山區農村土地流轉問題與對策研究

文珍昕

摘 要：山區存在自然和社會經濟條件的特殊性，與平原地區的土地流轉具有一定的差異性。通過實地調研發現當前山區農村土地流轉因自然地理條件、農戶傳統思想觀念、社會保障體系不完善、流轉機制不健全等因素推行比較緩慢，面臨著土地流轉效率不高、規模經營程度低、土地流轉工作開展困難、引導服務不到位等問題，建議采取穩定農村土地承包關系、加強山區基礎設施建設、規范引導農村土地承包經營權有序流轉、完善農村社會保障體系、健全土地流轉機制等措施有序推進山區農村土地流轉。

關鍵詞：土地流轉；山區農村；規模經營

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）11-0026-02

農村土地流轉是農村改革的重大課題之一，關系著農村整體改革的成敗，是建設社會主義新農村的必然選擇，順應社會生產力的發展方向。近年來，在國家政策的扶持和引導下，經濟發達地區和部分平原地區的農村土地流轉已初具規模且發展態勢良好。但在偏遠山區，受眾多因素的限制，當前還存在土地大量閑置撂荒、利用率低下的現象。本文以山區農村土地流轉為焦點，以山西省垣曲縣為樣本，通過實踐調研，發現當地土地流轉存在的問題，并提出相應的對策，以期更好地促進山區農村土地流轉的健康有序發展。

一、山區農村土地流轉必要性分析

（一）是促進傳統農業向現代農業轉變的必然趨勢

在20世紀90年代初，鄧小平創造性地提出了“兩個飛躍”思想，其中“第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟”[1]355。可見，農業發展的趨勢是適度規模經營，從而推進現代農業建設。山區不同于平原地區，有其自身的獨特性。在山區，有效耕地資源稀缺而珍貴，土地較為分散且多不平整，“地無三尺平，出門就爬坡”，經營規模小，機械化、專業化程度低下，自給自足的小農經營方式大量存在。發展現代農業，需要通過土地流轉，整合土地資源，促進農業結構的調整，實現農業的規模化、集約化經營和專業化生產。

（二）是提高經營效益、增加農民收入的重要途徑

黨的十八屆三中全會明確指出，“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農民企業流轉，發展多種形式規模經營”[2]。這是解決承包地細碎化問題、優化農業結構、實現農民增收的重要途徑。土地流轉提高經營效益可以從兩方面理解。一是通過將土地承包給轉入方，提高農地規模經營效益間接增加農戶經營收益，同時，為農戶提供非農就業條件，增加非農經營收入；二是規模化經營可以調整產業結構，形成高效優質農業生產，形成資源的優化配置，直接增加經營效益。山區可以根據當地實際情況，因地制宜，提高土地綜合利用效率，發展優勢特色農產品，增加農戶收入。

（三）是推動農村改革發展的客觀要求

當前，農村改革的主線仍然是處理好農民與土地的關系，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行[3]。深化以“三權分置”為重點的農村土地制度改革，是我國農村改革的又一次重大創新。推動山區農村改革的發展，需要明確權利歸屬，穩定土地承包關系，確保積極穩妥推進山區農村土地的流轉。

二、垣曲縣農村土地流轉面臨的主要問題

垣曲縣位于山西省南端，地處中條山腹地，隸屬山西省運城市。全縣山地丘陵面積占97.2%，有效耕地面積較少，具有典型的山區地貌特征。近年來，從整體上看，雖然全縣的土地流轉工作取得了一定的成效，但尚處在探索起步的階段，仍然存在一些問題。

（一）土地流轉效率不高

雖然，土地流轉工作取得了一定的成效，但總體上講還處于初步探索的階段。存在著土地流轉效率不高的問題，主要表現在：一是土地流轉的規模化經營涉及面比較廣，山區連片集中的難度大，整合困難，致使土地流轉的規模較小；二是涉及的農戶數較多，思想難以統一，土地流轉開展不順暢；三是現階段全縣自發流轉的土地仍以種植糧食、蔬菜、煙葉等普通農作物為主，農產品的價格低，土地的價格不穩定也較低廉，農戶流轉的意愿不強，許多土地出現閑置甚至撂荒現象。

（二）規模經營程度低

山區農村的經濟發展程度相對落后，基礎設施建設也不完善，道路交通不便，加之土地零星分散，地塊小且多不平整，無法推行高效的機械耕作，人工耕作的成本高，嚴重制約了土地流轉的速度和規模。農戶的種田技術還很傳統，“種田能手”“經營大戶”也只是少數，示范帶動效應不強。信息化程度比較低，渠道不暢通，農戶無法與市場進行很好的對接。農產品的科技含量低，形不成品牌效應，經營大戶或專業合作社只是根據市場行情種植農作物，沒有進行商標注冊，也沒有科技投入，影響規模效益。

（三）土地流轉推行阻力大

在當前農戶分化的背景下，能在城鎮中有穩定收入來源、有生活保障的農民能比較好地響應土地流轉，而那些留守農村的卻相反，并不想流出土地，耕種幾乎是其唯一的出路，若將土地流出，基本的生活將難以保障。另外，土地流轉的期限較短，很多農民以季節性短工為主，打工期間將土地交由親朋好友照看耕作，收益較少甚至沒有，不利于土地資源的開發與利用。加之，農民的知識技術水平有限，很難在城市穩定立足，造成農村大量剩余勞動力返鄉，滯留農村，影響了土地流轉的開展。

（四）土地流轉引導服務不到位

在農村土地流轉過程當中，還存在一些引導服務不到位的行為。一是土地流轉操作不規范，很多農戶之間私自將土地進行流轉，流轉土地的雙方只簡單訂立口頭協議；簽訂書面合同的較少，有些簽訂的合同因沒有使用全省統一的合同文本，存在內容不規范、不符合法律法規的情況，容易引起流轉雙方的糾紛；基本上到農村土地流轉服務中心備案的也只有部分企業、合作社和經營大戶，一般農戶之間的流轉不報備。二是有貪大求快的傾向，土地流轉近幾年呈現出快速發展的趨勢，若不加以正確引導，極易出現違背農民意愿、強迫農民流轉的現象。三是扶持政策仍有缺位，激勵機制不活，沒有形成完整的農村土地規模流轉經營激勵扶持政策，在基礎建設、稅收優惠、資金投入等方面的扶持、幫助還相對較少。四是沒有專門的土地評估機構，存在土地流轉價格不穩定的現象。五是土地流轉服務機構人員較少，受編制限制的影響，從事土地流轉工作的人員多為兼職，工作精力不足，土地流轉的專項工作保障經費較少。

三、制約山區農村土地流轉的因素分析

（一）山區自然條件因素

受自然地理條件因素的影響，山區農村土地資源有限，地塊分散，很難形成連片土地，山區的耕地受道路、溝壑等的影響，分割成條塊狀，土地難以集中。加之，山區特殊的氣候、水文、土壤條件，一定程度上給土地的耕作帶來困難，土地的生產率不高，收益很難保障。垣曲縣山區農村土地梯田多、面積小，山高坡陡，土地支離破碎，無法進行機械化耕作，嚴重制約了土地的規模化經營。

（二）農戶傳統思想觀念因素

農戶的主觀思想意識對山區農村土地的流轉起著重要的作用。農民受傳統思想的影響較深，對土地具有較強的依賴性，甚至將土地作為自己基本的生存保障。不少農戶對土地流轉的認識尚有偏差，將“流轉”與“失地”相混同，寧愿自己粗放經營，也不愿將土地流轉出去。對土地流轉仍有顧慮，積極性不高，存在“三怕”，一怕喪失土地經營權；二怕流轉出去的土地收益難以兌現；三怕退回的耕地復墾難。近年來，國家實施的一系列支農惠農政策，使得部分農民對土地的依賴性增強，增加了土地流轉的難度。

（三）社會保障體系不完善因素

我國的農村人口數占全國總人口數的比例仍很大，當前農村的社會保障體系還不健全。失業保險、社會救濟等其他社會保障制度建設還相當薄弱，不能對轉出土地農民的生活提供較好的保障。許多農民認為在外務工收入不穩定，還要靠土地的耕種收入養家糊口，將土地視為最基本的生活保障。農村的醫療、養老等社會保障的水平較低，農民存在后顧之憂。

（四）土地流轉機制不健全因素

當前垣曲縣農村土地流轉的機制還不夠健全。一是土地流轉監管機制不健全，沒有做好相關的宣傳引導工作，致使農戶之間的合同簽訂較少甚至不簽現象較多。二是流轉服務機制不健全，土地流轉信息渠道不暢通，金融服務體系不健全，沒有融資渠道，在部分鄉鎮沒有專門的土地評估機構，未建立科學的價格形成機制。三是土地流轉長效機制不健全，短期行為的土地流轉容易使租金不穩定，使土壤肥力下降，對土壤的破壞性較大。

四、進一步完善山區農村土地流轉建議及對策

（一）穩定農村土地承包關系

土地流轉的開展基于對各項土地權利權屬的明晰、確認。分清農戶與村集體之間的土地關系，切實保障農民的權益。建立健全土地承包經營權的登記制度，扎實推進確權登記頒證工作，穩定承包關系。山區農村土地分散不集中，存在大量土地權屬不清、產權關系混亂的問題，導致出現各種糾紛，極大損害了土地流轉雙方的利益，給土地流轉的順暢開展增加了阻力。

（二）加強山區基礎設施建設

山區的自然環境特殊，基礎設施發展也相對落后，極大程度上阻礙了土地規模化經營和農業現代化的實現。面對山多坡廣、土地零碎、產出效益低的自然條件，要利用好涉農資金。增加農田水利建設的投入，做好改良、平整土地工作，擴大水澆地面積，提高機械化耕作水平，實現規模經營；加大對山區的信息建設服務，很多農戶因沒有網絡，導致信息不暢通，不能較好地與市場形成供需對接。

（三）規范引導農村土地承包經營權有序流轉

各級政府應積極規范引導土地承包經營權的有序流轉。首先，加強政策宣傳，轉變思想觀念。山區農村信息閉塞，不少農戶還存在強烈的小農意識，實施土地流轉的顧慮較多，需要加強現代農業和土地流轉政策的宣傳和培訓，主動深入農戶，廣泛聽取農戶的想法心聲，引導農民轉變思想觀念。同時，政府也要轉變觀念，改進工作方法，尊重農戶意愿，切實將農民土地流轉的積極性發揮好、保護好、引導好。其次，強化管理和服務，規范土地行為。針對農村土地流轉合同簽訂不規范的問題，一是各級政府要做好跟蹤管理工作，以不改變土地性質和用途作為流轉的前提，完善合同內容，將責任落到實處。二是強化服務職能，全面開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢、合同管理、技術培訓、糾紛調處等服務工作。三是建立土地流轉懲處機制，對土地流轉不規范的行為進行監督檢查，對違反國家土地流轉政策、違背農民意愿、侵害農戶利益的行為進行查處。再次，出臺激勵政策，增強流轉動力。對農村土地規模經營做出貢獻的應予以獎勵，轉變農戶思想，增強農民土地流轉積極性。另外，積極探索引導農民進行土地流轉的多種途徑。基于山區農村存在的自然條件和經濟基礎的差距，應因地制宜。積極探索公司+農戶型、農戶+基地型、農民自發聯合型、經營大戶帶動型、科技人員創業促進型、土地股份合作制型等多種形式的土地流轉模式，鼓勵、支持、引導農民大膽試點，以點帶面，滾動發展，逐步加快農業產業化進程，發展優勢生態農業。

（四）完善農村社會保障體系

農村社會保障體系的不健全，使得農民流轉土地瞻前顧后，心存顧慮，很大程度上從主觀上阻礙了山區農村土地流轉的實施。應加大財政投入力度，向社會保障傾斜。一是完善農村的最低生活保障制度，擴大覆蓋范圍，提高保障金額，切實保障農民的基本生存條件；二是完善農村的養老保險和合作醫療制度，提高政府在養老金中繳納的數額和醫療報銷比例，提高農民參加養老保險和合作醫療的積極性；三是妥善解決農民就業問題，發展二、三產業，安置閑散勞動力，減輕對土地的依賴；四是完善其他種類的社會保障體系，比如工傷保險、失業保險、社會救濟等，解除農民顧慮，使他們能夠安心地流轉土地。

（五）健全土地流轉機制

有健全的土地流轉機制才能更好地推進土地流轉。一是健全監管機制，政府要明確在土地流轉當中的職責，積極穩妥推進，切實保護好流轉雙方的權益。二是建立健全土地流轉市場機制，建立土地流轉信息服務平臺，及時收集統計信息資料，提供供需數據，營造良好的土地市場氛圍；構建金融服務體系，拓寬貸款融資的渠道和規模，提供資金支持，引進資金技術；建立合理的價格形成機制，設立專門的土地評估機構，穩定土地價格。三是建立土地流轉的長效機制，規范土地流轉合同的簽訂與登記，明確流轉雙方的權責，合理開發利用土地，珍惜土地資源，達到雙贏。

參考文獻：

[1]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].（2013-11-15）[2017-06-05].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[3]中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》[EB/OL].（2016-10-30）[2017-06-05].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-10/30/content_5126200.htm.