國有企業產權改革的理論問題研究

甘小軍（副教授），潘永強（教授）

黨的十九大報告重申“要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。”提出“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟?！眹衅髽I改革寫進十九大報告，說明國家高度重視發展國有經濟，視國有企業的發展為鞏固和發展公有制經濟的重要手段，對做大做強國有企業寄予了重大希望。同時，十九大報告也為國有企業改革指明了方向，改革國有資本經營體制，通過產權多元化發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。

一、國有企業改革的歷程及成效

改革開放以來，為了提高經營效率、適應市場經濟體制和新的經濟形勢，國有企業經歷了多輪改革，總體而言先后經歷了放權讓利、利改稅、承包制、建立現代企業制度四次大的改革。前三次改革是政府試圖在不觸動國有產權的前提下，通過擴大企業的自主經營權來提升國有企業經營效率的三種不同方式，實踐證明，這三種改革方式都只是有限地提升了國有企業效率。20世紀80年代，西方產權理論被引入中國，國內一部分學者提出要突破意識形態局限，在國有企業改革中引入西方現代企業制度和股份制。鄧小平1992年南巡講話中明確提出社會主義也可以搞股市，此后，大批國有企業進行了公司制與股份制改革。1996～1999年，無論是改制后的還是沒有改制的國有企業普遍陷入虧損，改制并沒有體現出明顯的效果。但是2000年以后，受加入WTO、城市化加快等因素的影響，我國的內需與外需均快速增長，我國經濟進入了一輪黃金增長期，對鋼鐵、有色、煤炭、石油、汽車、船舶等原材料及裝備制造行業產生了巨大需求，一大批集中在能源、運輸、電力、重化工的國有企業扭虧為盈，并快速擴張，形成了國進民退之勢，國有企業的改革趨緩。

2008年，由美國次貸危機引發的全球經濟危機，對我國經濟造成了巨大影響，國有企業出現大面積虧損，為了防止經濟進一步下滑，我國政府出臺了“四萬億投資刺激計劃”，一定程度上減緩了經濟危機對國有企業的影響。但2012年之后，前期刺激計劃形成的過剩產能又使得大批國有企業出現巨額虧損，舉步維艱，聚焦了大量國有企業的東北三省在各省市GDP排名中連續幾年墊底?！皣薪洕戎剡^大，使得經濟運行內生動力不足、結構調整艱難”是東北三省政府官員、企業領導、專家學者的共同看法。國有企業改革又一次處于勢在必行的地步。

二、國有企業產權改革的理論爭論

學術界對國有企業改革的探索和爭議一直在繼續。2000年以后，爭論的焦點主要集中在國有企業的產權改革上，根據國內學者對產權改革的態度，可將這些觀點分為產權派、市場派和馬列派。

1.產權派。產權派的學者認為公有制產權主體不明晰，不可避免地會導致“外部性”“公地悲劇”等問題，效率不可能很高，只有產權私有才能讓產權明晰，進而從根本上解決這些問題，達到資源的“帕累托最優”配置。國內學者張維迎[1]認為，國有企業的所有者（全國人民）是一個無法發揮監督作用的虛主體，當所有者與經營者的目標函數不一致時，不能有效地監督和激勵經營者，這也是國有企業普遍存在過度在職消費、重短期效益、忽視企業長期持續發展的重要原因。他還提出國有企業不僅自身效率低下，還利用在一些行業的壟斷勢力排擠民營企業，破壞了市場正常的競爭機制，導致資源配置的無效率。因此，產權派的學者認為當前我國的國有經濟成分比重過高，應該通過國退民進的方式將一部分國有企業改制成民營企業，降低國有經濟比重。

2.市場派。市場派的學者強調了市場競爭在決定企業績效上的關鍵作用。林毅夫[2]認為，國有企業的低效率與產權制度沒有任何聯系，而是因為一部分國有企業從建立之初就不具備自生能力。20世紀90年代以前，很多國有企業是出于國家戰略需要建立起來的資本密集型企業，這些企業在當時并不具有比較優勢。此外，國家為了解決就業問題，讓一些國有企業分擔了大量冗員，國有企業背負了企業辦社會的沉重負擔。隨著我國市場化改革的深入，國有企業與非國有企業的競爭越來越激烈，技術上的差距與沉重的社會負擔使其在與民營企業的競爭中處于劣勢，因此他認為只要卸下企業辦社會的沉重負擔，那些具有比較優勢的國有企業完全可以經營得很好。對于產權派學者提出的“國有企業由于市場信息不完全使得所有者無法評價經營者經營能力的高低和經營績效的優劣”問題，他認為只要在企業外部構建一個充分競爭的市場環境，使所有者可以根據市場的平均利潤率評價經營者的經營業績，就能對國有企業的經營者形成有效約束。

3.馬列派。馬列派的學者完全信奉經典的馬克思主義所有制理論，他們把社會主義等同于公有制，認為我國是社會主義國家，公有制是社會主義的基礎，必須堅持以全民所有制為主體。程恩富等[3]指出：共產黨掌權的國家不可能建立在私有制主體之上。馬列派的學者還明確反對國有企業效率必然低下的觀點，并列舉了一些享譽海內外的我國國有企業來證明國有企業的經營效率也很高。對于一些國有企業發生嚴重虧損的問題，他們認為對大量非國有企業而言也存在，民營企業的存活率往往更低，90%的民營企業經營不到5年就倒閉了。此外，國有企業還承擔著大量國家賦予的特殊職能，收入分配體制更加公平，對一些民營企業不愿介入的行業，國有企業往往身先士卒，為國家經濟的長遠發展打下了堅實基礎。

綜上，國有企業產權改革爭論的本質體現在兩個方面：一是私有產權和公有產權效率之爭；二是國有企業產權私有化改革是否會改變社會主義性質之爭。單純地從西方產權理論出發，結論是只有私有產權才能明晰產權和提高效率，這一觀點顯然忽視了社會主義制度下國有企業的社會性質和功能，不了解我國政府對國有企業的戰略定位，同時也是對我國改革開放以來一大批國有企業茁壯成長的無視。一味地強調國有企業的社會性質和功能而完全反對國有企業產權改革也是不可取的。實踐證明，一些國有企業最終會因為落后保守遭到市場的淘汰，變成政府包袱，阻礙經濟發展。因此，這兩種觀點都趨于單一化、絕對化。林毅夫教授提出的市場派觀點雖然指出了我國國有企業效率低下的一些重要原因，但他所提出的兩條改革國有企業方案（一是國有企業從不具有比較優勢的行業退出；二是在國有企業外部構建一個充分競爭的市場環境，使所有者可以根據市場的平均利潤率評價國有企業經營業績，以便對國有企業經營者形成有效約束）并不可行，一個重要原因是：我國國有企業在很多行業的技術水平要高于民營企業，如果國有企業從這些不具有比較優勢的行業中退出，我國民營企業也不會在這些行業有競爭力，這些行業必將被外資所占領。事實上，我國國有企業肩負著守護國內市場、防止外國先進技術控制國內單一市場、培養比較優勢的責任，而在這些行業中國有企業畢竟沒有核心競爭力，構建一個競爭環境評價國有企業業績就沒有意義了。

跳出以上三個學派相互爭論泥潭的有益嘗試是：推動國有企業產權多元化改革，大力發展混合所有制經濟，通過引入非國有資本，利用非國有資本來監督和激勵企業的管理層，增強國有企業內部約束，促進國有企業經營效率的提升；豐富國有企業資本來源，為做大做強國有企業、增強公有制經濟的控制力提供經濟基礎。

三、產權多元化是國有企業做大做強的根本保證

1.產權多元化可以改善國有企業的公司治理?，F代企業的運行是基于企業所有者與經營者之間的委托代理關系，在我國國有企業普遍實行公司制后，同樣也存在委托代理問題。

委托代理問題產生的原因在于委托人與代理人的目標函數不一致。委托人即企業資產的所有者，投資的目的在于獲得最大化的投資回報；對代理人而言，其目的在于最大化自身利益，在委托人未有效監督和約束代理行為時，代理人可能會通過侵占委托人資產、增加在職消費或是以殺雞取卵的方式追求企業短期利益而犧牲企業長期利益從而損害了委托人利益。相比民營企業，國有企業的委托代理問題更突出，其原因在于國有企業的所有者是一個抽象的行為主體。從本質上來看，我國國有企業資產屬于全體中國公民，由于主體數量太多，每一個公民不能直接從國有企業經營改善中獲利，因此普通公民并沒有積極關心企業的經營狀況，形成了事實上的所有者缺位現象。而在民營企業的治理結構中，企業所有者較為集中，公司的經營業績與自身利益緊密聯系在一起，因此他們會密切關注公司的經營業績，強化對公司管理層的監管。

在我國現行的國有資產管理體系下，各地的國資委受國務院委托管理國有企業，代表全國人民行使主體權力，但畢竟國資委不是國有資產的實際所有者，國有企業的經營狀況也不會直接影響該部門的利益，因此國資委可能不會像民營企業的股東那樣積極監管企業。而且一個地方的國資委要負責監管的國有企業數量眾多，分散了監管力量，導致可能存在對某一家國有企業的經營管理力量不足、管理效率低下問題?，F實中，由于經營不善而導致國有資產大量流失與監管不到位有很大關系。習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議時就強調：“完善國有企業內部治理與強化外部約束相結合，通過建立和完善國有企業資產負債約束機制，強化監督管理”。此外，國有企業在管理人員的任命上不夠靈活。國有企業總經理和董事長多是由國資委任命，很多被任命的總經理和董事長曾經都是行政官員，并不具備經營管理企業的經歷與經驗，他們中的大多數用行政管理方法來管理企業，難免會使國有企業的經營受挫。而民營企業往往會聘請優秀的管理人員（如總經理等），如果經營達不到業績目標，總經理馬上就會被解雇，這種壓力也會迫使總經理努力去經營好企業。

從上述分析來看，國有產權虛置是一個難以解決的問題，只要企業財產歸全體人民所有，企業產權就無法人格化，國有企業的所有者和經營者就無法形成有效制衡，有效的激勵機制就無法建立。而通過產權多元化，從外部引入非國有資本具有可行性，是因為非國有資本的所有者追求利益最大化的動機相比國有資本委托人更強烈，對企業經營者的監管會更直接，也更有動機去了解和監督企業的日常經營活動。這種約束還會因為投資主體的明確性使得委托代理鏈條變短，激勵監督機制更加有效，決策更加靈活。

如果企業經營者不以企業利潤最大化為目標盡職盡責經營，或是沒有足夠的經營才能導致企業虧損，非國有資本的投資者可以行使一部分股東權力提醒甚至罷免經營者，選擇更有能力的人來經營企業。因此，產權多元化相當于把國有資本運營與非國有資本運營結合成一個整體，間接為國有資本塑造了一個人格化的所有者，通過非國有資本投資主體對國有企業的監管，來加強國有企業的內部與外部約束，國有企業的效率也能從根本上得到提升。而非國有資本的有效監督是以對企業有足夠的話語權為基礎的，因此要使國有企業的產權多元化改革成功，必須合理界定國有資本與非國有資本發揮作用的權力范圍，保證非國有資本能充分享有企業監督權、重大事項的決策權?？偟脑瓌t是：對于不具備國家戰略任務的國有企業，非國有資本具有主導權更有利于企業效率的提升；對于一部分肩負著國家重要使命的國有企業，必須讓位于國有資本主導權，由非國有資本行使監督權。

2.國有企業產權多元化可以促進資本集中，加速培育一批跨國企業。國有企業產權多元化可以促進資本集中，使我國加速培育一批有核心競爭力的跨國企業，而當前我國缺乏此類跨國企業，迫切需要通過產權多元化加速這一進程。國有企業產權多元化最主要的實現方式就是通過股份制把國有資本與民間資本有機組織起來，實現各種資本的集中經營。馬克思對資本集中現象進行了深入研究，他認為股份制是生產社會化的產物，極大地促進了資本集中，推動了社會生產力的發展。馬克思[4]指出：“在工業上運用股份公司的形式，標志著現代各國經濟生活中的新時代。一方面，它顯示出過去料想不到的聯合的生產能力，并且使工業企業具有單個資本家力所不能及的規模?！惫煞莨镜某闪⑹埂吧a規模驚人地擴大了，個別資本不可能建立的企業出現了……假如必須等待積累去使某些單個資本增長到能夠修建鐵路的程度，那么恐怕直到今天世界上還沒有鐵路。但是，資本集中通過股份公司轉瞬之間就把這件事完成了。”這說明馬克思在當時深刻地意識到股份制引起的資本集中極大地促進了社會發展，以前單個資本無法做成的事情，通過資本集中可以輕而易舉地完成。此外，馬克思還認為資本集中創造了大資本支配小資本的形式，放大了大資本的支配權。馬克思[4]說：“信用為單個資本家或被當作資本家的人，提供在一定界限內絕對支配別人的資本，別人的財產，從而支配別人勞動的權利。對社會資本而不是對自己資本的支配權，使他取得了對社會勞動的支配權?！?/p>

馬克思論述的資本集中是民間資本聯合的股份制，他并沒有研究由國有資本與民間資本集中的問題，但他得出的關于資本集中促進經濟發展以及這種方式創造的大資本支配小資本的形式對國有資本與民間資本聯合的結果也是適用的。相比資本主義與民間資本之間的聯合，國有企業產權多元化由國有資本與民間資本之間的集中既是一種創新，也是一種社會資本發展形式的進步。當前整個世界的經營活動主要由實力雄厚的跨國公司控制，這些跨國公司絕大多數都是早期西方發達國家利用資本集中手段迅速發展起來的壟斷組織，它們不僅決定了整個世界的產業分工格局，牢牢把握著產業價值鏈高端，控制了整個世界的商品營銷渠道，而且主導了整個世界的貿易標準與貿易規則的制定，利用強大的話語權獲益匪淺。而發展中國家的中小企業由于缺乏話語權往往成為國際競爭的失敗者。為了能在激烈的國際競爭中掌握主導權與控制權，我國迫切需要培養一批具有國際競爭力的跨國公司。

而在過去40年的改革開放中，盡管我國經濟飛速發展，但并沒有多少家民營企業依靠自身力量成長為世界500強企業，這并不是因為民營企業沒有采用股份制快速集中資本，相反在我國滬深兩市上市的幾千家民營企業基本都是采用的股份制，那么為什么我國的民營企業沒能通過資本集中發展成跨國公司呢？主要原因是我國的民營企業發展起步較晚，研發能力不強，沒有形成核心競爭力，當發展到一定規模時就會遇到瓶頸，投資的邊際報酬遞減效應明顯，不能通過資本集中形成足額的資本來做大做強。當民營企業無法通過自身力量快速成長為實力雄厚的跨國公司時，利用政府力量把一部分國有企業扶持成世界級跨國企業就成為當前最好的選擇。但國有企業在國際上做大做強也不能缺少民營資本的支持，世界上很多國家都是通過這種方式來扶持本國企業的，讓其快速成長為有影響力的跨國公司。比如歐洲國家為了與美國波音公司競爭，分享全世界龐大的民用航空市場，1970年由法國、德國、英國、西班牙政府共同推動、國有資本與民間資本共同出資設立了聯合跨國公司——歐洲空中客車公司，并發展成為民用航空巨頭。

通過國有企業產權多元化改革，由國有資本聯合民間資本。民間資本的參與可以為國有企業的發展籌集更多資本，發揮國有資本的控制力，解決國有企業做大做強的資金來源問題。當前我國國有企業經營整體呈現出資產負債率偏高、杠桿經營問題突出、債務風險過大等問題。因此，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議時強調：“加強國有企業資產負債約束，是落實黨的十九大精神、推動國有企業降杠桿、防范化解國有企業債務風險的重要舉措。”在國有資本本身不足的現實下，做大做強國有企業更需要非國有資本的參與。而通過國有企業產權多元化，引入民間資本，不僅可以減少國家對國有資本的投入，降低國有企業的債務風險，而且通過一定國有資本支配比它自身大得多的資本的形式還可以增強國有企業的控制力，客觀上增強了公有制經濟的主體地位。

四、產權多元化的難點

1.改革共識尚未完全形成。在國有企業經營最為困難的1996～1999年，就有學者提出了國有企業要進行產權多元化改革、發展混合所有制經濟的觀點。2002年黨的十六大報告明確提出，要通過“積極推行股份制，發展混合所有制經濟”來完善社會主義市場經濟體制，并且要求“除極少數必須由國家獨資經營的企業外，積極推行股份制，發展混合所有制經濟。”這一論述明確為大型國有企業的產權改革指明了方向，但2004年因國有企業產權改革引起人們對國有資產流失的擔憂，從而使得這一改革趨于謹慎。2002年加入WTO、城市化進程加快等因素促進了我國對外貿易的快速發展和房地產業的繁榮，從而帶動中國宏觀經濟經歷了一輪快速增長，絕大部分國有企業經營情況出現好轉，客觀上也緩解了國有企業改革的壓力，延緩了國有企業產權多元化改革的步伐。2008年發生金融危機以來，一部分國有企業在政府的號召下，逆勢增加投資，為我國經濟率先走出金融危機做出了重要貢獻，對國有企業在經濟危機期間穩定經濟作用的過度強調也阻礙了國有企業改革。

2.體制內因素的制約?，F存的國有資產管理體制在一定程度上阻礙了國有企業產權多元化改革。國有資產主管部門已經形成了規模龐大的部門利益，只要國有企業沒有虧損到成為其負擔，國有資產管理當局就沒有足夠的動力進行產權多元化改革。引進外部投資者就意味著國有資產管理當局要出讓一部分管理權力，必然也要出讓一部分部門利益。所以2003年以來，國資委的改革措施更多地集中在推動國有企業相互重組和上市上，但這兩種方式都不能從根本上解決國有企業虛置投資主體的問題，國有企業上市看似是股權多元化的一種形式，但上市后的國有企業普遍形成國有股一股獨大和流通股分散的股權結構，而分散的股東并不能為國有企業建立起有效的監督激勵機制。

3.壟斷行業大型國有企業產權改革難。當前，我國一些行業特別是自然壟斷行業還維持著少數國有企業控制的局面，這部分國有企業利用壟斷市場的優勢穩定地獲取壟斷利潤，利用對消費者剩余的大量侵占，一般不會發生虧損，而且還能為國家帶來一定的稅收和利潤，不存在被迫改革的壓力。同時這些行業的企業管理層和員工收入相對較高，壓力不大，不愿意進行產權多元化改革以免強化對自己的約束。但由于缺乏創新，管理體制落后，生產成本較高，這些國有企業根本不可能成為在國際上具有核心競爭力的企業。從長遠來看，隨著我國經濟市場化程度的加深，這些壟斷行業中的一部分國有企業遲早會向民間資本和外資放開，因此，一定要未雨綢繆，在市場沒有完全放開之前，應通過國有企業產權多元化改革強化此類行業的競爭力，促使這些行業的國有企業做大做強。

4.來自國有企業員工的阻力。長期以來，國有企業相對民營企業更有保障，在國有企業工作比民營企業更輕松，國有企業身份比民營企業更高貴的觀點已經深入人心，因此產權改革會引起員工內心的不安全感。國有企業產權多元化后，國有企業會變成國家參股的企業，用工機制也會發生變化，其職工不再具有國有企業員工身份，一些特有的國有企業福利也會減少，競爭機制的引入還可能會導致一些低效率員工下崗。在當前國有企業的總體社會保障高于民營企業的情形下，一些國有企業員工當然會反對國有企業產權多元化。面對來自員工的阻力，國有資產管理機構以及國有企業的管理層為了減輕自己在任期內的壓力，可能會采用規避矛盾或是將矛盾后移的方式，從而延緩國有企業產權多元化改革的步伐。

五、小結

面對當前國內國際的經濟發展形勢，我國急需培養一批具有國際競爭力的國有企業。全國人民需要進一步解放思想、統一思路。產權多元化改革并非全盤私有化，而是可以提升國有企業經營效率，使國有資本保值增值，國有企業的主導地位也會因此增強。國有企業管理層要把國有企業的經營思想和黨中央的政策方針統一起來，大膽改革、大膽創新，探索國有企業產權多元化后給予非國有資本充分決策權的企業經營思路。國有企業的相關管理部門要以十九大報告為指導，突破部門利益，頂住國有企業產權多元化改革的各種壓力，大力推動國有企業產權多元化改革，發展混合所制經濟。同時，國有企業產權多元化改革也要給予非國有資本充分的企業重大事項決策權。如果只允許非國有資本出資，不允許非國有資本發言，國有資本搞“一言堂”，產權多元化后國有企業的效率就不會有實質性提高，非國有資本參與國有企業產權多元化改革的信心就會相對不足，國有企業產權多元化改革也將僅僅只是一個口號。

[1]張維迎.國企改革的真問題［J］.中國商業評論，2007（2）：91～92.

[2]林毅夫.自生能力與國企改革［J］.經濟研究，2001（9）：60～69.

[3]程恩富，侯為民.做強做優做大國有企業與共產黨執政［J］.政治經濟學評論，2015（6）：15～21.

[4]馬克思.資本論（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1975：688～699.