財政體制改革的治理邏輯思考

●趙福昌

財政體制即政府間財政關系，通過不同層級之間政府的事權、財權、支出責任劃分以及配以科學的轉移支付制度，實現不同層級政府之間的權責配置，推進政府間治理的現代化。中國在從高度集中的計劃經濟體制邁向現代市場經濟體制的過程中，財政體制相應進行了一系列改革，從計劃經濟時期的政府間關系的調整，到改革開放以來行政性改革的探索，再到適應市場經濟體制改革要求的分稅制改革，核心問題是在探索政府間權責劃分的問題，總體上是由原來的部門“條條”決策為主轉向擴大地方“塊塊”的自主權，從行政性分權到經濟性分權，從收入端自有財力的自主決策到支出端自主權的訴求，逐步完善政府間治理體制機制。

權責問題不僅涉及經濟問題，還涉及政治問題，因此，當前深化財政體制改革涉及財政分權的模式安排及后續的制度安排問題。不同的邏輯思路有不同的分權制度安排，當前財政體制改革的分權模式主要有兩種，一種是西方聯邦式的央地徹底分權模式，一種是中國實踐中逐步形成的“中央統一領導、地方授權執行”的分權模式。作者認為西方聯邦式的央地徹底分權模式不適合目前中國的情況，應該堅持中央統一領導、地方授權執行的分權模式，在此基礎上探索中央和地方如何進行事權和支出責任劃分，科學配置央地權責，促進中國特色的央地治理現代化。

一、科學理解“中央決策、地方執行”的改革前提

財政體制，即政府間財政關系，是一個經濟問題，也是一個政治問題，因此，財政體制改革的治理邏輯，需要從多個維度來認識。就政治體制而言，不同的政治體制安排，決定了不同的財政體制治理機制，在中外歷史上，財政體制安排體現了重要的國家構建要素，是政府間治理關系的核心。根據弗朗西斯·福山的研究，現代國家建構是強大的國家和強大社會達到均勢的結果，國家過于強勢，就容易走向專制國家，社會過于強勢就容易形成印度式的社會分層特征明顯的國家，只有兩者均勢才能形成現代化的國家治理。西歐現代民主國家的構建，是英國獨特政治、經濟、社會因素作用的結果，相應的其他歐洲國家及歐洲以外的其他國家在當時就沒有完成現代國家的構建，“在法國、西班牙和俄羅斯，這些團體沒有凝聚成強大的制度化參與者，沒能對抗中央國家，沒能取得憲政上能夠的妥協，沒能獲得國王對自己的負責。相比之下，英國議會卻是強大而凝聚的”。①“英國地方上的自治團體、深植人心的法律、產權不可侵犯的信念、君主政體涉嫌參與國際的天主教陰謀，這一切都有助于議會陣營的精誠團結”。②

“中國和印度的經驗表明，強大國家和強大社會同時出現，隨著時間的流逝，而相互平衡，相互抵消，這樣才會有較好形式的自由”。③馬克思·韋伯認為，中國在秦朝就具有現代國家治理的要素，但是沒有形成強大社會相平衡，法治要素缺乏，所以難以形成現代民主化的國家構建；相反，印度則因宗教、種姓制度形成了強大的社會要素基礎，但難以形成強大的統一國家，也影響了現代國家的構建。英國基于個人主義、權利制衡基礎上的政治治理結構，是特定條件下形成的特定結果。

從上述因素看，我們不能斷言以后西方這種徹底分權式的政治模式會落地中國，但就中國的國情看，目前套用西方的模式是不合時宜的。幅員遼闊疊加公民意識差異較大，個人權利及法治信念、地方或社區自治能力等等，都不適合英美的政治分權模式。當然，福山在“政治發展和政治衰敗”一章中也強調，如果覺得“類似制度要在今日出現必須要有的類似條件，各國因獨特的歷史背景已被鎖定在各自單一的發展路徑上……這肯定是誤解……厘清制度初建時的復雜可幫助我們看到，它們的轉變和模仿，即使在現代條件下，也是異常艱難的”。④“人類天生追求的不只是物質，還有承認……近代民主政體的興起，如避而不談其內核的平等承認，也是無法理解的。在英國，追求承認的性質循序漸進，從部落或村莊的權利，到英國人民的權利，再到洛克式的天賦人權”。⑤這也說明，現代民主國家的構建是隨條件循序漸進的。美國歷史學家L·S·斯塔夫里阿諾斯在其 《全球通史：從史前史到21世紀》中也強調，西歐特殊的歷史經歷創造了它獨特的可以建立現代國家的基礎。

所以，就中國目前的政治、社會條件而言，西方聯邦式徹底分權模式并不適合，這在當前的基層民主選舉就能看得出，一點恩惠就能換取一張選票，導致基層政治治理乃至社會治理出現一些與現代治理大相徑庭的結果，特權乃至霸凌情況成為基層治理屢見不鮮的難題，就是例證。中國現代的民主意識、治理的傳統影響等，都不支持中國照搬西方聯邦式徹底的分權模式，必須探索適合中國特色的單一制國家“中央統一領導、地方授權執行”的財政體制分權模式。

二、財政事權與支出責任劃分的方向選擇

根據國家建構模式，我們概括出央地事權和支出責任劃分的兩種方向，即項目法和要素法。

一是徹底分權模式，如美國聯邦和州徹底的政治分權，事權和支出責任按照相應的項目劃分，聯邦項目的事權和支出責任歸聯邦，州項目的事權和支出責任歸州，市項目的事權和支出責任歸市，從項目決策、執行、監督到相應責任追究及懲罰機制，都在各級政府內部自行解決，形成權責內洽的分權模式，如美國地方政府可以破產，就是后果自擔或化解風險的權責內洽分權管理機制。

二是要素劃分模式，按照事權的權責要素劃分，如我國目前踐行的事權劃分情況，“中央統一決策，地方授權執行”，在動態中不斷完善增強地方的自主性和積極性。此模式有高效的一面，可集中力量辦大事，但難形成如徹底分權模式下的各層級政府內部的權責內洽機制，一方面會存在“中央點菜、地方埋單”的問題，導致地方特別是基層財政困難，另一方面，又會有地方非理性的短期化行為或責任失控的情況，如地方債問題，總是存在幻想中央財政會救助或兜底，這兩方面都說明權責難以在一個層級的政府內部形成自洽的機制。

根據前面的分析，筆者認為中國目前政治、社會制度的條件，比如傳統的集權影響、幅員遼闊差異巨大、社會自治基礎和能力不足等，不具備央地徹底分權模式的條件，可行的模式是應該探索中央統一領導、地方授權執行的分權模式，在其中不斷探索合理授權地方的機制，從而實現央地之間權責內洽的機制建立。

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三、權責內洽是央地關系的核心

無論采取哪一種央地財政關系模式，就治理角度看，財政體制的權責內洽機制安排是核心。中國財政體制改革的歷史，實際就是一個權責不斷適配的探索過程。改革開放以前我國實行的是一種高度集權的計劃經濟體制，在解決短缺經濟問題方面非常有效，迅速建立了國民經濟體系，優勢明顯，但是“統收統支”的體制安排，決策責任集中在中央，地方在財政收支方面沒有自主權，地方積極性不足，效率就成為當時的主要問題。

（一）行政性分權改革探索——財政收入增量支配權的調整

1、“統收統支”體制收入增量支配權在中央，影響地方積極性。新中國成立以來，面對“滿目瘡痍、百廢待興”的局面，中央高度集權的計劃經濟體制，有利于集中力量辦大事，發揮體制優勢及時高效地建立了國民經濟基礎，化解了短缺經濟的矛盾，為滿足人們的生活需要發揮了重要的作用。當時短缺背景下，百業待舉，只是先做哪個后做哪個的問題，不會出現顛覆性的決策問題。但是，這種體制安排以中央“條條”為主決策，地方乃至企業成為決策的執行者，由于財政收入增量支配權集中在中央，地方和企業的積極性日益受到影響，時間一長，對于勞動生產率的影響就逐步顯現。可見，統收統支的計劃經濟體制下，財政收入增量支配權力全部在中央，地方缺乏對財政收入增長的自主支配權，因而影響了地方的積極性。改革迫切需要提升地方的積極性。

2、包干制下財政收入增量支配權落到地方，導致中央財政困難。改革開放以來，中央借鑒農村家庭聯產承包責任制成功的經驗，“交夠國家的、留足集體的、剩下的就是自己的”，在國家和企業、中央和地方之間推進改革，著眼于“剩余索取權”的安排，央地關系的改革在這種背景下實行了“分灶吃飯”財政體制及后來多種形式的包干制。相對于統收統支體制，改革實現了財政資源配置的決策由“條條”向“塊塊”的轉化，更為重要的是包干制下地方有了財政收入增量資源的實際支配權，使中央財政收入不能隨經濟增長同步水漲船高，實質上超過“包干基數”的增長的資源配置權力落在地方，地方積極性有了顯著提升。但是，由于包干制設計需要考慮的體制機制因素很多，而且又處在動態變化之中，導致包干制運行過程中，收入逐漸向企業、向地方傾斜，最后導致“兩個比重”過低，中央財政困難。這種包干制，形式上權力在中央，但實際上很大程度形成實際分配權落在地方的局面，如1988年北京實行的是收入遞增包干制，留成比例為50%，增長率為4%，增長率以內的收入按留成比例分成，超過增長率的收入全留在地方，上海市當年實行的是定額上解制，原財政部部長劉仲藜在《1994年財稅體制改革回顧》中說，北京每年財政收入只增長4%，決不多收，上海每年財政收入都在163-165億元之間，基本沒有增長，都擔心如果多收，要與中央分成。所以，包干制的權力名義在中央，實際超過基數的增長的資源配置權力在地方。最后央地財政治理失衡，不改變就會影響到國家的長治久安，迫切需要改革。

（二）分稅制財政體制改革使央地共享財政收入增長

為了解決包干制下形成的兩個比重過低的問題，也是適應社會主義市場經濟體制要求，1994年我國實行分稅制財政體制改革。分稅制改革的重要突破，就是通過收支劃分促成了財政收入增長的“剩余索取權”在央地之間的匹配性配置，各自分享的份額內擁有了自主權，改變了過去不是集中在中央就是隱匿在地方的情況。中央和地方劃分收入和支出范圍，主要的權責安排變化就是地方自有財力和中央一般性轉移支付使地方具有自主安排權，極大地調動了地方政府發展經濟的積極性，“兩個比重”和中央宏觀調控能力都顯著提升。

但是，分稅制問題也在逐步顯現，分稅制的分權改革，具有一定的財政聯邦主義邏輯，特別是收入的劃分，在既定的框架內有了相對清晰的歸屬劃分，調動了地方培育財源的積極性，也帶來了經濟和財政收入的高速發展⑥。但是，支出的決策權和執行權分離的問題日益凸顯，“中央點菜、地方埋單”的財權上移、事權和支出責任下移的問題，以及轉移支付制度運行上的問題，都迫切需要權責進一步清晰化，在央地收入劃分的基礎上，地方支出范圍和標準總體上仍然由中央決策，但是最終平衡的責任基本在地方，這本身有可能形成體制上內在的壓力。同時，我們政治考核上的制度安排，更增加了地方發展經濟、出政績的沖動，對財政體制的擴張壓力來說是根本性的。財政體制的政治擴張壓力疊加財政體制自身平衡機制的內在壓力，導致地方政府總是在財政資源擴張中尋找出路，亂收費、土地收入、地方政府債務等，都或多或少地與財政體制關聯在一起。

可以說，分稅制是對包干制地方實際分配決定權的一次調整，動態中使中央在收入增量中拿大頭，實現了改革的目標。與此同時，分稅制使地方財政收入方面有了一定的支配自主權，強化了預期，在地方職責范圍內可自主安排。但是權責安排上未完全內洽，如地方承擔事權平衡責任，卻基本沒有稅權，擴大自主權的改革紅利釋放以后，形成地方財政平衡的內洽機制就成為體制改革的重要問題。

（三）權責內洽是當前財政體制改革的核心

在收支決策都集中在中央的情況下，由中央統籌發展，事權和支出責任的匹配性由中央掌控，支出超出收入能力的糾錯機制是內洽的，因為信息對于中央是相對充分的。在分稅制的情況下，著力在財政收入增量支配權的關系明確的基礎上，使央地各有相應的自主權，調動了地方的積極性。但是，在支出事權沒有法定明確的情況下，按照組織法上級政府可以將事權下放，收支匹配是很難做到的。為了避免“中央點菜、地方埋單”的情況出現以及由此導致的體制機制問題——基層困難以及地方在既定的財政資源分配體制格局下，都存在過度使用其可控的財政性資源的問題，如亂收費、偏依土地收入等，同時也存在中央部門確定事權或支出標準水平超越地方能力的問題等等——迫切需要進一步明確權責內洽的機制問題。

財政事權與支出責任劃分，西方徹底分權的劃分模式中國目前不具備相應的先決條件，應在“中央決策、地方執行”的框架下推進，可考慮按照事權要素的劃分，中央決策、地方執行，但是中央的決策權再進一步細分，決策可分為“做什么”和“做到什么程度”，在“做什么”權力保留在中央政府的前提下，“做到什么程度”是可給地方的自主權。同時強化科學的績效考核機制，提升地方履行事權的效率和效果。

1、深化財政體制改革需要具體的財政事權清單。深化財政體制改革應在收入劃分既定的基礎上，列出財政事權的具體清單，將財政事權按照中央事權、地方事權和中央地方共擔事權進一步劃分，根據財政事權劃分的屬性原則，盡可能劃分出具體清晰的事權清單。財政事權的清單，是與行政部門的行政事權清單有機統一，是“錢”與“事”的有機統一，所以每個領域的事權清單都要體現業務管理部門的主體責任，體現行業的特殊屬性，與此相結合，形成錢事統一的事權清單。

2、完善權責清晰的央地財政治理機制。治理就是多元主體在規則既定的情況下，通過平等協商互動形成的利益均衡的結果。央地財政治理，中央和地方作為治理的主體，在組織服從的架構情況下，應該有相對獨立平等的主體關系，要建立健全相應機制，保障地方政府的訴求能夠在治理機制中得以反映。黨的十九大報告在深化機構和行政體制改革部分中要求“賦予省級及以下政府更多自主權”，時任財政部部長肖捷也強調 “激勵地方政府主動作為”的財政事權和支出責任劃分原則，都突出了地方自主權或能動性發揮的問題，體制改革要特別注意央地財政治理機制的建設。

可以的邏輯是明晰央地財政權責關系，中央決策中央執行和地方決策地方執行的事項，權責內洽程度高，責任管理相對容易，核心問題就是那些中央部門決策而由地方政府執行的事權，就需要在權責內洽方面高度重視。其中有兩個層面的要點：一是賦予地方政府更大的自主權，可以將事權要素細分，如決策可分為管控方向性的“干什么”和具體操作性的“干到什么程度”兩個層面，中央決策具體體現在“干什么”及底限程度，在此基礎上，擴大地方政府的自主權；二是對“中央決策、地方執行”的事權分清責任主體，中央決策的責任歸屬中央決策部門，地方決策和執行的責任歸到地方政府，權責清晰化。既要避免中央部門只決策不負相應責任而導致地方執行面臨兩難的問題，比如有些專項資金依照部門意圖分配導致資金碎片化，地方執行該項目則錢不足，不執行又面臨進度考核問題，整合使用主動干事還要面臨審計挪用的問題，干不干都是問題；再比如工資調標等問題，有的地方被動調標，又沒有財力，最終形成拖欠，等等，這些決策責任在中央部門，執行難題在地方政府，迫切需要將決策的責任與決策主體加以對應，考核監督，該誰的責任誰負責。

增強地方在支出層面的自主權。在下一步事權與支出責任劃分中，要賦予地方更多的自主權，如支出標準，在中央總體決策的框架內，增加地方在支出方面自主決策的空間，增加地方自求平衡的空間，解決基層財政困難的問題；同時，要切實打破法定掛鉤導致的固化和其他一些限制安排如預算穩定調節基金5%的限制等，體現因地制宜的因素，提升地方支出安排的自主權。

3、完善轉移支付制度，強化“大專項+任務清單”的模式。在對財政收入和支出劃分相對清晰的基礎上，轉移支付制度就成為調節體制運行的重要制度安排。完善轉移支付制度，在現行的改革基礎上，進一步提升地方可以自主安排的一般轉移支付比重，適度降低專項轉移支付的比重。在當前專項轉移支付加大整合力度的基礎上，著力改革推行“大專項+任務清單”的模式，使具體的業務部門精力集中在任務清單的制定上，要科學合理，既不能高出財政承擔能力，也不能過低完不成基本的兜底任務，將資金整合或統籌使用的權力多留點自主性給地方，增強地方政府決策的自主權，以使公共服務更加適應地方的能力，更加符合地方的需求。

權責不匹配不僅會導致地方基層財政困難，而且還容易導致整個公共服務保障水平超出整個財政能力，導致財政風險不斷積累。比如，現在仍然有高速公路等基建項目需要地方配套，貧困地區配套困難，但是如果不要這些項目就會使差距更大，無奈之下地方只得通過變通渠道進行配套，導致超出財政能力，另外一些民生被動提標問題也是如此。

4、創新考核機制，保證任務的落實到位。對于各自決策和負責的事權，各自權責內恰，管理相對容易。對于中央決策、地方執行的事權，與自主權下放相適應，需要創新監督機制，既要保障地方自主權，又要保障地方執行與中央大政方針和戰略目標一致。

利用信息經濟學原理建立權責內洽的監督機制——績效報告制度。大財政大預算管理改革既然賦予部門（地方）預算管理的自主權，那么在績效管理上它就得負起相應的責任。根據信息經濟學原理，部門（地方）在大財政大預算改革中應該屬于信息優勢一方，它在預算執行過程中具有一定的自主權，那么在績效管理和監督機制的設計上，也要與信息對稱要求原理一致，應該建立預算績效報告制度。也就是部門（地方）在預算執行完成后，要報告績效情況，達到要求的要如實報告，沒有達到要求的要如實報告原因，以備后續監督審核。這樣，就為后續的監督創造了條件，沒有完成績效的預算執行將是監督的重點，但監督的內容不限于績效有問題的預算支出。同時，處理（罰）措施也要配套，誠實報告績效情況屬實且不低于目標要求的屬于完成；誠實報告績效情況屬實且原因客觀合理的，是一種處理情況；對于沒有如實報告績效、或是原因分析不客觀屬實的，處罰措施一定要更加嚴格，這樣利用信息經濟學的原理建立績效報告制度，以促進權責內洽的機制建立。■

注釋：

①[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學出版社，2014，第 364 頁。

②[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學出版社，2014，第 370 頁。

③[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學出版社，2014，第 171 頁。

④[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學出版社，2014，第 395-396 頁。

⑤[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學出版社，2014，第 398-399 頁。

⑥這里關于“兩個比重”的提高，中央財政收入占全國財政收入比重的提高是財政體制的效應，但是財政收入占GDP的比重，則是稅制改革的功勞。