國企改革地方混改應唱主角
——基于西北三省混合所有制改革調研

劉現偉 李紅娟 趙雪峰（國家發展改革委經濟體制與管理研究所，北京100035）

十八屆三中全會以來，中央企業及下屬企業從不同層次上推進混合所有制改革，放大了國有資本功能，提高了國有資本運營效率，推動了企業經營機制轉換，實現了各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。允許改革有失誤、但不允許不改革的導向在十九大前已逐步形成。目前，各地逐漸摸索出了一套行之有效的作法和舉措，形成了一批具有典型代表性的試點企業，這些企業的經驗和啟示為后來的企業在混改目標的確定、路徑的選擇、標準的明確以及方法的使用等方面提供了可復制、可推廣的經驗。

1 西北三省國企混改進展情況

1.1 西北三省政策落實情況

以國家發改委牽頭的國有企業混合所有制改革成為當前國企改革新特征。2017年3月國家發改委提出，混合所有制改革試點將在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。在推進混合所有制改革的同時，進行典型案例總結和經驗推廣。與上海、廣東等東部沿海發達省市相比，西北地區國企的規模和數量上存在不小的差距，但是西北地區能源豐富同時又處在“一帶一路”戰略要道上，這也是新一輪混改中西北地區國企潛力所在。寧夏、新疆、甘肅三省按照中央部署，結合自身情況，積極出臺地方配套政策，推進混改工作落實。寧夏政府出臺了《關于推進區屬國有企業混合所有制改革的實施意見》，按照“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”的原則， “分層分類有序發展、有進有退靈活發展、改制上市大力發展、改革重組共同發展、新辦企業鼓勵發展、員工持股穩妥發展、嚴格程序規范發展、形成合力積極發展”指導和推動區屬國有企業發展混合所有制經濟。新疆提出將加大固定資產投入力度，以交通、水利、能源、通信等為重點的基礎設施建設項目，推進混合所有制改革。甘肅省政府印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的實施意見》(下稱“《實施意見》”)，提出國有企業要充分利用各類資本市場，加大改制上市力度，通過整體改制、分拆改制、聯合改制等多種形式實現上市，創造條件實現集團整體上市，使上市公司成為混合所有制經濟的規范形式和重要形態。

1.2 西北三省推進混改主要做法

西北三省通過資產重組，調整優化企業治理結構，強化激勵機制、建立現代企業制度，提高企業運營效率，增強企業市場競爭力。寧夏的混改偏重“資本投資運營”，新疆注重“以管資產轉變為管資本”、甘肅提出“分層有序”推進混合所有制改革。股份制改制是當前寧夏、新疆、甘肅國資委直接監管企業及各級子企業發展混合所有制經濟的主要形式。三省通過兼并重組、收購股權等方式，整合社會資本，放大國有資本的功能，將國有資本配置到需要整合的行業和企業，延伸產業鏈、價值鏈，實現國有資產的保值增值。鼓勵具備條件的直接監管企業及各級子企業通過主板、創業板、中小企業板等不同渠道實現上市。

2 混改面臨的困難和問題

西北三省在積極推進混合所有制改革中，遇到了一些其他地區普遍存在的共性問題，國企混合所有制改革難混、難推、難改的現象不同程度地存在。

2.1 地方實施意見和配套政策出臺慢

地方政府的實施意見和配套政策出臺滯后，混改“施工圖”亟待完善。調研的三個省份中，甘肅、寧夏2016年9月和2017年5月才出臺推進國有企業發展混合所有制經濟的實施意見，新疆實施意見至今尚未出臺；而國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的實施辦法三個省份都還沒有出臺。混合所有制改革是一項復雜的系統工程，涉及股權結構設計、各方利益調整、激勵機制重構、產權市場交易以及資產價值判斷等多個方面，雖然中央的“頂層設計”文件已經明確，但一些具體問題還需深入研究，例如解決歷史遺留問題的優惠政策和支持措施、改革的容錯免責機制、員工持股與紀檢監察政策的銜接等等。地方政府在結合本地情況制定實施意見和配套政策時比較謹慎，政策文件的出臺普遍滯后，一定程度上影響了混合所有制改革的進度。

2.2 地方推進混改的內生動力不強

推進混合所有制改革的內生動力還不夠強，想改革、爭改革、會改革的局面還有待形成。從地方改革實踐情況看，國有企業和非公企業主動推進混合所有制改革的積極性還不是很高。具體表現為：國企有顧慮，民企有擔憂。一方面，國企把非公資本視為“洪水猛獸”，害怕背上國資流失的“黑鍋”；另一方面，非公資本擔心“關門打狗”，害怕不是大股東，沒有話語權，自身權益難以保證。如果缺乏在產權、市場、公司治理等各方面的法律制度保障，這種顧慮和擔憂就難以消除，國企混合所有制改革也就難以實質推進。雖然國家積極鼓勵和支持引進非公資本參與國有企業改革，但在具體實踐中，無論是國資監管機構還是國有企業決策者和經營者，對于引進非公資本仍然心存顧慮，由于改革容錯機制、保護措施尚不完善，總擔心造成國有資產流失，或被懷疑暗藏利益輸送，對國有企業與民營企業的合作更是顧慮重重，這極大地影響了國有企業實施混合所有制的主動性和積極性。非公資本參與國有企業混合所有制改革，難以獲得控制權，投資收益和股東權益是否能夠得到充分保障，是非公資本最大的擔憂。西北三省國有經濟中傳統產業、落后產能比重相對較高，存量國有資產對非公資本的吸引力不足，客觀上也導致了混合所有制改革推進難度比較大。

2.3 國有資本與非公資本協調融合難度大

國有資本多元化目標與民營資本單一目標相矛盾，要素整合融合發展難度較大。混合所有制改革出發點和落腳點主要是發揮國有資本與非公資本兩方面優勢，調動國有資本與非公資本兩方面積極性，實現國有資本與民營資本優勢互補、互促共進。但在改革實踐中，國有資本與非公資本混合“聯姻”后，行政邏輯與市場邏輯碰撞，政府意志與股東價值、市場主體意識與國有本位意識容易出現沖突。另一方面，國有企業絕大部分具有營利性質，但不以營利為唯一目的，承擔一定的社會責任，在運行過程中更加注重社會利益和長遠利益；非公資本具有明確的所有權主體，同時擁有自主的企業管理和決策權力，追求利潤最大化是其生產經營決策的主要動力，兩者發展目標并不完全一致。此外，國有企業、民營企業在經營理念、發展戰略及企業管理方式等方面也存在較大的差異，合資合作過程中不可避免出現各種問題，對雙方的整合能力都提出了較高的要求。調研中，就遇到了混合所有制改革失敗的案例。例如，二十一冶以政策性破產重組為契機，將員工身份置換金轉換為公司股權，將原“一股獨大”的國有企業重組改制為員工持大股的混合所有制企業，在一些重大決策上，股東意見不一致時，國有股東就難以徹底貫徹落實出資人意志。西北鐵合金、蘭通廠政策性破產重組改制退出國有序列后，民營企業機制靈活、決策高效的優勢并沒有體現出來，一度陷入生產經營困難、職工生活無法保障的困境，多次要求政府重新參股或回購全部股權，重返國有企業序列。

2.4 企業內部激勵約束機制轉換難

市場化的用人和薪酬制度有待完善，強化激勵的政策導向難以落實。無論是從一些國有企業混合所有制改革方案設計中看，還是從一些企業推進混合所有制改革過程看，存在僅僅強調約束國企管理人員的行為，而忽視激勵機制的建立，不能很好地實現激勵與約束相結合的問題。以職業經理人為代表的市場化用人機制還未真正突破，“人從哪里來、人往哪里去”的問題還未得到有效解決。多數國有企業領導人具有行政級別，這種同時承擔“企業家”角色和“黨政官員”角色的國有企業領導人管理制度還使得國有企業領導人無法成為職業經理人，影響其建立規范的現代企業制度和公司治理結構。從內部看，董事會對職業經理人的選聘權和授權都不充分，職業經理人的考核約束和長期激勵機制也還不完善，與同一班子中組織任命的經理人薪酬差異不好把握。從外部看，職業經理人的市場供給渠道有限，原有組織任命的企業領導人轉換為職業經理人的渠道還不明確。

2.5 國企混改面臨的現實困難較多

混改實踐中出現的一些新問題需要進一步研究解決。一是混合所有制改革政策與國企改革其他政策的不協調，現有政策與以往出臺的政策不銜接、不連續，甚至存在矛盾，導致國企改革思想意識不統一、政策不一致，政策執行困難。二是在混合方式上，方法措施還比較簡單，渠道模式還比較單一。在混合所有制改制中，雖然進行了不斷地探索創新，但仍然采用改制上市、增資擴股、員工持股、出資新設等傳統方式，利用購買服務、發行可轉債、PPP模式等創新方式比較少。三是國有企業歷史負擔和社會包袱沒有徹底解決。國有企業普遍存在的各類社會包袱和歷史遺留問題，嚴重制約著混合所有制改革的深入推進。國有企業的歷史負擔和社會包袱使得國有企業“不敢改”，民營企業等投資主體“不敢進”。

3 加快推進國企混改的對策與建議

當前，混合所有制改革進展總體偏慢，需要進一步加大工作力度，加強中央政策引導和督查，加快國企混合所有制改革進程。

3.1 提高國企改革相關配套政策協調性

從地方調研情況看，地方國企混改推進慢、矛盾問題多、難度大的一個重要原因之一，就是中央系列配套文件不夠協調，或者可實施性不強，導致地方無所適從。由不同部門主導的國有企業改革相關配套文件多達十多個，文件出臺背景、目標和要求各不相同，混合所有制改革只是這眾多文件中的一個，混合所有制改革文件與其他眾多文件之間的關系尚未完全理順。國企改革系列文件，規定了國資國企改革方向、操作規范、員工持股要求、股權結構要求、黨的建設等等，員工持股范圍、持股比例、入股方式限制較多，要求過多過細，導致混合所有制改革的空間、范圍和方式受到很大限制。需要系統規范和梳理國企改革相關配套文件，注重政策之間銜接和以前出臺政策與現有政策的連續和銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規定，增強國企改革系列文件的整體性、協調性。允許地方結合實際，對系列配套文件進行綜合、整合，減少配套文件數量，出臺地方國企改革和混合所有制改革綜合性文件，消除眾多文件之間相互掣肘的問題，為地方國企混合所有制改革構建制度和政策基礎。

3.2 充分利用資本市場推進國企混改

按照市場化要求，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，充分利用資本市場推進國有企業混合所有制改革，提高混合所有制企業規范化管理水平和資產證券化水平。已上市的國有控股上市公司，可通過定向增發、資產置換、吸收合并等方式，引進非公有制經濟，加快與非國有資本的充分融合；已完成股份制改革的企業，可通過首發、“借殼”、并購等方式加快上市步伐，實現整體上市，使上市公司成為混合所有制經濟的規范形式。暫不具備上市條件的企業，可利用新三板、區域股權交易中心等資本市場，引進各類資本改制重組為股份公司、公眾公司，提高資本證券化水平，促進國有股權合理流動和優化配置。

3.3 研究出臺國企混改優惠政策

有些地方、有些企業推進混合所有制改革的積極性并不高，甚至處于觀望狀態，其中一個重要原因就是，很多混合所有制改革政策文件都是一些宏觀指導性、原則性的規定規范和意見，缺乏實質性的鼓勵性、支持性優惠政策，對于混合所有制改革相關各方的吸引力和激勵作用不大，很多國有企業和社會資本參與混改的積極性并不高。建議國家針對國企混改中的現實困難和問題，在混合所有制企業管理層持股、國企員工身份置換補償、國有企業解決社會包袱和歷史遺留問題、混合所有制改革費用補償等眾多方面出臺針對性優惠政策，以充分調動國有企業和社會資本參與混合所有制改革的積極性。

3.4 加強輿論宣傳引導和經驗交流

當前國資國企改革正處在攻堅克難的關鍵階段，需要進一步統一思想認識，凝聚改革共識。加大對各地發展混合所有制成功案例的總結、宣傳和推介，加強輿論引導，突出宣傳國企混改的積極成效和成功經驗，產生和凝聚更多的正能量。混合所有制改革涉及方方面面的利益，需要各級政府部門協調配合，積極穩妥共同推進混合所有制經濟各項工作。建議國家發改委、國務院國資委等有關部門能繼續加大指導全國推進混合所有制改革工作力度，通過召開座談會、舉辦培訓班等形式，提供一個學習交流平臺，指導各省市發展混合所有制經濟。國務院相關部門加強省（區）之間混合所有制改革經驗交流，組織改革政策培訓，集中解讀國資國企改革政策文件，交流探討改革經驗，指導地方推進改革工作。

3.5 建立健全改革創新容錯機制

混合所有制改革涉及方方面面的利益調整，改革過程復雜、影響面大，對國企改革決策部門、執行部門和實際操作人員都是一個重大考驗。目前，由于混合所有制改革容錯機制、保護措施尚不完善，部分管理部門、部分企業負責人改革顧慮較多，影響推進混改的積極性。現在民營企業參與國有企業改革顧慮重重，與過去一些資產重組案件的后遺癥有關。國企有顧慮，民企有擔憂，給混合所有制改革帶來一定的障礙，導致改革進展相對緩慢。因此，要嚴格規范混改操作過程，同時對國有資產流失也要一分為二地看，實事求是，區分不同情況。要建立混改容錯機制，允許犯錯、試錯，對于由于決策、操作失誤而導致的一些問題，應有足夠的寬容。當然，對于人為主觀謀取私利、暗箱操作行為，要依法懲處，決不姑息。