深化新時代人文社科項目經費管理體制改革研究

●王 燁 高珊珊

哲學社會科學在實現兩個百年目標和中華民族偉大復興中有重要地位和不可替代的作用，體現國家的綜合國力和國際競爭力。其中，人文社會科學項目經費管理至關重要，如何推進該項改革，以適應科研發展、激發科研活力、推進全面科技創新、助力哲學社會科學繁榮發展成為當前的重要命題。

一、人文社科項目經費管理相關概念界定及改革方向分析

（一）基本概念界定與分析

在管理實踐中，哲學社會科學、人文社會科學是相互混用的，為了正本清源，先將幾個核心概念予以界定。

1、人文學科、社會科學與自然科學。人文學科（humanities）這一名稱本身就是科學所界定的，是20世紀對那些被排拒在自然科學和社會科學之外的學科的簡便總稱。人文學科的主干可以現成地用人們常說的“文（文學）、史（歷史）、哲（哲學）”來指稱，或者再加上藝術。較廣義的“人文學科”則還可以包括諸如現代語言和古典語言、語言學、考古學，乃至含有人道主義內容并運用人道主義的方法進行研究的社會科學。

社會科學是研究社會現象的科學。社會科學從多側面、多視角對人類社會進行分門別類的研究，力圖通過對人類社會的結構、機制、變遷、動因等層面的深入研究，把握社會本質和發展規律，更好地建設和管理社會。與“人文學科”相比，社會科學的科學性較強；而與自然科學相比，社會科學的科學性較弱。人文學科、社會科學、自然科學三大知識領域的科學性依次遞增。

2、人文社會科學與哲學社會科學。應當指出，在我國現實生活中，學術界多用“人文社會科學”一詞，而行政管理部門多用“哲學社會科學”一詞，二者可以通用。毋庸諱言，有時這二者間的差異并非只是字面上的，還表現在內涵的取舍上。“哲學社會科學”的稱謂是基于哲學的抽象性、統攝性和基礎地位，把哲學從兩類科學認識即自然科學和社會科學中抽取出來。這里一般設定，哲學是關于世界觀的學說，是高度抽象的意識形態，對人類認識和實踐活動具有規范和指導作用，與社會科學研究關系更為密切。因此，將“哲學”與“社會科學”并行并統稱為“哲學社會科學”。但應看到，社會科學并不能涵蓋人文學科，哲學學科本身的涵蓋面也較窄，一般不包括除哲學之外的其他人文學科。相對而言，人文社會科學的外延則較廣泛，幾乎涵蓋了除自然科學之外的所有知識門類，哲學作為一個子集也被納入其中，學問探究的色彩較濃。

3、費用與人員費用。長期以來，科研經費管理執行以收付實現制為基礎的行政事業單位會計，沒有費用的概念。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，要“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。

人員通常是指擔任某種職務或從事某種工作的人。人員費用顧名思義是發生（應用）于人的費用。本文的人員費用是指發生于科研人員的、除開在職科研人員工資薪金支出以外的支出，主要包括勞務費、專家咨詢費、績效支出等。

4、人文社科研究人員費用的特點。人文社會科學和自然科學在成本上的反映就是自然科學主要通過實驗、設備等客觀的工具來認識世界、發現規律，進而改造世界，成本支出可以量化為實驗設備、試劑、測試、材料等，成果也能夠比較直接地創造價值。而人文社會科學更多的是研究者自身的積累、思考和研究者之間思維的碰撞、靈感的火花，其成果普遍具有社會價值高于經濟價值、長期價值高于短期價值的特性，這就意味著人文社會科學的研究者在成本支出階段很難有可變現的支出，其成果也很難轉化為實實在在的經濟效益。這也構成當前人文社會科學領域的困境。

在當前的科研經費管理體制下，需要科研工作者有會議費、差旅費、測試費、材料費、設備購置費等一系列實際發生的支出才能予以報銷。在成果轉化階段需要通過市場機制由科研工作者分享成果轉化為收益。無論是經費報銷階段還是成果轉化階段，人文社會科學研究者都居于天然的劣勢地位，因此人文社會科研工作者的獲得感不強。

（二）深化人文社科科研項目人員費用管理改革的方向及思路

人文社科科研項目管理改革的總體方向應該由當前的“過程導向”管理向“結果導向”管理轉變。與此同時，人文社會科學的非標準化特性又導致了由誰評價、依據什么標準評價、評價結果由誰認定等一系列難題，因而從實際操作角度來看，“結果導向”管理無從實施，只好回到進一步完善“過程導向”管理的老路上來。基于這樣進退兩難的境地，深化人文社會科學科研項目人員費用管理改革的總體方向是：以當前的“過程導向”管理為基礎，堅定、毫不動搖但又積極穩妥地向“結果導向”管理轉變。具體思路如下：

1、以知識價值為導向，加快推進科研人員的績效工資改革。科研項目經費最大的爭議在于主管部門和科研人員之間的認知不同。政府方，無論是主管部門還是監管部門均認為：科研人員有穩定的工資收入，科研經費是用于科研人員從事科學研究的條件保障，因此只能用于差旅、會議、設備購置、專家咨詢等各項科研工作開展所必需的支出，不能轉化為有穩定工資收入的在職科研人員的個人收入。而廣大科研人員認為：工資收入只是基本的低水平保障，科研經費除了保障科研條件之外，有很大部分是彌補自身的勞動，或者說是對科研人員從事額外科研勞動的補償。

作為國家層面的戰略選擇，要按照黨中央部署，貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，加快實施績效工資制度。要不斷加大“普惠性”穩定支持力度，提高高校和科研院所運行保障水平，提高基本支出定員定額標準，在現有政策框架內盡最大努力緩解科技界多年來反映強烈的人員費保障不足問題；穩定支持高校科研院所自主選題的研究和科研條件建設，提高自主創新能力。

2、構建人文社科科研項目人員費用的目標導向制度或者彈性制度。績效工資制度涉及收入分配制度改革，牽涉面廣、影響重大，是一個長期懸而未決的深層次改革問題。在短期內寄希望于績效工資改革到位，難度會比較大。治標之策就在于尊重人文社會科學類研究項目主要依靠科研人員、尤其是課題組成員勞動和智慧的這一基本事實，進一步完善當前已經建立的間接費制度，主要包括：構建人員費用管理的目標導向制度、人員費用占比的彈性制度、人員費用的預申報與調整的論證制度。

二、人文社科項目人員費用管理現狀與問題

（一）人員費用管理相關政策演進

2002年初隨著國務院辦公廳轉發科技部等四部委《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》文件的出臺，我國科研體制管理進入一個更高的新階段，在此后的“十一五”“十二五”尤其是黨的十八大以來，國家不斷調整和改革科研經費管理政策，推進科技體制改革，推動科技創新發展。“十一五”期間，國家發布了系列專項經費管理辦法，確定了以“管理費”提取為代表的間接成本補償制，雖然提取比例和范圍很低。“十二五”期間，國家重點對科研經費投入使用管理體制進行了整合和調整，加強了科研項目整合，明確了間接成本補償機制，嚴格了經費使用監管舉措等。后將成本補償機制和人員績效支出提到了前所未有的高度。

（二）人員費用管理的主要內容

鑒于人文社會科學的研究成果難以轉化，且存在社會效益優于經濟效益、長期效益優于短期效益的特點，本文研究的人文社會科學科研項目的人員費用主要包括工資費、勞務費、專家咨詢費和績效支出。截至目前的有關內容梳理如下：

1、工資費管理。工資費用是人員費用中最為敏感的話題，也是歷來審計查處的重點。直接費用是課題組活動中可以直接計入成本的費用。包括人員費、設備費等其他研究過程中的經費。人員費即課題組成員的工資性費用。課題組成員所在單位有事業費撥款的，由所在單位按照國家規定的標準從事業費中及時足額支付給課題組成員，并按規定在課題預算的相關科目中列示，不得在國家資助的課題專項經費中重復列支。國家另有規定的，按照有關規定執行。

在不斷強化科研經費管理的實踐中，尤其是審計實踐中，工資費不再屬于科研經費的開支范圍，如《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》規定，直接費用不再包含人員費，只有勞務費和專家咨詢費等。

工資費的規定在審計實踐中演變為：有財政性撥款的事業單位在職在編人員，不得再以任何形式在科研經費中列支工資性費用，而且此規定成為了嚴肅財經紀律中不能逾越的“紅線”和帶電的“高壓線”。

2、勞務費管理。勞務費是指個人獨立從事非雇傭的各種勞務的所得。長期以來，由于人文社會科學研究主要是人的智慧勞動，勞務費是一個充滿爭議的話題，有兩大問題。一是在崗在編人員能否領取勞務費。勞務費與工資薪金所得的區別在于勞務報酬是獨立個人從事自由職業的所得，而工資薪金所得屬于非獨立個人勞務活動，即在機關和企事業單位中任職、受雇而得到的報酬，存在雇傭與被雇傭關系。從適用法律、管理方式、財務核算、稅收管理等角度看，勞務費均不應發放給在崗在編人員。二是勞務費是否有比例限制。科研項目預算中勞務費設30%不等的比例限制長期以來廣為科研人員所詬病，這一問題已經在最新出臺的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）中徹底解決，不進行比例上的約束，可直接據實編制。

3、專家咨詢費管理的標準。專家咨詢費是指臨時受聘的專家所取得的費用，其標準按國家有關規定執行。專家咨詢費在實際中爭議較少，主要是專家咨詢費的標準普遍不明確，存在較大隨意性。同時，存在以虛構人員名單等方式虛報冒領或者套取專家咨詢費的情況。

4、績效支出與間接費用的管理。間接費用是指依托單位在直接費用中難以列支的相關費用，主要包括提供的儀器設備、空間占地、資源消耗、補助的管理費用以及績效支出等。績效支出是指依托單位提升績效的支出。

美國國家科學基金會 （NSF）很早就實行了間接費用政策。一般來說，NSF會通過與各個高校進行談判，來確定間接經費在整個資助經費中所占的比例。通常，談判學校科研水平越高，所在地區經濟發展水平越高，間接經費所占比例就會相對較高。《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》借鑒美國等發達國家的通行做法，結合我國科研管理實際，正式建立了項目間接成本補償機制，將項目資金按照直接費用、間接費用進行了劃分。這一做法符合科研活動規律，體現了科學化管理的要求。通過提取一定比例的間接費用，補償依托單位的管理成本，有利于促進科研機構的良性發展。

《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》針對《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》中間接費用和績效支出的有關政策在很多單位沒有完全落實到位的實際，按照問題導向進一步明確：對于實行間接費用管理的項目，間接費用直接下達到承擔單位，要加強管理，合理使用，并將間接費用的核定與承擔單位信用等級相掛鉤。在核定的間接費用（管理費用）以外，不得再以任何名義重復提取、列支相關費用。其中的績效支出，也要制定績效考核和發放辦法，以有效激發科研人員積極性，真正發揮績效支出的作用。《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》結合我國實際，進一步加大了科研項目資金對科研人員的激勵力度，科研項目資金的激勵引導作用進一步增強。

（三）人員費用管理存在的問題及原因分析

人文社會科學科研項目工資費、勞務費、專家咨詢費和績效支出等四項人員費用中，勞務費和專家咨詢費的問題已基本得到解決，難點和重點在于工資費和績效支出。

1、工資費爭議。國家規定科研項目中不應列支工資費，但科研單位認為科研項目中應該列支工資。國家規定科研項目中不應列支工資費的理由，一是按照相關規定，部門預算已包含在編科研人員的人員經費，不能再重復列支。二是財政部等國家有關部門認為，科研項目有其特定目的，科研經費也有相應用途，雖然科研人員的智力付出是科研項目的必要與重要成本，但智力補償主要還是應該通過合理薪酬制度來解決，而不能從特定用途的科研項目經費中開支。也就是說，科研人員工資如果主要靠承擔的科研項目來解決，就會出現同一體制內科研項目多的單位，科研人員工資畸高；科研項目少或沒有的單位，科研人員工資偏低的不公平現象。對于社會各界比較關注的科研事業費中不允許列支工資、不能充分體現科研人員的工作業績、缺乏科學合理的激勵等，要確立合理的收入分配制度，讓科研人員的收入和其付出成正比。三是直接列支項目人員工資，容易導致人員費的隨意使用，導致項目立項變質。

科研單位認為科研項目中應該列支工資的理由：一是國家每年都要對科研人員的年度工資總額進行核定，但財政實際撥付的事業費（人頭費）嚴重不足，科研人員工資未得到實際保障。改革開放四十年來，社會經濟不斷發展，物價水平不斷提高，但工資財政補助標準卻多年來一直未作修訂。國家核定的工資總額與實際事業費撥款（人頭費）之間存在巨大差距，科研人員個人收入主渠道保障不足，導致項目單位穩定隊伍、吸引人才的資金壓力加大，因此部分單位不得不擠占科研項目經費來解決科研人員工資待遇問題。二是現行科研項目經費管理制度沒有體現對科研工作者智力勞動的價值補償，不利于調動科研人員的積極性。長期以來，中國的科研經費管理存在“重物輕人”的現象，科研經費大都投到購買科研儀器設備、會議、差旅交通等等事項中，而事實上智力勞動應該是科研項目的主要活動，特別是人文社會科學類科研項目，實際智力成本更是占到項目總成本的70%以上。科技創新，人是第一要素。科研經費的投入要真正體現在對科研人員的激勵上，才能促進科研成果的產出和整體科研水平的提高。三是科研單位人工成本補償機制缺失容易產生“消極怠工”“橫向代替縱向”等問題，高素質科研人員缺乏足夠動力去爭取和承擔國家縱向科研任務。長此以往其成果質量必然會受到很大影響。

2、人員費比例偏低。在研究中發現，我國科研項目中“人員費”的比例遠低于美國等國家，這是由于兩國科研人員的經費保障制度不同。美國的科研人員有9-10個月發放工資，2-3個月由科研項目列支經費，總共領取的薪酬要在12個月的工資范圍內，且其資金預算中包含研究生的薪酬和學費減免。我國的科研人員每年收到12個月的穩定工資，并單獨設置了研究生和博士后的各種撥款和獎金、基金。因此兩國的基本情況不一致，無法直接進行“人員費”的比較。但要從根本上解決科研人員的收入過低問題，還需借鑒國外制度經驗，加快改善收入分配制度，推行績效工資。

3、間接費實施范圍過窄。從目前實施情況看，中央財政科研項目，間接費只適用于競爭性的、經費來源為科學事業費（206）的科研項目和繁榮計劃，除繁榮計劃之外的經費，來源為教育事業費（205）的競爭性項目和所有非競爭性科研項目（包括基本科研業務費等）一律不允許提取間接費。過于窄小的間接費實施范圍使得《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》受益范圍和人群大幅縮小。

4、間接費提取比例偏低。美國間接費用比例普遍比我國高，如哈佛大學間接費比例高達59%。兩國差異是由于兩國的預算撥款制度不一致。我國相關經費安排和專項資金的設立一定程度上彌補了科研項目開展所需的成本。因此，我國的間接費提取比例與其他國家相比偏低。

為深化間接成本補償機制改革，貫徹《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》的文件精神，《國家社會科學基金項目資金管理辦法》結合我國實際，提高了間接費用核定比例，規定：國家社會科學基金項目間接費用一般按照不超過項目資助總額的一定比例核定。具體比例如下：50萬元及以下部分為30%；超過50萬元至500萬元的部分為20%；超過500萬元的部分為13%。

由于人文社會科學研究項目的經費總額偏低，現行最高30%的間接費提取比例仍然無法調動科研人員的積極性。

三、加強人文社科科研項目人員費用管理的政策建議

（一）擴大間接費的實施范圍

對于科研人員來說，關鍵是提高科研質量，而不是區分經費來源渠道。現行的間接費實施范圍，人為地將不同經費來源的科研項目進行了割裂，即使專業的財務人員尚且容易混淆，科研人員了解和把握的能力更加有限。

建議按照目標導向，所有競爭性科研項目，包括政府購買服務性質的項目不再區分是來源于科學事業費還是教育事業費，一律納入間接費的實施范圍，使得科研人員將精力和心思真正用到科研工作上，不斷提升科研成果的質量與水平。

（二）提高人文社科研究項目的間接費提取比例

按照《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》及其配套文件的規定，目前500萬以下的項目間接費最高提取比例為30%。人文社會科學研究項目普遍金額較低，20-30萬就算是大項目，現有的間接費比例偏低，無法體現人文社會科學項目研究以科研人員勞務與智慧貢獻為主的特點。為此，建議單獨提高人文社會科學研究項目的間接費比例，由現在的30%提高到50%，同時進一步明確間接費用于發放課題組成員的績效獎勵不受比例控制。

（三）加強監管，杜絕違法違規行為

必須加強對科研經費的管理，以貫徹落實黨風廉政精神。充分利用科研經費管理的實踐經驗，進一步推動制度建設，規范科研經費使用，以確保科研活動保持健康發展活力，不變形、不走樣，確保科研人員合法權益受到保護，能全身心投入科研事業。外部檢查和內部監督須“雙管齊下”，構建全方位的監管機制，從根源上杜絕違法違規使用科研經費的行為。■