找準定位 強化部門預算績效事中運行監控
——財政部駐浙江專員辦探索落實“全面預算績效管理”之路

●黎 昭/財政部駐浙江專員辦黨組書記、監察專員 李月明/財政部駐浙江專員辦黨組成員、巡視員 林 銳

全面實施預算績效管理是建立現代財政制度的重要組成部分，9月中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），提出了全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理的目標。專員辦肩負著管理預算、服務履職的工作職責，業務轉型后，對屬地中央預算單位的部門預算監管是專員辦中心工作之一。根據財政部部長劉昆加強預算績效管理“五個全”的重要指示精神，立足于轉型業已取得的階段性成果，財政部駐浙江專員辦黨組圍繞如何更好發揮就地就近優勢，積極思考部門預算績效監管的有效路徑，并主動探索實踐，努力將貫徹《意見》精神落實到實際監管工作中。

一、提高站位，科學評估專員辦部門預算績效監管工作

（一）全面認識預算績效管理

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。李克強總理提出，要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執行全過程，做到花錢必問效、無效必問責。《預算法》也對預算績效管理作出了具體規定，《意見》更明確了今后一段時期全面實施預算績效管理的目標和方向。財政收入取之于民，用之于民，每一分每一厘都應該花到刀刃上，必須做到花錢要問效，無效要問責。

浙江專員辦黨組認為，從本質上說全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革。預算是政府活動和宏觀政策的集中反映，也是規范政府行為的有效手段。預算績效是衡量政府績效的主要指標之一，反映的是各級政府、各部門的工作績效。全面實施預算績效管理，著重解決財政資源配置和使用中的低效無效問題，有利于夯實各地區、各部門、各單位績效主體責任，推動政府效能提升。加強對部門和單位預算績效管理的監督是財政監督隊伍義不容辭的責任，必須切實履行。

（二）轉型以來專員辦部門預算績效監管的實踐成果

圍繞財政部中心工作，浙江專員辦高度重視部門預算績效監管工作。轉型以來，在工作理念上，牢固樹立了以資金績效為核心的預算閉環監管理念。明確提出預算編制審核—預算執行監控—決算編制審查—預算編制審核的部門預算閉環監管體系中，資金績效是監管的核心。預算編制合規性、科學性審核，預算執行時效性、規范性、安全性監控，決算編制全面性、合規性審查最終服務于消化存量資金、提升資金績效和提升預算執行有效性的管理目標。

轉型以來，浙江專員辦以資金績效為出發點，突出事中環節，通過三年多的積極實踐，初步實現了對在浙中央預算單位的全覆蓋和對預算單位預算資金運行的監管全覆蓋，提升了中央部門預算單位預算執行的有效性。在部門預算監管實踐中，浙江專員辦搭建起“點、線、面”立體監管模式。以現場核查等專項工作為“點”，強化對重點單位重點監管事項的剛性約束，通過開展現場工作，深入揭示問題、反映情況；以授權支付監控、直接支付審核、銀行賬戶管理三項資金監控為“線”，及時發現資金使用上的違規問題，并進行系統糾偏，提升預算執行的安全性和規范性；以執行進度監控為“面”，持續跟蹤預算單位項目實施時效性，著重從資金總量和結構上整體監控預算單位資金運行。

（三）當前專員辦部門預算績效監管中的問題和困難

績效是預算管理的全新理念，績效管理是多方參與的系統性工程。近年來的監管實踐表明，在績效管理和監督中還存在以下一些問題，目前專員辦對部門預算績效的監管還僅是探索性的。一是預算單位對績效管理重視程度不夠，“花錢必問效、無效必問責”的預算績效觀尚未牢固樹立，存在預算和績效“兩張皮”的情況，設置的績效指標離“科學合理、細化量化”的要求有距離，與預算項目支出標準等不完全匹配。二是績效管理目標設置、運行監控、績效評價和成果反饋四個環節的管理制度和實施細則未系統建立，咨詢機制、第三方參與機制等配套保障機制建設滯后，評估結果利用還缺乏渠道。三是專員辦的預算績效監管在廣度和深度上有欠缺，監管還停留在對單個項目的解剖，是局部的；解剖更側重于合規性，對于有效性的分析思考不夠。監管成果尚不足以全面反映一個單位、一個系統全面預算績效管理情況。

二、找準切入點，確立強化部門預算績效監管的思路

現階段專員辦預算績效監管的主攻方向在哪里？劉昆部長就強化預算績效管理提出“五個全”的指導思想，即資金上全覆蓋、預算上全方位、管理上全過程、項目上全周期、社會全監督。這為專員辦強化部門預算績效監管指明了方向。

（一）部門預算績效“一體化”監管

劉昆部長明確指出，要對預算編制、執行、決算全過程實行預算績效管理一體化，形成事前評估、事中監控、事后評價的預算績效管理閉環。通過認真地學習討論，浙江專員辦黨組認為，預算—執行—決算的預算監管閉環與評估—監控—評價的績效監管閉環，雖然表現的形式不盡相同，但目標一致，就是要提升預算績效管理水平。預算績效管理是財政預算管理達到新水平、面對新形勢提出的新要求，兩個閉環是統一的不是割裂的。因此在財政監管實踐中，不是另起爐灶，另搞一套，而是結合預算審核、執行監控和決算審核等現有工作來開展，開展過程中要更加突出績效導向，實施預算和績效“雙監管”。通過開展“雙監管”，不僅有利于避免出現資金閑置沉淀和損失浪費，而且有利于及時糾正存在的問題，堵塞管理漏洞，確保財政資金使用安全高效。

（二）事中績效運行跟蹤監控是專員辦“主戰場”

事后問責是可以起到一定的警示作用，但所造成的資金低效、無效已成為既成事實。事中糾偏，還資金運用的應有本源，才是財政監督應有之義。長期的實踐表明，事中監控是專員辦部門預算監管工作必須堅守的一條“生命線”。

事中績效運行監控連接起專員辦對屬地中央預算單位預算編審和決算審核，從預算資金目標設置、運行管理到成果評價實施全過程監管，使預算績效監管鏈條更為完整。同時，在鞏固預算資金時效性監控的基礎上，做好對預算單位授權支付資金、直接支付資金和實有賬戶資金使用規范性、安全性的統籌監管，進而對財政預算資金的有效性開展監督評估，既豐富了預算資金的監管內容，也搭建起對屬地中央預算單位預算資金運行監管的完整網絡。此外，通過信息化手段，可掌握即時信息、迅速發現疑點，通過電話詢問、約談問詢、現場核查層層遞進式手段開展監管，起到警示、震懾、糾偏、規范的作用，進一步強化責任追究和整改反饋機制，體現了預算硬約束和資金全面績效管理的要求。因此，從監管鏈條、監管內容和監控功能三個層面來看，切實做好部門預算績效事中監控工作，既符合財政部黨組提出的要求，也是專員辦做深做實部門預算績效“嵌入式”管理的“主戰場”。

（三）部門預算績效事中運行跟蹤監控的基本框架

基于“一體化監管”和“突出事中監控”的基本認識，為切實有效落實 《意見》精神，浙江專員辦黨組研究提出，專員辦應從拓展監管內容、健全監管鏈條和改進工作方式“三個維度”不斷強化事中績效運行跟蹤監控。

一是從監管內容的角度看，專員辦績效監控既要拓寬視野更要確保重點。績效管理是多方參與的系統工程，預算單位是預算績效管理的責任主體，而對預算單位預算績效實施“雙監控”是財政部門的責任。專員辦具有駐地的就近監管優勢，應當在績效監管中發揮獨特的作用。首先，應當督促屬地中央預算單位將預算收支全面納入績效管理，監督屬地中央預算單位整體績效自評流程規范實施，保證基層單位績效管理在制度框架內有效運行。第二，現階段要鞏固發展業已建立的“點、線、面”相結合的預算執行立體監管模式，實現對預算單位和預算資金兩個 “全覆蓋”，保證對屬地單位預算執行時效性、安全性和規范性的有力監管，為預算執行有效性提供支撐。第三，應結合預算執行監控確定的重點單位（系統），對其重點項目績效運行情況進行持續地跟蹤，分析執行進度較慢項目的深層次原因，評估運行偏離績效目標的狀況，分類提出督促執行、調整預算、收回資金的監管意見，及時糾正偏差，確保績效目標如期保質保量實現。

二是從監管鏈條的角度看，專員辦應當更加注重績效監控結果反饋的及時性。“約束有力”是預算績效管理改革遵循的基本原則，專員辦監督成果向財政部的及時反饋是保證激勵約束機制有效落實的重要一環。專員辦應定期將屬地中央預算單位預算績效管理的整體情況，特別是重點項目績效運行管理情況以專題報告的形式報告財政部，突出上下聯動機制的落實。及時揭示執行偏離目標，目標進度不達預期的問題，分析反映造成偏差的原因，著重反映績效一般的項目的改進進度，對交叉重復、碎片化項目提出調整意見，對低效無效資金、長期沉淀資金提出削減或收回資金，統籌用于亟需支持的領域的建議，供財政部決策參考。

三是從工作方式的角度看，專員辦應當更加關注預算單位的業務運行情況。“實施政策和項目預算績效管理”是構建全方位預算績效管理格局的重要內容。對屬地中央預算單位政策和項目實施有效的績效管理，要求專員辦監管人員要跳出相對熟悉的賬面“數字”，去看數字背后的政策執行和項目推進。一方面要了解政策出臺背景，明晰項目設立的基本目標，掌握政策項目的導向；另一方面要熟悉預算單位相關業務運行的基本流程，評估單位內部預算管理的體系，分析監控的重點業務環節，對重大政策落實的難點在哪，重點項目推進的困難何在了然于胸。在此基礎上才能“回歸”數字，從數量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項目預算資金使用效果，實現全周期跟蹤問效。因此，改進工作的方式方法，是專員辦做好績效運行跟蹤監控的“必修課”。

三、積極探索，開展部門預算績效運行跟蹤監控新實踐

（一）著力構建“五位一體”的雙監控模式

對重點單位重點項目做好預算執行進度和績效運行跟蹤雙監控，需要系統思維，統籌安排，從五個方面著力加大監控的力度。一是建立部門預算績效目標運行管理跟蹤監控制度。以重點單位重點項目為試點，系統收集項目庫信息，清晰掌握目標設置情況，分月收集預算單位績效運行信息，按季對績效運行管理進行集中分析并提出有針對性的整改建議。二是定期開展覆蓋預算單位所有收支的預算執行進度監控。從資金總量上對預算單位全部資金運行情況進行監管，重點關注新增項目、結轉較大項目以及監管中掌握的前期工作不充分、執行環境發生重大變化項目的執行情況，督促提升資金使用時效性。三是實時開展預算單位授權支付資金動態監控。依托國庫動態監控系統重點關注預算單位違規支付資金、項目相互擠占等情況，及時督促整改，保證資金使用不偏離設定目標，符合安全性和合規性的要求。四是適時開展現場核查。實地掌握業務運行，評估政策執行和項目目標達成的實際情況，深入揭示問題、反映情況，強化對預算單位績效管理“硬約束”的剛性，并持續跟蹤重點核查項目整改情況和績效運行糾正程度，切實提升資金使用有效性。五是及時反饋報告。對監控中發現的異常情況，及時向財政部報告，督促預算單位整改。對未能整改到位的問題，分類督促，其中對具備條件但整改不及時的單位，嚴肅追責；對項目前期準備不充分，年度間經費分布不合理的情況，作為預、決算審核的線索；對執行環境發生重大變化的項目，開展調研及時提出針對性的政策建議。

（二）實施聯動監管形成績效管理的合力

屬地中央預算單位是中央部門預算績效管理的主體。通過建立與二級主管部門的聯合績效監管機制，放大事中績效監控效率。二級主管部門對本級預算單位和下級單位負有主體責任和管理職能，事中監控發現的問題可通過二級主管部門實現本系統內的系統糾偏，進行信息核證反饋、處理建議傳達及整改情況跟蹤。以二級主管單位為紐帶，可以對監控發現的管理漏洞和績效執行偏差及時采取措施予以糾正，確保績效目標如期實現，并逐步完善落實責任約束機制，落實績效主體責任，促進系統預算管理和績效管理水平的提升。

（三）加快信息化建設打破“信息孤島”

信息化是做好預算績效管理工作的基礎性工作之一。打破監管業務鏈條各環節的“信息孤島”和“數據煙囪”，將項目庫信息、預算執行進度監控信息、預算執行動態監控信息、績效運行管理信息和預算績效有關問題整改落實信息整合起來分系統“一窗化”展示，使預決算、績效、財務、資產日常資源互聯互通，實現系統間、系統不同部門間的橫向和縱向比對，將極大提升預算績效事中跟蹤監控工作的效率。浙江專員辦圍繞部門預算績效監管的規定，根據以往監管實踐，著手開發了部門預算監管“自運轉”操作系統，力求使信息數據涵蓋績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等各環節，努力探索預算績效信息化監管的有效路徑。■