深化河南省農村土地產權制度改革研究

摘 要 土地權利問題是農村土地的關鍵問題。當前河南省農村土地產權存在立法缺位、管理政出多門、權屬爭議較大等弊病。蘇南華西村模式、武漢團結村模式和佛山南海模式對河南省農村土地產權制度改革具有借鑒意義。在新型城鎮化和新農村建設的大背景下，深化河南農村土地產權制度改革的現實路徑是讓農村土地實現資本化，明確土地產權關系，完善農村土地使用權流轉的法律規制。

關鍵詞 農村 土地 產權 改革路徑

基金項目：本文系河南省政府決策研究招標課題“深化河南省農村土地產權制度改革研究”（課題編號：2017B244）研究成果。

作者簡介：陳艷風，洛陽師范學院法學與社會學院講師。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.140

農村最基礎的制度安排無疑是土地制度，土地權利問題是農村土地的核心和關鍵問題。河南省是農業大省，農村人口多，農業水地資源相對緊缺。在城鄉二元體制之下，土地適度規模經營難以推進，傳統農業生產方式較難改變，這是河南省“三農”問題的根源。河南目前農村土地產權制度不利于農村集體土地的市場化流轉，在一定程度上阻礙了農村集體土地利用效率的提高。本文結合河南省省情，借鑒其他省市農地流轉工作的先進經驗和做法，在此基礎上探析深化河南省農村土地產權制度改革的具體路徑。

一、河南農村土地產權制度現狀及存在的問題

（一）土地產權立法模糊或缺位

我國目前尚未有專門法律、法規對農村集體資產的管理和處置進行明確、統一的規范。河南農村集體土地所有權存在主體不明確、產權歸屬混亂等弊病。

1.產權主體不明晰。按照我國現行《土地管理法》的規定，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。除了由法律明確規定屬于國家所有，農村和城市郊區土地歸農民集體所有。在集體土地經營管理方面，《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農民集體經濟組織經營、管理。”然而事實上，河南省農村土地產權究竟屬于哪一級具體主體卻并不明確。在實踐中，河南省很多地區農村，村民和村干部對農村土地集體所有的認知比較模糊，把土地承包經營權長期穩定視為土地歸自己所有，可隨意處置。農村土地所有權歸“集體”所有，“集體”的定義是什么，“集體”是不是一個法律主體，地方政府是否有權代表“集體”行使對農村土地的處分權，這些問題無論是理論上還是實踐上，還有待進一步明確。

2.產權內容不夠充分。產權制度是既定產權關系和產權規則相結合而成的能對產權關系實現有效的組合、調節和保護的制度性安排。產權制度的核心功能之一在于降低交易成本，提高資源配置效率。科學、合理的產權制度應具備歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格等特點。產權主體和產權收益歸屬明確是現代產權制度的基礎。保護嚴格、權責明確是現代產權制度的基本要求。流轉順暢則是現代產權制度健全的重要標志之一。作為集體土地所有者成員的農戶，不僅沒有農村土地所有權，也不享有完整的承包經營和使用權。在現行的銀行貸款中，農村宅基地、集體土地使用證、承包地、土地承包合同等都不能作為抵押或質押對象。

3.土地產權權能不完整。土地產權是權利人在其權利存在的土地上，為實現其利用土地的目的，依法行使其權利時對土地的占有、使用、流轉等權利。根據物權法的一般理論，土地產權是存在于土地之中的排他性完全權利，是有關土地財產的一切權利的總和，是一個權利束。根據筆者的實證調查，很多農戶不愿意在土地上長期投資，進行投機、掠奪式經營，導致農業資源配置失序。

（二）農村集體土地管理混亂

1.多頭登記。不動產登記是相關機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項載入不動產登記簿的行為。我國推行不動產統一登記的初衷即在于解決“多頭登記”問題。在河南省現實的土地產權登記管理中，由于各部門政策協調的不一致和不及時，導致對土地分類的標準不統一，土地登記職責分散，登記的各種土地信息有所出入，土地登記信息較為混亂。尚未建立互通共享的信息平臺來推動農村土地不動產統一登記工作。

2.多部門管理。由于不同的職能部門各有分工，承擔不同的土地行政管理事務，導致出現土地產權登記的多部門管理。土地行政事務涉及的領域多且復雜，多部門管理本身并沒有錯。問題是，當這么多部門同時負責土地行政管理事務的時候，它們的權限如何劃分，的確值得反思。

3.土地檔案管理水平不高。土地檔案是有關國土資源管理部門在土地資源開發、管理、利用的過程中形成的，具有一定保存和利用價值的圖表、文字、聲像材料等信息。這些信息記錄了土地開發利用的全過程。在農村城鎮化建設背景下，土地流轉越來越頻繁，土地檔案管理對國家、百姓利益起著越來越大的作用。在一些地方，還沒有把土地檔案管理工作提升到一定的高度，沒能意識到在信息化時代土地檔案管理的巨大價值，錯誤地認為對其投入過多的人力、精力和財力是得不償失，在思想觀念方面嚴重低估了土地檔案管理工作的重要性。

（三）土地權屬爭議較大

在農村城鎮化建設的過程中，受市場經濟和商品經濟的影響，農村土地急速增值，隨之而來的是農村土地產權糾紛的快速增長。從河南省的實際情況來看，農村土地糾紛主要表現為承包土地面積確權不準確、位置不明、四至不清等方面。由于土地承包合同和經營權證書變更的不及時，經常出現實際經營土地與證書不符的情況，不僅流轉存在安全隱患，也導致土地權屬矛盾多發。

二、農村集體土地產權改革的實踐樣本

當前一些地方在構建新型農村集體土地產權制度方面進行了積極的嘗試，其中蘇南華西村模式、武漢團結村模式和佛山南海模式最具代表性，提供了較為現成和直接的探索經驗。

（一） 蘇南華西村模式

蘇南華西村模式。蘇南（江蘇省南部地區的簡稱），地處中國東南沿海長江三角洲中心。蘇南地區一直以來實行的都是集體所有制。隨著近年來城鎮化建設步伐的加快，鄉鎮政府直接在農村資源組織方面發揮著越來越重要的作用。具體做法是，由政府直接出面負責組織土地、資本、勞動力等資源興辦特色企業，政府指派企業負責人，有效地將社會閑散資本聚集起來，實現蘇南地區政府積極引導、集體產權明晰、規模效應好、市場化程度高的蘇南模式?！疤K南模式的核心理念是共同富裕，農村財富分配由集體統一進行，在財富盈余的情況下你每個農戶都會按照比例繼續在集體發展基金中投入一部分資金作共同發展之用，以實現共同富裕的目標。”

（二）武漢團結村模式

武漢團結村因地制宜優化使用農地資源，建立了規范的公司治理結構，成立團結村集團股份制公司。股份制公司的運作模式使農村資產變股權，農民變股東。團結集團內部，團結村以集體財產入股，在數量上占據絕對優勢，村集體可就團結集團經營活動中的重大問題行使表決權，村民個人也可以集體商討的形式參與集團的重要經濟活動。作為法人團體，團結集團是一種董事和成員截然分開的社會組織，集體資產的經營使用由專業管理團隊負責。這是典型的所有權與經營權相分離的運作模式，可以突破所有者自身經營能力的限制，委托專業的經營團隊，實現更為客觀的經濟收益。

（三）佛山南海模式

土地是農民最基本的生產資料。隨著農業現代性水平的提高，發達地區的農村現行經濟管理體制越來越不適應生產力發展的現實。南海市是較早探索集體建設用地流轉的地區，區別于華西村模式和武漢團結村模式對城市帶的依賴，廣東佛山南海區的南海模式實行的是土地股份制集中。為解決土地的使用和管理上的矛盾，南海模式的土地股份制改革的做法是，把農民的土地承包經營權折算成股份，行政村把股份集中起來組織股份合作組織。這種股份組織的特點是以原生產隊的土地資產折價入股，合作組織有權對土地進行經營管理，農民有權分享土地增值收益。

三、深化河南省農村土地產權制度改革具體路徑

（一）完善相關法律做好改革的頂層設計

產權改革，制度先行。深化農村土地產權制度改革必須要有相關法律的規制和引導，必須從法律層面作出明確的規定。具體而言，要從國家層面修改和完善《土地管理法》等法律，從河南省的層面完善地方法規和配套政策。在新型城鎮化建設背景下，推進制度創新，把深化河南省農村土地產權制度改革納入法治化軌道。

1.推動國家層面修改、完善有關農村土地產權改革的法律法規。一是修改《土地管理法》。應從法律制度的源頭上完善農地征收和補償機制，改革農村土地利益分配制度，盡量實現城鄉一體化進程中公共利益和農民個人利益的理性的平衡。應允許各地區根據土地類型、土地年產值、農用地等級、土地供求關系、當地經濟發展水平等確定補償標準。這無疑是減少農地征收矛盾、促進農村社會和諧穩定、繼續新型城鎮化建設發展的必要之策。二是推動國家修改《農村土地承包法》《物權法》。土地承包經營權是公民對集體所有的土地的承包權，權利具體內容由合同約定?！掇r村土地承包法》《物權法》應明確土地承包經營權的法律效力，適當延長經營期限；應允許土地承包經營權作為抵押對象，為農民資金融通提供便利和法律支持。三是盡快制定《農村土地承包經營權登記辦法》。應明確規定，農村土地承包經營權的每一個環節都應有明確的法律依據和效力。應明確規定農地承包經營權的入戶權屬調查、測量地塊成圖、公示審核、建立登記簿、完善承包經營權證書、建立農村土地承包管理信息體統、資料歸檔等制度，遵循保持穩定、依法依規、因地制宜、民主協商、注重實效、地方負責等原則。

2.加強河南地方立法及配套政策的完善。一是盡快出臺農村土地使用權確權和有序流轉的地方性法規。擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，必須要有明確的法律依據。二是盡快完善農民市民化的地方性配套政策。河南應盡快出臺相對較為寬松的戶口轉移政策，在人口管理方面全面推行居住證制度。應緊緊圍繞農民增收、農業增效、農產品競爭力增強的總體目標，以實施“綠色證書工程”、“新型農民科技培訓工程”和“農村勞動力轉移培訓陽光工程”為手段，促進城鄉勞動者平等就業。三是盡快完善河南省農村社保規范?，F階段，我省農民最迫切需要的社會保險是養老保險和醫療保險。應盡快出臺和完善農村社會救助、農村社會福利、農村社會優撫等配套政策，徹底解決失地農民的后顧之憂。

（二）充實河南農村集體土地產權權能

1.明確農村集體土地產權的權能。土地所有權可以作兩方面理解：首先是法律意義上的土地所有權，即土地所有權者把土地當作自己財產。其次是經濟意義上的土地所有權，即土地所有者憑借對土地的壟斷而獲得相應地租。兩方面都不可或缺，否則會導致權利的不完整。土地所有權是土地所有者依法對土地享有占有、使用、收益和處分的權能。完整、充實的土地所有權權能使集體土地真正“活”起來。

2.推動集體土地產權化、資本化。一是依照《土地管理法》和河南省地方性政策或法規的要求，確定集體土地所有權或使用權的權利內容，讓集體土地所有權成為一種資產權。經過土地登記申請、地籍調查、核屬審核、注冊登記、頒發產權證書等法定程序，確認集體土地權屬。集體土地產權化必須遵循尊重歷史、面對現實、有利于生產生活、有利于社會穩定、法律與政策并用、分階段分地域、權利設定法定等原則。二是推進非農業用地產業化。當前最為緊迫的是，在準確把握農村土地流轉法律政策的前提下，探索既符合客觀規律又符合形勢需要的農業用地轉非農建設用地的發展模式，以適應市場化、資本化和物權化現實需求。三是推進農村房屋物權化。農村宅基地是一種農村特有的土地權屬，農村住房產權是農戶或個人利用集體土地修建的用于居住使用的房屋的權利。應明確規定實行農村房屋的物權化，可以用宅基地使用權辦理抵押、貸款。

（三）推進農村土地確權

1.完善農村集體土地地籍信息系統。一是要參照《城鎮地籍數據標準》（TD/T1015-2007）等技術標準，積極推進農村集體土地登記數據庫建設，進一步完善地籍信息系統。在此基礎上，穩步推進全省土地登記信息動態監管查詢系統建設，提升土地監管能力和社會化服務水平，有效發揮集體土地登記成果資料服務經濟社會發展的積極作用。二是建立專門的農村集體土地確權登記部門。要嚴格按照有關法律和政策規定，全面核查、整理和完善現有土地登記資料。防止多頭登記、登記缺漏等情況的發生。三是加強土地權屬爭議調處。各地要從機構建設、隊伍建設、規范程序、經費保障等各個方面，采取有力措施，建立健全農村土地權屬爭議調處機制，妥善、依法處理農村集體土地權屬爭議。

2.進一步明確農村土地產權關系。一是應盡快在《物權法》《土地管理法》等相關法律中完善河南省農民土地權利的內容尤其是處分權的內容。我國《土地管理法》《物權法》應適當放松對農村集體土地租賃的限制，降低集體土地使用權的租賃和流轉的法律風險。對于集體土地企業使用權的對外出租，法律應盡量減少限制條件，允許出租與集體經濟組織開辦的或以入股、聯營形式與他人共同舉辦的鄉鎮企業。二是進一步完善和明確河南省農村集體成員資格之認定。集體成員資格一般是根據特定地域、家庭家屬關系、歷史事實或集體章程之規定而獲得，其判斷往往以集體具有的“自然共同體特征” 為出發點，須具備較為固定的生產生活條件，且需結合登記的集體組織戶口等因素來綜合判斷。再次，必須在河南省農村土地產權制度改革的實踐中，明確集體與農村集體經濟組織的本質性差異。這些差異主要表現在如下三個方面。其一，集體具有唯一性特征。集體是集體土地所有權唯一主體，而集體經濟組織是農業生產經營的一種重要形式，但并非唯一形式，還有農業企業、農民專業合作經濟組織等組織形式。其次，集體具有高度穩定性。集體是農村集體土地所有權的主體，具有相對穩定的財產和成員，是一個完整、獨立而穩定的概念。集體經濟組織可以農業合作社、農業合作聯社或集體資產管理委員會等多種形式存在，具有很大的靈活性。再次，集體具有恒常性。按照我國《物權法》的規定，集體是集體土地所有權的唯一法定主體，而集體經濟組織只是集體行使土地所有權的代表，其對集體土地的經營管理并不是基于所有權的權能。

3.加強進城農民閑置土地有效利用。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》中指出城鎮化是有效解決“三農”問題的重要途徑。讓有一定經濟實力、對農業感興趣的人來規?；洜I農地，“三農”問題自然就解決了。國務院辦公廳印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出了2020年全國戶籍人口城鎮化率達到45%的目標。推動1億農民在城市落戶是一個宏偉的計劃，也是中國城鎮化進程的一個標志性事件。隨著中國城鎮化的提速，如何讓農民進城安心工作，這不僅僅是農民工的愿望，也是經濟社會轉型的必要條件。

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