脫，更容易引起民憤，激化官民矛盾，為違法建筑強制拆除工作增加難度。

（三）具體措施規定模糊，執行滯后

違法建筑強制拆除的相關法律規定分散，部分具體法律措施規定模糊，實踐中很難將違法建筑強制拆除落到實處。以強制拆除權為例，違法建筑缺乏統一的認定主體和認定標準，該由申請法院執行還是由作出處罰決定的行政機關執行沒有明確；有無設立催告程序和公告程序沒有規定，二者如何銜接尚不明確，催告主體是誰、催告期限限制無從得知；被拆遷人是否被給予了申訴抗辯權以及申訴抗辯的流程等等都沒有明確而系統的規定。這些問題長期缺乏統一規范，直接導致違法建筑強制拆除的措施在執行中難以及時得到落實。具體措施執行滯后，違法建筑得以長期“保留”，不但影響社會和諧，也降低了政府的公信力和權威性，使普通群眾對法律規范失去了信心。若長此以往，對社會發展是極為不利的。

（四）部門協調不夠，缺乏全局性

違法建筑強制拆除是兼具綜合性和專業性的行為，需要各部門在執法中明確分工，協調配合。我國違法建筑處理中，違法建筑認定部門與城市管理部門和法院之間都缺乏必要的協調，各個權力機關執法中各自為政，自己職權范圍內的違法行為都要加以規制，無法進行有效地整合和統籌規劃，雖然產生了大量的條文制度，但是權限分散，缺乏全局性。

（五）行政監管不當，監管效率低下

我國沒有統一、專業的行政機關監管違法建筑強制拆除監，監管機關分散，各部門無法統籌安排，科學規劃，監管效率低下。同時各監管主體又不是處理違法建筑的專門機關，不具有專業知識，缺乏控制激勵制度、事前監控引導、事中審查處理等重要內容，無法專業化運作。另外，有關部門處理違法建筑沒有形成常態監管制度，往往只針對現有的違法建筑，沒有從違法建筑產生的根源進行制度構建，處罰措施單一，多以強制拆除為主，不但浪費資源，而且不符合實質公平和保障私權的原則。

（六）處罰方式不恰當，未依法行政

很多時候違法建筑強制拆除沒有權衡利弊，考慮違法建筑建筑的實際利用價值，相關行政機關未依據具體情形因地制宜依法采取合適的處理方式，簡單劃一的做法，既不合理也不合法，未體現公平與效益原則。違法建筑強制拆除過程中還存在另一致命的問題，就是行政部門未依法行政，我國相關法律和行政法規不但規定對違法建設行為有責令停止建設、罰款、限期整改、責令補辦手續、限期拆除、強行拆除、沒收等集中處罰方式，同時還規定了這些處罰方式的適用條件和適用順序，但是，行政主管部門在執法實踐中往往自行其是，缺乏依法行政的作風。

二、我國違法建筑強制拆除存在法律問題的對策

（一）統一立法，完善相關法律體系

“從來沒有哪個制度否認過政府的征用權，重要的是征用的法律限制”，解決我國違法建筑強制拆除法律條文分散，缺乏系統性的法律問題，首先要使房屋強拆有法可依。我國應當整合各類與房屋拆遷相關的法律法規、地方性規章、條例，盡快制定《強制拆遷法》并出臺有關房屋強拆的司法解釋，通過統一立法，糾正法律法規交叉，填補法律法規漏洞，建立統一領導、分工合作、職責明確、執法有力的管理體制，以法律的形式明確房屋強拆中的各類關系，明晰拆遷各方的權責利弊，制定出詳細的拆遷補償制度。

法律規定應當細化，明確各級政府的職責，充分發揮政府職能，層層分工，將違法建筑治理工作落實到位。在市一級政府的統一領導下開展違法建筑強制拆除工作，區縣、鄉鎮、街道辦依據各自的職權負責本行政區域內的違法建筑治理工作，由同級人民代表大會或者其常務委員會負責監督。市規劃局和市建設局在對相關行政管理部門違法建筑強制拆除工作進行考查的同時統一協調其余相關行政管理部門按照各級的職責配合本行政區域內人民政府開展違法建筑強拆工作。

另外，立法必須加大對違建者的處罰力度，“重罰之下，必有懼者”，借鑒香港的治理經驗，提高行政處罰數額，必要時甚至處以刑事處罰，使違建者敬畏法律，無利可圖，從根源上遏制違法建筑的產生。違法建筑強制拆除的相關法律條例必須明確具體，完整而細致的表述利于提高公民的法律意識，得到公民的普遍認同，提高操作性。同時，簡化執法程序，縮短違法建筑強制拆除的周期，使違法建筑的整治及時到位，立竿見影，真正做到“有法必依”。

（二）規范違法建筑強制拆除程序

違法建筑強制拆除過程中暴力事件的發生引發我們的深思，同時也是違法建筑強制拆除程序不夠規范的映射，而規范合法的拆遷程序，是違法建筑強制拆除順利進行的前提和保障。

對于拆遷程序的完善，我們可以很好地借鑒美國與德國的房屋征收拆遷制度，建立從違法建筑認定到公告限期拆除再到申請有關機關強制拆除的統一實施程序，在立法中明確規定房屋拆遷程序，在事前通知被拆遷人的基礎上，允許被拆遷人按照市場規則與開發商自由協商補償價格，對房屋評估在保證公平合理的基礎上充分保障被拆遷人的最大利益，在自由協商后由政府牽頭舉行聽證會就征收情況進行說明論證，之后公示拆遷方案并征求社會和被拆遷人的意見，如果被拆遷人對于具體程序或者其他具體事項存有異議，可向法院提起行政訴訟，此時法院需在政企分開的基礎上作出獨立而公正的審判，在保證維護公共利益、促進城市建設的同時，使行政復議、行政訴訟真正成為維護被拆遷人合法權益的有力手段。合法的拆遷程序既有利于行政效率的提高，又有利于程序正義的實現，既是對潛在被拆遷人的合法權益的保護，又是對政府拆遷工作的有效監督，對于化解強拆矛盾，預防惡性拆遷事件具有重要的意義。

（三）各部門協調配合，綜合整治

違法建筑強制拆除是一項艱難的任務，要求各部門互相協調，共同配合，需要正確處理好綜合管理與分工負責的關系。各地政府應充分發揮市場調控與政府指導的職能，運用多種行政方式對違法建筑進行管理。借鑒香港的聯動協調機制，充分發揮相關部門的作用，一旦有違法建筑需要強制拆除，牽頭部門在統籌規劃的基礎上，各相關部門采取相應的行動予以配合。當限期清拆令期限屆滿時，規劃局與建設局跟進，向法院提出申請，同時向有關業主發最后通知。業主收到最后通知后，應短期在內安排完成清拆，否則由受理法院頒布允許強拆違法建筑的命令。執法者本身不對違建者直接處罰，違建者的行為是否違法以及如何處罰均由法庭審理判決并執行，既可以有效避免執法者直接處罰帶來的弊端，也能夠減輕執法者承受的社會壓力，同時還保證了公正合理。

（四）完善違法建筑強制拆除監管體制

建立違法建筑強制拆除專門監管體制，由城鄉規劃部門對違法建筑統一監管。違法建筑破壞城鄉規劃，而城鄉規劃部門是我國目前處理違法建筑行政執法的主要部門，其主要職責恰好是保障規劃范圍內的建設行為符合城鄉規劃，由它來開展監管工作，符合現實情況，便于操作。

制定違法建筑監管工作計劃，建立聯動機制，科學規劃，各部門協調配合。違法建筑強制拆除不但需要城鄉規劃部門與外部機關的協調，部門內部科室同樣需要協調配合。城鄉規劃部門制定監管工作計劃時應全面考慮，涉及到其他部門的管轄問題，應充分征詢其他部門的意見，在監管中發現不是自己處理范圍內的違法建筑，應通報移送有監管權限的處理部門。規劃部門與其他部門建立磋商制度，互相配合，優勢互補，建立專門、綜合、動態的違建強拆監管制度，以更好地完成違法建筑強制拆除工作。

（五）規范違法建筑強制拆除行政處罰制度

“拆除違法建筑一律不予補償”的規定過于絕對，不利于處理違法建筑強制拆除存在的問題。在違法建筑處理過程中，應堅持保障人權、保護社會資源和節約成本的理念，區分違法建筑的具體情況，在處罰程序中區別對待。行政機關在執法中應根據違法建筑的危害情況、種類、所處位置、行為目的等因素，進行詳細深入的考量，作出科學合理的處理。對于嚴重危害公共安全的違法建筑，應責令立即停工、限期拆除，但亦應當適當補償；對于尚未嚴重危害社會公共利益的違法建筑，從公平角度考慮，應給予一定期限補辦相應手續，要仔細考量，權衡利弊，經調查決定采取何種處罰方式，以節約社會資源，維護社會公共利益。

行政相對人可通過行政復議、行政訴訟在行政處罰中維護自己的合法權益，但依法律規定，復議、訴訟期間不停止行政處罰的執行。違法建筑建造人確無居所的，執法機關應在違法建筑強拆之前為其安排臨時住處以滿足基本生活需求。

違法建筑強制拆除中存在的法律問題，嚴重阻礙著違法建筑強制拆除的順利進行，破壞社會秩序，嚴重威脅著社會公共利益，妨礙了大多數人的正常工作和生活，只有建立完善的法律體系、規范違法建筑強制拆除程序、完善違法建筑強制拆除監管體制、協調各部門工作，統籌規劃、規范違法建筑強制拆除行政處罰制度，才能更好地完成違法建筑強拆工作，推進城市化進程和經濟發展，促進法治和諧社會的構建。

違法建筑的存在嚴重影響市容市貌，制約著現代城市的發展。按照目前的違法建筑界定標準，違法建筑涉及面廣種類繁多，違法建筑強制拆除律制度的完善是我國現在以及未來的一項重要而持久的工作。由于本人知識水平的限制和相關社會實踐的缺乏，本文只是在研讀專業學術文章和借鑒眾學者觀點并結合我國實際情況的基礎上，提出了解決違法建筑強拆過程中存在的法律問題較為粗淺的見解，缺乏創新性，其中還有很多細節問題值得進一步探討。“經濟基礎決定上層建筑”，法律具有滯后性，隨著我國城市化的不斷進步，違法建筑的治理還會有情況新問題產生，對于違法建筑強拆中存在的法律問題以及解決對策仍待不斷繼續深入研究。