能人治村與基層治理現代化的方向
——以蘇州望亭鎮調研為討論起點

賀雪峰

（武漢大學 社會學系，湖北 武漢 430072）

一、蘇州望亭鎮的案例

望亭鎮是蘇州市一個相對偏遠的鄉鎮，地處太湖之濱。望亭鎮集體性質的鄉鎮企業發展比較遲緩，規模也比較小，到1995年前后全部改制為民營企業。1996年開始引進以臺資為主的大型電子裝配加工制造，開始了望亭鎮快速工業化進程。在大約十年時間里，望亭鎮引進大大小小千家企業，其中規模企業數百家，外來務工人員最多時接近十萬人，是本鎮戶籍人口的兩倍。

2008年是該鎮企業用地的分水嶺。之前只要有項目進來，村社集體就可以自發批租土地給企業自建廠房，企業交納土地租金，政府收稅。2008年以后，國家實行嚴格的土地用途管制，必須先征后用，而征地必須要有國家下達的建設用地計劃，因此，2008年以后村一級基本上都沒有再將集體土地租給企業開發建廠了。在土地用途管制不嚴格的情況下，本村村民和不少村的村干部都租地蓋廠房然后再出租廠房賺錢。當時租地費用為3000元/畝，與種糧食每畝收益只有不到300元比較，顯然將土地租出去的收入要高得多。一個村如果租出去了1000畝土地，每年就坐收300萬元租金。現在望亭鎮土地租金提高到了1萬元/畝/年，前提還是租地企業每畝平均稅收超過3萬元。若每畝平均稅收低于1.5萬元，就要按1.5萬元/畝收租金。這是全鎮的統一規定。

在土地可以隨便租用辦廠時期，一般企業租用土地所建大都是簡易廠房，這樣的廠房條件比較簡陋，也不便于生產。有些村便向企業預收租金，由村集體蓋標準廠房再出租，這樣的標準廠房就可以按平方收取租金，收入遠比租地高。當前很多租地企業破產了，土地退回村集體，村集體希望在土地上蓋標準廠房，不過，因為這些土地都是集體性質的土地，在集體性質土地上搞建設是違反現行土地管理法的規定，因此，即使發改委可以批準立項，國土和規劃部門也不可能批準。

望亭鎮共有七個村居，每個村居有1000畝左右土地租給企業辦廠，平均起來每個村有一千多萬元集體土地租金收入。土地租金收入最多的宅基村，年租金收入達到2500萬元，年租金收入最少的村只有大概700萬元。目前各村都面臨著如何實現企業產業升級以及土地如何獲得更多租金的問題。按全鎮統一要求，近年來各村開始給村民分紅，這種分紅大都只是象征性的，因為分紅最高的宅基村，每個村民的分紅收入也只有200元/年，全年用于分紅的資金為70萬元，只占全村土地租金收入的3%左右。除極少數的分紅以外，村集體收入的一部分用于為村民提供各種福利保障。60歲以上老年農民每月810元的養老保障繳費，僅此一項，一個村一年就要花費幾百萬元；此外還有醫保等也是用村集體收入支付。不過，村集體收入的主要部分用于基礎設施建設，基礎設施又可以分為兩大類：一大類是生活環境類，包括美麗鄉村建設需要村集體投入進行諸多硬件建設。集體收入越多的村，上級要求的建設標準越高，且總是先行試點單位；集體收入少的村則可以按較低標準進行建設。另外一大類是投資建設類，尤其是投資建標準化的廠房，從而增加村集體收入。上級對村干部考核中最重要的一項也是集體收入增加幅度。

二、蘇南的能人治村

1995年前，蘇南集體性質的鄉鎮企業發展迅猛，成為奇跡，不過，這個奇跡更多還是1980年代的奇跡，到了1990年代，隨著買方市場的興起，蘇南鄉鎮企業虧損越來越嚴重，到1995年前后，蘇南地區在很短時間完成了鄉鎮企業的改制。[1]鄉鎮企業改制前，企業發展好壞與村干部尤其是村支書有著極為密切的關系，比如華西村的發展就與吳仁寶有直接關系。能干而且廉潔的村支書往往可以快速推動村辦企業的發展。1995年鄉鎮企業改制后，村辦企業改為民營企業，基本辦法是經營者買斷，很多村干部本身就是村辦企業的負責人，所以也就有很多村干部買斷村辦企業，而兼為民營企業家或變成了民營企業家。大部分改制企業在之后的經營中也沒能逃脫倒閉的命運，只有少數村辦企業在改制后存活下來且越發展越好，也因此，這些買斷且存活企業的經營者就成了遠近聞名的企業家，成了財產上千萬甚至過億的富人。買斷后倒閉的企業也因為廠房以及土地是低價折算的，就還留下了集體性質建設用地，這些集體性質的建設用地使用權仍然在買斷的經營者手中，他們就通過出租買斷企業土地使用權獲得利益。

1995年至2008年的十多年時間是蘇南地區由之前集體性質鄉鎮企業向民營經濟和外資轉型的時期，尤其是以招商引資為特點的經濟發展時期。在不長的時間里，蘇南地區大規模招商引資，各種加工制造業快速發展，村一級在招商引資過程中充分發揮積極性與主動性，利用土地資源優勢招商引資。一些膽子比較大、關系比較多、能力比較強的村支書在比較短時間內為本村招來大量企業，村集體因此不僅可以坐收土地租金，而且因為外來企業的進入，外來農民工來村務工，讓村莊出現了各種獲利機會。這個時期是蘇南經濟發展的黃金時期，也是望亭鎮經濟起飛的時期。這個時期，村支書的個人能力與眼光決定了村集體招商引資好壞，也決定了村集體土地租出去的多少，從而決定了村集體可以獲得土地租金水平的高低。

2008年國家實行嚴格的土地用途管制，不再允許村集體直接招商，地方政府招商引資的模式也開始變村村招商為開發區招商，蘇南村集體凡是已經招商建廠的農地就變成了集體經營性建設用地，農地不經國家征收就直接進行建設的歷史終結。

2008年以來，村干部的主要工作一是保證集體土地上的企業經營，從而可以保證土地租金的兌現以及保證地方稅收；二是利用村集體收入做好建設，包括基礎設施建設和必要的投資。

以上三個時期的經濟發展（1995年前，1995-2008年，2008年以后），都與村干部個人能力有著莫大關系。一個好的村支書對于村集體經濟發展和村民生產生活條件改善作用極大。總體來講，三個時期的蘇南村級治理都可以稱為能人治村。略有不同的是，1995年前乃至2008年前，村干部是市場型能人，村支書可以同時是企業家。2008年以后村支書更多是管理型能人，越來越成為職業經理人了。

三、蘇南村干部的選任制度

無論是村辦企業的1995年前，還是1995年-2008年招商引資階段，還是2008年以后，蘇南地區村干部都是與數量龐大的集體經濟聯系在一起的，雖然1995年以后村集體經濟主要來自地租收入。蘇南的土地是集體所有，這在全國都一樣，蘇南的特殊之處是利用集體土地實現了集體性質的土地收入，并運用這樣一個集體收入來增強基層組織能力，改善村莊生產生活基礎設施和公共服務條件，并相當有效能地完成了各種國家任務。

正是因為有著龐大的集體經濟或集體收入，村干部能力就十分重要，誰當村干部就很關鍵。從望亭鎮的調查來看，鄉鎮試圖讓每個村都有一定集體經濟的基礎，這個集體經濟不同于個體經濟也不同于合伙經濟，而是公有范圍的經濟，所以鄉鎮具有調節集體經濟的能力。望亭鎮在2003年將全鎮16個村居合并為7個村居，合并的主要原則有二：一是就近合并，二是強弱搭配。經過合并，各個村居集體經濟收入都相差不大，再差也有基本發展能力，再強也沒有能力給農戶高額分紅。在合村的同時，望亭鎮開始在全鎮范圍調派村干部，不僅在不同村之間調派支書，而且在村鎮之間進行調派選拔，在鎮委的眼中，村支書與鎮七站八所都是同等的股級單位，是可以平級調配的。調研期間，宅基村支書就是由鎮民政辦主任調任過去的，宅基村婦女主任也是由鎮干部來擔任的。何家角村的現任村支書在2003年前是合村前一個村的村主任，合村之后調到鄰村任村支部副書記，2009年再調到一個社區當書記兼主任，2014年調回到何家角村當書記。也有村書記調到鎮里站所當負責人。由鎮民政辦主任調任村支書是同級調動，不需要公示；而由村主任調任村支書屬于升級使用，所以要公示。

村民認為，選舉是必經的一個程序，由組織提名推薦的候選人因為有很好的群眾基礎，一般都能被選上。同時，村支部為村莊發展貢獻極大，普通黨員對上級提名推薦的候選人認同度高，候選人均能高票當選。蘇南村一級干部分為兩種類型：一種是村干部，主要是村支部委員和村委委員，支委與村委大多交叉任職。第二種是所謂條線干部，即由鄉鎮付工資而且由鄉鎮選任調派到村級任職的，主要負責條線方面的工作，條線干部大多都是由村干部兼任的。鄉鎮不僅可以通過掌握村支部委員的選任而且可以通過條線干部聘用來有效引導村干部的任命。這樣蘇南村干部就主要是通過鄉鎮選拔而來，村干部就職業化了。調研的望亭鎮，村支書和村主任每年收入大約為17萬元，一般村干部年收入大約為10萬元，這樣一個收入水平與鎮一般干部相差不多。

因為村集體有大量資產和集體收入，村干部能力的大小與村集體資產能否保值增值以及能否用集體收入為農民辦實事好事，關系極大。因此，鄉鎮在任命村干部時會相當慎重，也會與村情民意有良性互動。同時，為了防止村干部的亂作為，鄉鎮不僅在財務上對村一級進行全方位監管，而且制定了各種詳細規定防止村干部胡作非為，比如規定凡是超過5萬元的工程都必須由鎮項目辦公開招標，所有經費支出都必須經由村務監督委員會簽章確認等等，從而比較有效地約束了村干部的權力。與此相關，蘇南村級治理中就一定會有十分規范的程序和記錄，以備查詢。上海農村治理模式與蘇南十分類似。

四、浙江農村的基層治理

為了更好地理解蘇南村級治理，我們再來比較浙江和珠三角的村級治理情況。浙江是民營經濟的典型，早在1980年代，浙江一些地區的農村就有了十分活躍的民營經濟的發展。到1990年代，浙江民營經濟快速發展，形成了村村點火、戶戶冒煙的民營企業發展模式。

浙江民營企業基本上都是從家庭作坊開始的，如果經營形勢好，家庭作坊就擴大生產，由一臺機床到兩臺、三臺機床，然后利用住宅的附屬房辦廠擴大再生產，再在宅基地周邊搭建工廠，從而形成了普遍的以自家住宅為基礎擴建而來的小型中型作坊甚至小型工廠。

浙江以家庭住宅為基礎發展起來的作坊工廠等民營企業深知土地的重要性，也深知辦企業過程中與政府部門打交道的重要性，因為無論是土地管理部門，還是環保、稅務、信貸、工商部門，都對自己企業發展具有巨大權力。因此，眾多民營企業天然就與政府有親近的關系和尋求庇護的愿望，而當村干部以及當縣市人大代表、政協委員就是最好的護身符。這些民營企業就在這樣并不規范的條件下成長起來。到了1990年代末，浙江農村繁榮的民營經濟及造就的大量民營企業家轉而介入到村級治理之中，通過競選村委會主任進入村級治理，再在村委會主任任上入黨，再替代之前的老式村支書。到2000年后不久，浙江農村就已經完成了由企業家代替老式村干部的村干部替代，富人治村不可逆。[2]當前浙江農村，主職村干部基本上都是富人，一般農民很難當得上主職村干部了。

浙江農村，富人通過激烈的競選進入村委會，轉而當上村支書。從我們的調查結果看，在全國農村村一級選舉中，浙江農村的選舉是最為激烈也是最為真實的，鄉鎮想要影響村委會選舉基本上是不可能的。企業家當村干部，不可能坐班，也不可能職業化；同時，他們也不關心村干部報酬的多少。浙江農村很多地方的村干部至今仍然只是拿誤工補貼，一年報酬只有不到一萬元，即使村干部工資最高的紹興市柯橋區，村支書工資也只有幾萬元。浙江農村村干部的非職業化、非正規化和低報酬與蘇南農村村干部職業化、正規化和高報酬形成了鮮明對比。

決定浙江村一級干部非職業化、低工資以及富人治理的經濟社會基礎有兩個方面：第一，與蘇南農村不同，浙江農村最早的經濟發展模式是個私經濟，農民各盡所能、各顯神通，都進入到市場中試圖從中獲得成功。雖然大部分浙江農民在市場經濟的嘗試中沒有能夠擴大生產規模，成為成功的民營企業家，變成家產千百萬元的富人，但卻也有相當一批農民成功了，他們變成了企業家，成為富人。浙江農村出現了劇烈的分化，即辦企業的富人和出賣勞動力的一般村民，富人人數不多，能力很強，且富人之間往往有著有機的聯合，富人因此主導了村莊中的文化和社會價值。一般農民人數很多，社會資本較少，缺乏聯系，在村莊競爭中處于不利位置。村莊選舉成為富人之間的競爭，一般村民只是被動卷入，缺少基本的政治效能感。反過來，富人在競選村干部時會利用一些村民分化另一些村民，每經歷一次選舉，村莊就產生一次派性斗爭且遺留下不同派系。相對說來，蘇南農村在經濟發展之初是集體經濟，村民與村民之間缺少分化，1995年以后招商引資也都是引外資，村民之間同樣缺少分化。即使村辦企業改制形成了少數富人，這樣的富人在村莊中也非完全內生力量，更無力挑戰強大的鄉鎮政府。所以蘇南就缺少產生富人治村的社會經濟基礎。第二，浙江村集體幾乎沒有什么集體收入，這與浙江走民營經濟的發展路線是一致的。既然沒有集體經濟甚至很少有土地租金收入，浙江村一級能人治村就缺乏基礎。蘇南農村的情況正好相反，即任何時候蘇南農村村一級都有著大量的集體經濟和集體收入，村干部能力不同，打理這些集體收入所發生經濟社會政治效應就完全不同，因此，在蘇南農村，無論是鄉鎮還是村民都很關心村干部的能力，能人治村勢所必然。

五、珠三角農村的基層治理

我們再來看一看珠三角地區的村級治理。望亭鎮1994年曾組團到珠三角學習招商引資與發展地方經濟的辦法，其背景是之前蘇南鄉鎮企業發展模式遇到了不可克服的困難。蘇南的運氣不錯，竟然利用其強大的基層組織能力，在比較短的時間就趕上了珠三角的發展水平。

珠三角利用鄰近港澳的區位優勢，早在1980年代就大力進行招商引資，發展“三來一補”企業。在不長的時間，珠三角核心區就工廠化了，并且因為珠三角很快成長為世界制造中心，珠三角農村土地上很快便開始大量建造具有強大制造業容納能力的標準廠房。大型制造業的進入提供了大量就業機會，外來勞動力大量流入，珠三角核心區外來農民工人數一度是本地戶籍人口的10倍，從而使珠三角核心區的每一寸土地都產生了巨大價值。

珠三角農村的土地當然也是集體所有。集體所有的土地中，分配給農民作為宅基地的土地，農民在上面蓋了遠超過自用需要的房子出租以獲取租金；同時在集體耕地、荒地上建了大量廠房招租以獲取租金。當地農民除可以獲得各種獲利機會以外，他們還可從集體收入中獲得不菲的分紅。正是因為宅基地上的巨大利益和戶籍村民的分紅，因而在珠三角出現了長期困擾地方政府的外嫁女問題、村社成員權資格問題。[3]

珠三角在全國最早開始進行股權固化的試點并最早開始進行農村政經分離的試點，其中最重要的就是要回應農民分享集體利益的訴求，這種回應基本上是通過將村社集體資源量化到人、折股到人的辦法進行的，珠三角地區發明了所謂股份合作制，設立股份合作社，設立股民大會、股民代表以及股份合作社社長，其中股份合作社社長由股民大會選舉并對股民大會負責，受到股民代表的監督。這樣珠三角的村社集體就逐步變成了集體產權量化到人的股份制，村社集體公有制的性質開始變了。這樣的結果必然是股份合作社與村委會和村黨支部漸行漸遠，尤其是股份合作社掌握著不可移動的村社集體土地所有權、使用權和收益權。這樣的政社分離就在農村社會內部產生了一個可能與基層政權相對抗的強大的力量，也許烏坎事件只是其中一個特別的預警。[4]

在進行股權固化量化到人、政經分離之前，珠三角的村社集體經濟具有成為強化國家能力的空間，而政經分離的改革卻可能造成一個強大的與基層政權相對抗的力量出來。這種對抗力量若以食利為基礎，則需要警惕。正因如此，當前珠三角正在進行的政經分離改革讓人憂慮。

六、蘇南的經驗

當前蘇州市正在學習珠三角的股權固化和政經分離經驗，并且自上而下要求村社集體給村民分紅。這樣下來的結果就可能動搖已經形成的以集體經濟為基礎的基層治理體系，且很可能在中國沿海最發達的農村地區也形成一個食利集團，他們將來就可能利用對不可移動的土地資源的占有來對抗基層政權，甚至要挾國家，若如此，就不只是國家基層治理能力的弱化問題，而且是國家基礎治理能力喪失的大問題了。

已經利用村社集體土地資源完成了工業化的沿海發達地區的基層治理走向何處？蘇南農村將自治的村莊集體通過鄉村一體化納入到更加行政化的基層治理體系，通過能人治村而非富人治村來提升基層治理能力，實現基層治理現代化。中國廣大的中西部地區農村雖然還無法學習也無需學習蘇南基層治理的經驗，但蘇南的這種嘗試卻值得已經工業化的沿海發達地區農村學習推廣，并將其作為基層治理現代化的主導方向。

[1]鄒宜民，等.蘇南鄉鎮企業改制的思考[J].經濟研究，1999（3）.

[2]袁松.監管與反制：鄉鎮政權與“老板村官”群體的權力互構——以浙中吳鎮為例[J].中共杭州市委黨校學報，2016（4）.

[3]柏蘭芝.集體的重構：珠江三角洲地區農村產權制度的演變——以“外嫁女”爭議為例[J].開放時代，2013（3）.

[4]賀雪峰.農村集體產權制度改革與烏坎事件的教訓[J].行政論壇，2017（3）.